ดร.วิรไท สันติประภพ
ผมเชื่อว่าการแข่งขันเป็นกลไกสำคัญที่จะทำให้เกิดการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เมื่อไหร่ก็ตามที่ชีวิตเราต้องแข่งขัน เราไม่สามารถหยุดนิ่งอยู่กับที่ การแข่งขันไม่ใช่เรื่องแปลกสำหรับคนไทย เราชินกับการแข่งขันตั้งแต่ต้องสอบเข้าโรงเรียน สมัครงาน เล่นกีฬา ไปจนถึงหาคู่แต่งงาน สำหรับโลกธุรกิจแล้ว การแข่งขันมีแต่จะรุนแรงขึ้นในทุกเรื่อง ธุรกิจที่เคยผูกขาดเป็นเจ้าตลาดหลายแห่งไปไม่รอดเพราะปรับตัวไม่ทันกับสภาวะการแข่งขัน ธุรกิจใดก็ตามที่ฝันว่านอนตีพุงแล้วเงินทองจะไหลมาเทมา เชื่อได้ว่าจะถูกผลักตกเตียงก่อนที่จะตื่นจากความฝัน
รัฐวิสาหกิจก็ไม่สามารถหนีจากสภาวะการแข่งขันได้ เพราะรัฐวิสาหกิจเป็น “วิสาหกิจ” ที่ต้องหารายได้ มีคู่แข่งทั้งทางตรงและทางอ้อม แม้ว่าในอดีต รัฐวิสาหกิจบางแห่งอาจถูกตั้งขึ้นเพื่อผูกขาดในบางธุรกิจ แต่ในความเป็นจริงแล้ว รัฐวิสาหกิจไม่สามารถผูกขาดได้ เพราะผู้บริโภคมีทางเลือกมากมาย ถ้าสลากกินแบ่งรัฐบาลราคาแพงก็หันไปเล่นหวยหุ้นแทน หรือใครจะเคยคิดว่าการรถไฟจะลุกขึ้นมาบ่นว่าแข่งขันไม่ได้เพราะสายการบินต้นทุนต่ำตัดราคา
ท่ามกลางสภาวะการแข่งขันที่เปลี่ยนแปลงรวดเร็ว รัฐวิสาหกิจมีทางเลือกสองแนวทาง แนวทางแรก พยายามรักษาอำนาจผูกขาดของตนให้มากที่สุด หรือหาทางใช้อำนาจรัฐลดการแข่งขัน รวมทั้งทำทุกวิธีที่จะกีดกันคู่แข่งรายใหม่ๆ ไม่ให้เกิดขึ้น แนวทางที่สอง เร่งปรับปรุงตัวเองให้สามารถแข่งขันกับคู่แข่งได้อย่างจริงจัง แต่เนื่องจากรัฐวิสาหกิจมีความสัมพันธ์เป็นพิเศษกับอำนาจรัฐ และผู้มีอำนาจรัฐซึ่งมักจะเข้าไปนั่งเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจไม่เคยทำธุรกิจที่ต้องแข่งขัน จึงหนีไม่พ้นที่รัฐวิสาหกิจในอดีตส่วนใหญ่เลือกแนวทางที่หนึ่ง คือหาทางหลีกเลี่ยงการแข่งขันให้มากที่สุด
ผลที่เกิดขึ้นคือ รัฐวิสาหกิจไม่พัฒนาประสิทธิภาพ ประชาชนผู้บริโภคไม่ได้รับบริการแบบถูกและดีอย่างที่ควรเป็น ตลาดมักจะถูกบิดเบือน คู่แข่งเอกชนที่มีความสามารถมากกว่าหรือมีคุณภาพดีกว่าถูกกีดกันหรือบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันลง และที่สำคัญ เมื่อผ่านไประยะหนึ่งแล้วจะพบว่ารัฐวิสาหกิจที่พยายามหลอกตัวเองก็ไม่สามารถหลีกเลี่ยงการแข่งขันได้จริง ปัญหาต่างๆ ที่หมักหมมเอาไว้กลายเป็นระเบิดเวลา สร้างภาระการคลังจำนวนมากให้แก่รัฐบาลและประชาชนผู้เสียภาษี หลายแห่งอ่อนแรงจนยากที่จะเยียวยา เพราะนอนตีพุงซ่อนปัญหามาเป็นเวลานาน
ตราบใดก็ตามที่รัฐวิสาหกิจเป็น “วิสาหกิจ” ที่ต้องหารายได้ รัฐวิสาหกิจไม่สามารถหลีกเลี่ยงการแข่งขันได้ และควรต้องได้รับการสนับสนุน (หรือถูกบังคับ) ให้แข่งขันอย่างแท้จริง เพื่อที่รัฐวิสาหกิจนั้นจะสามารถดำรงอยู่ได้อย่างยั่งยืน ไม่เป็นระเบิดเวลา ดังนั้น รัฐบาลจำเป็นต้องสร้างสภาวะการแข่งขันที่เท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชนในทุกธุรกิจที่มีรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ประกอบการรายสำคัญ การแข่งขันที่เท่าเทียมกันเป็นเรื่องสำคัญมาก เพราะนอกจากจะสร้างแรงกดดันให้รัฐวิสาหกิจต้องพัฒนาตัวเองอย่างต่อเนื่องแล้ว ยังจะช่วยให้คู่แข่งที่เป็นผู้ประกอบการเอกชนสามารถทำธุรกิจของตนได้เต็มศักยภาพ ส่งผลให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์จากการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบการที่หลากหลาย และได้รับสินค้าและบริการที่คุณภาพดีขึ้นแต่ราคาถูกลง
ในปัจจุบัน การแข่งขันระหว่างรัฐวิสาหกิจไทยกับผู้ประกอบการเอกชนมักไม่เท่าเทียมกัน มีทั้งกรณีที่รัฐวิสาหกิจได้เปรียบและกรณีที่รัฐวิสาจหในกิจเสียเปรียบ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่มีหน้าที่ต้องบริการสังคม หรือให้บริการสาธารณะไปพร้อมๆ กับการทำธุรกิจแข่งขันกับผู้ประกอบการเอกชน ถ้าจะส่งเสริมให้รัฐวิสาหกิจทำหน้าที่ของตนได้อย่างยั่งยืน ไม่สร้างภาระให้แก่ประชาชนผู้เสียภาษีในระยะยาวแล้ว จำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐบาลจะต้องสร้างบรรยากาศการแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชนให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้
ในส่วนที่รัฐวิสาหกิจได้เปรียบผู้ประกอบการเอกชนนั้น ผมคิดว่ามีอย่างน้อยห้าเรื่องสำคัญที่ควรได้รับการแก้ไข เรื่องแรก คือ ควรแก้ไขพระราชบัญญัติแข่งขันทางการค้าให้ครอบคลุมรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจเหนือตลาดด้วย โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งมีวัตถุประสงค์ชัดเจนในการค้าหากำไร ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวในภูมิภาคเอเชียที่กฎหมายแข่งขันทางการค้ายกเว้นรัฐวิสาหกิจ บางท่านอาจจะเห็นว่าเรื่องกฎหมายแข่งขันทางการค้าเป็นเพียงหลักการทางทฤษฎีมากกว่าเรื่องที่ปฏิบัติได้จริง เพราะที่ผ่านมาประเทศไทยไม่เคยเอาผิดธุรกิจขนาดใหญ่ในกรณีใช้อำนาจเหนือตลาดได้เลย แต่ถ้าเราจะปฏิรูประบบเศรษฐกิจไทยแบบจริงจังแล้ว การบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าเป็นเรื่องสำคัญมาก และรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ควรต้องเป็นตัวอย่างของการแข่งขันที่เป็นธรรม
เรื่องที่สอง รัฐวิสาหกิจไม่ควรได้รับสิทธิพิเศษในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐ แม้ว่าหลายรัฐบาลที่ผ่านมาได้พยายามยกเลิกกฎเกณฑ์ข้อบังคับที่ทำให้รัฐวิสาหกิจได้เปรียบคู่แข่งเอกชนในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐมาโดยต่อเนื่อง (เช่น ยกเลิกกฎเกณฑ์ที่กำหนดให้ข้าราชการต้องเดินทางด้วยบริษัทการบินไทย หรือยกเลิกกฎเกณฑ์ที่กำหนดให้หน่วยงานราชการต้องฝากเงินกับสถาบันการเงินของรัฐ) แต่ยังมีกฎเกณฑ์และวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างอีกหลายเรื่องที่เอื้อให้รัฐวิสาหกิจได้สิทธิประโยชน์เหนือคู่แข่งเอกชน กฎเกณฑ์เหล่านี้ควรถูกทบทวนและพิจารณายกเลิกให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้
เรื่องที่สาม สำหรับกิจการที่ให้บริการสาธารณะ หรือดูแลสวัสดิการประชาชนผู้ด้อยโอกาสแล้ว รัฐบาลควรเปลี่ยนนโยบายให้เงินอุดหนุนจากที่เคยให้แก่รัฐวิสาหกิจไปเป็นให้เงินอุดหนุนโดยตรงแก่ประชาชนกลุ่มเป้าหมาย และเปิดโอกาสให้ประชาชนเลือกได้ว่าจะใช้เงินอุดหนุนนั้นซื้อบริการจากรัฐวิสาหกิจหรือจากผู้ประกอบการเอกชนก็ได้ เช่น แทนที่รัฐบาลจะให้รัฐวิสาหกิจทำโครงการรถเมล์ฟรีหรือรถไฟฟรีเพื่อบริการผู้โดยสารทุกคนไม่ว่าจะรวยหรือจน รัฐบาลควรออกคูปองให้แก่กลุ่มผู้โดยสารยากจน และให้ผู้โดยสารเหล่านั้นสามารถนำคูปองไปใช้บริการกับผู้ประกอบการขนส่งที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นรถร่วมบริการของภาคเอกชน เรือด่วน หรือแม้แต่วินมอเตอร์ไซค์
การเปลี่ยนวิธีให้เงินอุดหนุนยังสามารถทำได้ในกรณีของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐที่ล้มลุกคลุกคลานมาหลายรอบ โดยให้รัฐบาลจัดวงเงินสินเชื่อพิเศษอัตราดอกเบี้ยต่ำเพื่อสนับสนุนกลุ่มลูกค้าเป้าหมาย และให้ธนาคารพาณิชย์แข่งขันกันนำวงเงินสินเชื่อพิเศษนี้ไปให้บริการลูกค้าภายใต้อัตราดอกเบี้ยและเงื่อนไขที่รัฐบาลกำหนด ธนาคารพาณิชย์จะเป็นผู้รับความเสี่ยงหนี้เสียเอง ไม่กลับมาเป็นภาระหนี้เสียให้รัฐบาลต้องตั้งสำรองและเพิ่มทุนซ้ำแล้วซ้ำเล่าอย่างที่เกิดขึ้นในสถาบันการเงินเฉพาะกิจหลายแห่ง ผมเชื่อว่าด้วยวิธีนี้ลูกค้าจำนวนมากกว่าจะได้รับบริการที่ดีกว่าจากธนาคารพาณิชย์เมื่อเทียบกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ รวมทั้งรัฐบาลจะมีต้นทุนต่ำกว่าด้วย
เรื่องที่สี่ รัฐบาลควรเปิดเสรีใบอนุญาตธุรกิจที่อาจจะเคยเก็บซ่อนไว้เพื่อช่วยลดแรงกดดันจากการแข่งขันให้รัฐวิสาหกิจบางแห่ง ในบางกรณีรัฐบาลควรแก้ไขกฎเกณฑ์เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการเข้ามาให้บริการเพิ่มเติม เช่น ยกเลิกอำนาจผูกขาดของธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทยและเปิดให้มีธนาคารอิสลามรายใหม่ๆ เข้ามาให้บริการ เปิดโอกาสให้มีผู้ประกอบการรถไฟขนส่งสินค้าวิ่งบนรางของการรถไฟแห่งประเทศไทย เปิดโอกาสให้มีผู้ประกอบการเดินรถขนส่งมวลชนมากขึ้น ตลอดจนเร่งประมูลคลื่นความถี่ 4G และออกใบอนุญาตโรงรับจำนำเป็นการทั่วไป
เรื่องที่ห้า รัฐบาลต้องหยุดรัฐวิสาหกิจไม่ให้มีอำนาจกำกับดูแลคู่แข่งที่เป็นผู้ประกอบการเอกชน ในวันนี้ยังมีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งทำหน้าที่กำกับดูแลคู่แข่งอยู่ด้วย การที่รัฐวิสาหกิจเป็นทั้งผู้กำกับดูแลและเป็นผู้แข่งขันเสียเองย่อมนำไปสู่การแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม และเนื่องจากการแข่งขันในทุกธุรกิจมีแต่จะรุนแรงขึ้น นอกจากรัฐบาลจะต้องส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมแล้ว รัฐบาลยังจำเป็นต้องสร้างระบบการกำกับดูแลให้เป็นธรรมและเข้มแข็งด้วย โดยจะต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของผู้บริโภคเป็นสำคัญ ที่ผ่านมาประเทศไทยได้สร้างหน่วยงานกำกับดูแลอิสระไว้แล้วสำหรับหลายธุรกิจ ไม่ว่าจะเป็นธุรกิจการเงิน ประกันภัย พลังงาน หรือโทรคมนาคม (ที่อิสระจนเกินควร) แต่ยังขาดหน่วยงานกำกับดูแลอีกหลายธุรกิจ โดยเฉพาะการขนส่งและการจัดการน้ำ
ถ้าจะสร้างสภาวะการแข่งขันที่เท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชน นอกจากจะต้องลดข้อได้เปรียบของรัฐวิสาหกิจแล้ว จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องลดข้อเสียเปรียบในการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจด้วย ผมคิดว่ามีอย่างน้อยสามเรื่องสำคัญที่ควรได้รับการแก้ไข เพื่อไม่ให้รัฐวิสาหกิจต้องวิ่งแข่งแบบแบกกระสอบทราย
เรื่องแรก จะต้องแยกบัญชีของรัฐวิสาหกิจให้ชัดเจนระหว่างกิจกรรมที่ทำเพื่อเป็นสวัสดิการสังคม หรือเพื่อช่วยเหลือประชาชนกลุ่มเป้าหมาย กับกิจกรรมที่เป็นธุรกิจหารายได้ของรัฐวิสาหกิจ ที่ผ่านมาบัญชีของรัฐวิสาหกิจปนๆ กัน แยกไม่ออกว่าผลขาดทุนของรัฐวิสาหกิจเกิดจากภาระหน้าที่สวัสดิการสังคมและการทำตามนโยบายของรัฐบาล หรือเป็นเพราะรัฐวิสาหกิจขาดประสิทธิภาพในการดำเนินงาน หลายครั้งรัฐวิสาหกิจถูกรัฐบาล (ที่มาแบบชั่วครั้งชั่วคราว) สั่งให้สนองนโยบายพิเศษ ซึ่งบางครั้งเกินไปจากพันธกิจหลักของรัฐวิสาหกิจ หรือเป็นการดำเนินงานที่หลีกเลี่ยงผลขาดทุนไม่ได้ และจำเป็นต้องได้รับการชดเชยจากรัฐบาลอย่างเหมาะสม แม้ว่าที่ผ่านมากระทรวงการคลังจะได้นำหลักการการจัดทำบัญชีบริการสาธารณะ (Public Service Accounts หรือ Public Service Obligations) มาใช้กับรัฐวิสาหกิจหลายปีแล้ว แต่ในทางปฏิบัติยังมีปัญหาอยู่มาก ทั้งเรื่องการตรวจสอบความถูกต้องของการบันทึกบัญชี และการตั้งงบประมาณชดเชยรัฐวิสาหกิจในแต่ละปี ยิ่งทิ้งผ่านไปนานวัน รัฐบาลใหม่ก็ไม่ต้องการรับภาระชดเชยผลขาดทุนที่เกิดขึ้นจากรัฐบาลเก่า ปล่อยทิ้งให้เป็นภาระทางการเงินสะสมและปัญหาการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจอยู่หลายปี
เรื่องที่สอง ควรทบทวนแก้ไขพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจและกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการจ้างพนักงานรัฐวิสาหกิจให้เหมาะสมสอดคล้องกับสภาวะการแข่งขันที่รัฐวิสาหกิจต้องเผชิญ การบริหารทรัพยากรบุคคลเป็นเรื่องสำคัญมากสำหรับการอยู่รอดขององค์กรในโลกปัจจุบัน ทุกองค์กรที่เป็นวิสาหกิจต้องบริหารทรัพยากรบุคคลได้อย่างยืดหยุ่น สอดคล้องกับสภาวะการแข่งขันทั้งในตลาดแรงงานและตลาดสินค้าและบริการที่ตนแข่งขันอยู่ รวมทั้งจะต้องบริหารทรัพยากรบุคคลเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพขององค์กร พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจและกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการจ้างพนักงานมัดมือมัดเท้ารัฐวิสาหกิจอยู่หลายเรื่อง ทำให้รัฐวิสาหกิจไม่สามารถแข่งขันได้อย่างทันการณ์ ซึ่งถ้าปล่อยให้เป็นเช่นนี้ไปเรื่อยๆ สักวันหนึ่งรัฐวิสาหกิจบางแห่งอาจต้องปิดกิจการเพราะแข่งขันไม่ได้ ส่งผลกระทบต่อพนักงานของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
เรื่องที่สาม ควรทบทวนความจำเป็นของการคงสถานะรัฐวิสาหกิจบางแห่งว่าควรเป็นรัฐวิสาหกิจต่อไปหรือไม่ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจเหล่านี้จะต้องเผชิญกับการแข่งขันที่รุนแรงขึ้น และการคงสถานะให้เป็นรัฐวิสาหกิจต่อไป อาจทำให้รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไม่สามารถแข่งขันได้อย่างเท่าเทียมกับคู่แข่งเอกชน เพราะติดกฎเกณฑ์ กติกา และการแทรกแซงทางการเมืองอยู่ตลอดเวลา ถ้ารัฐบาลยอมเปลี่ยนสถานะของตนจากที่เคยเป็นเจ้าของและผู้ประกอบการรัฐวิสาหกิจเหล่านี้มาเป็นเพียงผู้ลงทุนหวังผลตอบแทนจากเงินปันผลและราคาหุ้น ลดสัดส่วนการถือหุ้นลงเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านี้พ้นจากความเป็นรัฐวิสาหกิจ และเปิดโอกาสให้มืออาชีพเข้ามาบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ อาจจะเกิดผลดีกว่าต่อทั้งตัวรัฐวิสาหกิจ พนักงาน ผู้บริโภค และประชาชนผู้เสียภาษีในระยะยาว
ถ้าเรายอมรับความจริงว่ารัฐวิสาหกิจทุกแห่งไม่สามารถหลีกเลี่ยงการแข่งขันได้ และการแข่งขันเป็นกลไกสำคัญที่จะช่วยให้องค์กรพัฒนาได้อย่างต่อเนื่องและยั่งยืน จำเป็นอย่างยิ่งที่เราจะต้องช่วยกันสร้างสภาวะการแข่งขันที่เท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชนให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เลิกนอนตีพุงสร้างเกราะกำบังแล้วฝันว่าเงินจะไหลมาเทมาแบบลมๆ แล้งๆ กันเถอะครับ
หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ 14 มกราคม 2557
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
