ThaiPublica > คอลัมน์ > Qianhai เขตเศรษฐกิจพิเศษยกกำลังสอง

Qianhai เขตเศรษฐกิจพิเศษยกกำลังสอง

10 ธันวาคม 2014


ดร.วิรไท สันติประภพ

qianhai-3

เมื่อสุดสัปดาห์ที่แล้ว ผมได้รับเชิญไปร่วมประชุม Qianhai Conference ซึ่งจัดขึ้นเป็นครั้งแรก เพื่อปักธงให้โลกรู้จักเมือง Qianhai (เฉียนไห่) หลังจากที่รัฐบาลจีนได้ประกาศสนับสนุนการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษเฉียนไห่อย่างเป็นทางการครบรอบสองปีพอดี

คนส่วนใหญ่ (รวมทั้งผมด้วย) คงไม่เคยได้ยินชื่อเฉียนไห่มาก่อน เมื่อผมได้รับเชิญให้ไปร่วมงานนี้ ต้องรีบปรึกษาอากู๋ Google ว่าเมืองนี้อยู่ตรงไหนในจีน มีที่มาที่ไปอย่างไร และทำไมถึงคิดจะจัดการประชุมนานาชาติใหญ่โตเรื่องการเงินกับการพัฒนา เชิญคนใหญ่คนโตทั้งอดีตรัฐมนตรี ข้าราชการผู้ใหญ่ นักวิชาการ จากทั้งยุโรป เอเชีย และจีนเอง มาร่วมมากมาย เมื่อได้คำตอบจากอากู๋แล้ว ไม่รีรอที่จะตอบรับคำเชิญ

เฉียนไห่จัดได้ว่าเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษยกกำลังสอง เพราะเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษใหม่ที่ตั้งอยู่ภายในเขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้นที่เรารู้จักกันดี ประธานาธิบดีเติ้ง เสี่ยว ผิง จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษเซินเจิ้นในปี 1980 โดยมีวัตถุประสงค์ที่ให้เป็นพื้นที่ทดลองแนวคิดระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมและกลไกตลาด ก่อนที่จะนำไปใช้ทั่วประเทศจีน สามสิบปีเศษผ่านไป เซินเจิ้นเปลี่ยนแปลงรวดเร็วมาก จากหมู่บ้านชาวประมงชายแดน กลายเป็นหนึ่งในเมืองใหญ่สามสิบอันดับแรกของโลก เป็นฐานการผลิตอุตสาหกรรมที่สำคัญ ท่าเรือเซินเจิ้นขนส่งตู้คอนเทนเนอร์มากเป็นอันดับต้นๆ ของโลก บริษัทยักษ์ใหญ่ของจีนหลายแห่งมีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ที่เซินเจิ้น ตลาดหลักทรัพย์เซินเจิ้นเป็นตลาดหลักทรัพย์อันดับสองของจีน คนไทยแต่เดิมชอบไปซื้อของราคาถูกที่เซินเจิ้นทั้งของจีนทำเองและจีนทำเลียนแบบ ผมไปเซินเจิ้นรอบนี้ตกใจกับราคาของและราคาอาหารตามร้านทั่วไป เกือบทุกอย่างแพงกว่าเมืองไทย สะท้อนให้เห็นคุณภาพชีวิตของคนเซินเจิ้นที่สูงขึ้นทั้งคุณภาพและราคา

เฉียนไห่เป็นบริเวณพื้นที่ริมทะเลขนาดสิบห้าตารางกิโลเมตรของเซินเจิ้นส่วนที่อยู่ใกล้กับฮ่องกง รัฐบาลจีนได้กำหนดให้เฉียนไห่เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับธุรกิจบริการทันสมัย (modern service industry) ที่เน้นความเป็นนานาชาติ ระบบตลาดเสรี และให้มีกฎเกณฑ์กติกาที่โปร่งใสเป็นสากลเพิ่มขึ้นยิ่งไปกว่าที่เซินเจิ้นได้รับอนุญาตไว้แต่เดิม ธุรกิจบริการที่เฉียนไห่ให้ความสำคัญประกอบด้วยสี่ด้านหลัก คือ บริการการเงิน โลจิสติกส์สมัยใหม่ การบริหารจัดการข้อมูลและระบบสารสนเทศ และบริการที่ต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญมืออาชีพ (professionals) โดยเฉพาะด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษของจีนในช่วงหลังต่างไปจากสมัยที่รัฐบาลจีนตั้งเซินเจิ้น เพราะตอนนี้เป็นแนวคิดจากล่างขึ้นบน รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้ริเริ่มทำข้อเสนอให้รัฐบาลกลางพิจารณาสนับสนุนให้จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในเขตของตนเอง รวมทั้งขอให้รัฐบาลกลางให้สิทธิพิเศษต่างๆ ตามเป้าหมายของการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษแต่ละแห่ง ซึ่งอาจจะมีเป้าหมายที่ซ้อนทับกันบ้างระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษ ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษใหม่ๆ

การจัดตั้งเมืองเฉียนไห่ก็เป็นแนวคิดจากล่างขึ้นบน รัฐบาลท้องถิ่นเซินเจิ้นต้องการทำเรื่องใหม่ๆ หลังจากที่ประสบความสำเร็จจากการเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษด้านการพาณิชย์และอุตสาหกรรมแล้ว จึงเสนอให้รัฐบาลกลางพิจารณาสนับสนุนให้เฉียนไห่เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับบริการทันสมัย รัฐบาลท้องถิ่นเซินเจิ้นต้องลงทุนก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานในเฉียนไห่เอง ข้อดีของจีนคือว่าเมื่อรัฐบาลกลางตัดสินใจให้การสนับสนุนด้านนโยบายแล้ว จะกดปุ่มให้หน่วยงานระดับประเทศร่วมกันสนับสนุนเฉียนไห่อย่างเต็มที่ แก้ไขกฎเกณฑ์กติกาต่างๆ เพื่อให้เฉียนไห่สามารถทดลองทำธุรกรรมทันสมัยได้ โดยหวังว่าจะเป็นบทเรียนสำคัญก่อนที่จะขยายผลไปพื้นที่อื่นต่อไป

โจทย์สำคัญในวันนี้ของเฉียนไห่ คือจะกำหนดกลยุทธ์ของตัวเองอย่างไรในฐานะน้องใหม่ที่เกิดขึ้นมาแทรกกลางระหว่างเซินเจิ้นกับฮ่องกงซึ่งก้าวหน้ากว่าเฉียนไห่หลายช่วงตัว ในด้านหนึ่ง เฉียนไห่จะต้องแข่งขันกับทั้งเซินเจิ้นและฮ่องกง ในอีกด้านหนึ่ง เฉียนไห่จะต้องร่วมมือกับท้ังเซินเจิ้นและฮ่องกง โดยอาศัยความได้เปรียบที่รัฐบาลกลางมอบให้ โดยเฉพาะความได้เปรียบเรื่องกฎเกณฑ์ กติกา และความได้เปรียบจากการทำหน้าที่เป็นสะพานเชื่อมต่อบริการทันสมัยไปยังส่วนอื่นๆ ของประเทศจีน ความได้เปรียบเหล่านี้เป็นความได้เปรียบเพียงชั่วคราวเท่านั้น เพราะรัฐบาลจีนกำลังดำเนินการเปิดเสรีในหลายๆ ด้าน เมื่อใดก็ตามที่รัฐบาลเปิดเสรีอย่างจริงจัง ธุรกิจจะตั้งอยู่ที่ไหนในประเทศจีนก็จะได้ประโยชน์เหมือนกัน

หัวใจของเฉียนไห่ดูจะเป็นบริการด้านการเงิน ในช่วงสองปีที่ผ่านมา มีบริษัทเข้าไปจดทะเบียนในเฉียนไห่รวมกันประมาณ 16,000 บริษัท และกว่าร้อยละ 60 เป็นธุรกิจการเงิน บริเวณถนนที่กำลังก่อร่างเป็นศูนย์กลางการเงินของเฉียนไห่ เริ่มเห็นธนาคารชื่อดังๆ ของจีนเปิดสาขาแข่งกันให้บริการอยู่มากมาย บริการการเงินในเขตเฉียนไห่ได้รับสิทธิพิเศษหลายอย่างเหนือกว่าที่ทำได้ในบริเวณอื่นของประเทศจีน เนื่องจากรัฐบาลจีนกำลังทดลองเกี่ยวกับการเปิดเสรีบัญชีเคลื่อนย้ายเงินทุน และการทำให้เงินหยวนเป็นเงินสกุลสากล สาขาของสถาบันการเงินที่ตั้งในเฉียนไห่จึงได้รับสิทธิพิเศษเกี่ยวกับสองเรื่องนี้เป็นหลัก เช่น ธนาคารในเฉียนไห่สามารถนำเงินหยวนจากนอกประเทศจีน (รวมทั้งจากฮ่องกง) มาปล่อยกู้ต่อให้แก่บริษัทจีนที่จดทะเบียนในเฉียนไห่ได้ สามารถจัดตั้งกองทุนประเภทต่างๆ ที่นำเงินหยวนจากต่างประเทศเข้ามาลงทุนในเฉียนไห่ สามารถให้บริการบริหารเงินสดข้ามประเทศ บริการระบบชำระเงินและบริการหลังบ้านสำหรับธุรกรรมเงินหยวนข้ามประเทศ บริการ wealth management ข้ามประเทศ นอกจากนี้ บริษัทที่จดทะเบียนในเฉียนไห่ ได้รับอนุญาตให้ออก dim-sum bond (พันธบัตรสกุลเงินหยวน) ในต่างประเทศได้ด้วย

ในด้านบริการการเงินนั้น เฉียนไห่ยังต้องแข่งขันกับเซี่ยงไฮ้ ซึ่งได้รับการสนับสนุนให้จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษเช่นกัน และมีระบบสถาบันการเงินก้าวหน้ากว่าเฉียนไห่อยู่หลายสิบปี แต่แนวโน้มของการเปิดเสรีเคลื่อนย้ายเงินทุนและการส่งเสริมให้เงินหยวนเป็นเงินสกุลสากลนั้น จะทำให้ตลาดทางการเงินในประเทศจีนใหญ่โตขึ้นอีกหลายเท่าตัว ทั้งรัฐบาลจีนและสถาบันการเงินจีนจึงเชื่อว่าโอกาสที่จะทำธุรกิจการเงินใหม่ๆ ยังมีไม่จำกัด ไม่ต้องกลัวว่าเฉียนไห่จะสู้เซี่ยงไฮ้หรือฮ่องกงไม่ได้ หรือจะไม่มีธุรกิจการเงินให้ทำ

เฉียนไห่เป็นเหมือนกับอีกหลายเขตเศรษฐกิจพิเศษของจีน ที่รัฐบาลต้องการใช้เป็นแล็บทดลองเรื่องใหม่ๆ ก่อนที่จะขยายผลเป็นนโยบายในระดับประเทศต่อไป ในขณะที่ผู้บริหารระดับสูงจากสถาบันการเงินหลายแห่งเล่าให้ฟังในที่ประชุมว่า ธุรกรรมการเงินในเฉียนไห่กำลังขยายตัวอย่างรวดเร็ว นักวิชาการหลายคนกังขาว่าเป็นธุรกรรมที่ถูกสั่งมาให้ลงบัญชีที่เฉียนไห่ หรือเป็นธุรกรรมที่เกิดจากกลไกตลาดอย่างแท้จริง นอกจากนี้ หลายคนสงสัยว่าบทเรียนจากที่เฉียนไห่จะนำไปใช้ทั่วประเทศจีนได้มากน้อยเพียงใด เพราะเฉียนไห่เป็นเพียงเมืองทดลองขนาดเล็กๆ ที่สามารถควบคุมกำกับดูแลได้ใกล้ชิด จะแตกต่างโดยสิ้นเชิงกับเมื่อนำนโยบายเหล่านี้ไปขยายผลทั่วประเทศจีน ที่สำคัญ เมื่อรัฐบาลจีนตัดสินใจผ่อนคลายกฎเกณฑ์การเคลื่อนย้ายทุนข้ามประเทศเป็นการทั่วไป และยอมให้เงินหยวนเป็นเงินสกุลสากลมากขึ้น แล้วเฉียนไห่จะอยู่ได้จริงหรือ เพราะเป็นศูนย์การเงินที่ตั้งขึ้นใหม่ เทียบชั้นกับฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ไม่ได้

qianhai-2

ในการประชุมครั้งนี้ เรื่องใหญ่ที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือนโยบายใหม่ของรัฐบาลจีน ที่ต้องการสร้างเส้นทางสายไหมทางทะเล (Maritime Silk Road) เชื่อมเมืองสำคัญทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือของจีน ลงมาผ่านเซี่ยงไฮ้ ฮ่องกง เฉียนไห่ ผ่านทะเลจีนใต้ อ่าวไทย ช่องแคบมะละกา มหาสมุทรอินเดีย ตะวันออกกลาง ต่อไปจนถึงแอฟริกาและยุโรป การสร้างเส้นทางสายไหมทางทะเลนี้เป็นนโยบายของรัฐบาลจีนที่ไปไกลกว่าเรื่องการค้าการลงทุนมาก เป็นแนวทางที่จะขยายอิทธิพลบารมีความยิ่งใหญ่ของจีนให้ไพศาลมากขึ้น ทั้งด้านการเมือง กรอบความคิด และวัฒนธรรม หนีไม่พ้นที่รัฐบาลจีนจะเป็นพี่ใหญ่ผลักดันแนวคิดนี้ และสนับสนุนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานรองรับ วันนี้เราจึงเห็นรัฐบาลจีนลุกขึ้นมาตั้ง Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) รวมทั้ง Maritime Silk Road Management Fund รวมๆ กันคิดเป็นเงินทุนประเดิมกว่าสองแสนล้านดอลลาร์

แนวคิดนี้เส้นทางสายไหมทางทะเลอาจจะยังไม่มีโครงการลงทุนชัดเจนเป็นรูปธรรม และจะต้องเผชิญกับปัญหาการเมืองระหว่างประเทศที่เพื่อนบ้านจีนหลายประเทศยังไม่ไว้ใจ (ในการประชุมครั้งนี้ ไม่มีผู้แทนจากประเทศเพื่อนบ้านที่มีข้อขัดแย้งทางทะเลกับจีนเข้าร่วมเลย ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่น เวียดนาม หรือฟิลิปปินส์) แต่เชื่อได้ว่ารัฐบาลจีนคงจะทำจริง และจะทำเร็ว รัฐบาลท้องถิ่นเซินเจิ้นหวังว่าเฉียนไห่จะเป็นทั้งศูนย์กลางด้านการเงินที่เน้นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางทะเล และศูนย์กลางโลจิสติกส์ทันสมัย และจะเป็นตัวละครที่สำคัญสำหรับเส้นทางสายไหมทางทะเล นอกจากเฉียนไห่มีชัยภูมิที่ตั้งที่เหมาะสมแล้ว ชื่อเมืองเฉียนไห่ยังได้เปรียบกว่าเมืองอื่นอีกมาก เพราะเฉียนไห่แปลว่าเปิดสู่ทะเล

เฉียนไห่จะไปได้ไกลแค่ไหนคงต้องรอดูต่อไป ในช่วงสามสิบปีที่ผ่านมารัฐบาลจีนได้แสดงให้เห็นถึงความสามารถในการทำโครงการยากๆ ให้เกิดขึ้นได้สำเร็จ และยังมีเงินที่จะทุ่มทุนสร้างอีกมาก แต่ระบบตลาดในประเทศจีนวันนี้พัฒนาไปไกลมาก และรัฐบาลจีนมีแนวโน้มจะเปิดเสรีมากขึ้นเรื่อยๆ ในทุกเรื่อง ช่วงเวลาที่เฉียนไห่ได้เปรียบด้านสิทธิประโยชน์เหนือเมืองอื่นอาจจะสั้นกว่าที่หลายคนคิด ดังนั้น เฉียนไห่ (และเขตเศรษฐกิจพิเศษอีกหลายแห่งของจีน) จึงนิ่งเฉยไม่ได้ ต้องลุกขึ้นวิ่งอย่างรวดเร็ว

วันนี้ในเมืองจีนตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในเขตเศรษฐกิจพิเศษแล้ว เมืองไทยเรามีนโยบายจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษกันมาหลายรัฐบาล แต่ยังไม่เห็นเกิดขึ้นเป็นรูปธรรม หลายเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยยังเป็นแนวคิดที่กำหนดจากบนลงล่าง (มากกว่าที่จะเป็นการผลักดันจากคนในท้องถิ่นแบบล่างขึ้นบน) การประสานงานกันของหน่วยงานราชการยังเป็นอุปสรรคสำคัญ ไม่สามารถแก้ไขกฎเกณฑ์กติกาต่างๆ ได้อย่างทันท่วงทีเพื่อให้เขตเศรษฐกิจพิเศษจัดตั้งได้จริงและเดินหน้าได้ตามวัตถุประสงค์ เขตเศรษฐกิจต่างๆ ไม่มีพลวัตภายใน และไม่มีแรงจูงใจระดับท้องถิ่นที่จะเร่งกันทำให้เขตเศรษฐกิจพิเศษประสบความสำเร็จ และที่สำคัญ การจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยดูจะมุ่งเน้นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า (เช่น แก้ปัญหาขาดแคลนแรงงานด้วยการให้สิทธิพิเศษในการจ้างแรงงานต่างด้าว) มากกว่าที่จะปักธงทำเรื่องสมัยใหม่ที่จะสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร นสพ.กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่10 ธันวาคม 2557