นับตั้งแต่รัฐบาลออกพระราชกำหนดให้กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศไทย ในวงเงินไม่เกิน 3.5 แสนล้านบาท เมื่อเดือน ม.ค. 2555 ซึ่งเป็นกฎหมาย 1 ใน 4 ที่ประกาศใช้ด้วยเหตุผลเรื่องความจำเป็นเร่งด่วน แต่โครงการฯ นี้ถูกจับตาและวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักจากนักวิชาการ ภาคเอกชน ภาคประชาชน และพรรคฝ่ายค้านว่า “ไม่เร่งด่วน” “ไม่โปร่งใส” “ไม่เหมาะสม” และ “ขาดการมีส่วนร่วม”
แต่เสียงท้วงติงด้วยความเป็นห่วงเรื่องการจัดการโครงการจัดการน้ำฯ 3.5 แสนล้านบาท เป็นเพียง “แผ่นเสียงตกร่อง” เพราะทางฝั่งรัฐบาล โดย “ปลอดประสพ สุรัสวดี” รองนายกรัฐมนตรี ในฐานะประธานกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย (กบอ.) เดินหน้าต่ออย่างขะมักเขม้นด้วยการ “เปิดประมูล” โดยเมื่อเดือนวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2556 ได้ประกาศผลผู้มีสิทธิ์เข้าร่วมประมูลรอบแรกว่ามีจำนวน 6 กลุ่มบริษัท และเมื่อวันที่ 3 พ.ค. ที่ผ่านมา ก็ได้เปิดให้ผู้ประมูลที่ได้รับคัดเลือกในรอบแรกมายื่นซองราคา แต่มี 2 กลุ่มบริษัท คือ “กิจการร่วมค้าญี่ปุ่น-ไทย” กับ “บริษัททีมไทยแลนด์-บริษัท ช.การช่าง” ได้ขอถอนตัวไม่เข้ายื่นประมูล
ที่ผ่านมา เสียงท้วงติงของภาคนักวิชาการและภาคประชาชนอาจดูไม่มีน้ำหนักมากพอ ทำให้รัฐบาล “ได้ยิน-แต่ไม่ฟัง” แต่ถ้าเป็นเสียงทักท้วงจากคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) รัฐบาลจะทำหูทวนลมก็คงไม่ได้ เพราะเป็นสียงเตือนจากมือปราบทุจริต ที่มีอำนาจเอาผิดผู้กระทำผิดฉ้อราษฎร์บังหลวงได้
โดยวันท่ี 17 พฤษภาคม 2556 ณ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะทำงานศึกษาโครงการระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศ วงเงิน 3.5 แสนล้านบาท แถลงว่า ป.ป.ช. มีมติเป็นเอกฉันท์ส่งรายงาน “ข้อเสนอแนะเพื่อป้องกันการทุจริตและความเสียหายของทางราชการ ในการดำเนินการโครงการระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย” ต่อคณะรัฐมนตรี ของรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี เนื่องจาก ป.ป.ช. พิจารณาแล้วเห็นว่าโครงการดังกล่าวมีการใช้งบประมาณจำนวนมาก และมีจุดเสี่ยงหลายจุด
โดยสาระสำคัญของรายงานระบุว่า การดำเนินโครงการออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ของรัฐบาลมีลักษณะที่เร่งรีบและรวบรัดเมื่อเทียบกับการดำเนินโครงการตามปกติ โดยการดำเนินโครงการดังกล่าวมีลักษณะสำคัญที่เสี่ยงต่อการทุจริต คือ
1. การจัดทำแผนแม่บทและยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (กยน.) ซึ่งใช้เวลาค่อนข้างสั้น เป็นเพียง “การรวมแผน” จากแผนงาน/โครงการที่เคยพิจารณากันมาก่อน โดยมิได้มีการศึกษาในรายละเอียดเกี่ยวกับความสัมพันธ์สอดคล้องระหว่างโครงการลงทุนต่างๆ และความเป็นไปได้ทางเทคนิค ทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และทางสิ่งแวดล้อม อย่างครบถ้วน
2. การคัดเลือกบริษัทออกแบบก่อสร้าง ใช้วิธีการแข่งขันกันในการเสนอกรอบแนวคิด (Conceptual Plan) และการเสนอแบบ Definitive Design และการก่อสร้างพร้อมประกันราคาไม่เกินวงเงินสูงสุด (Design-Build with Guaranteed Maximum Price) ทำให้ในแต่ละสัญญาของแต่ละกลุ่มงาน (module) มีการรวมงานต่างๆ ไว้ด้วยกัน ตั้งแต่การศึกษาความเหมาะสม การวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม/สังคม/สุขภาพ การวิเคราะห์ความคุ้มค่าด้านเศรษฐกิจและการเงิน ไปจนถึงการออกแบบรายละเอียด การจัดหาที่ดิน การก่อสร้าง และอื่นๆ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จประเภทหนึ่ง
3. การดำเนินการจัดจ้างโดยขอยกเว้นไม่ต้องถือปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และระเบียบอื่นๆ ที่ทางราชการใช้บังคับในกรณีทั่วไป
4. การดำเนินการคัดเลือกบริษัทออกแบบก่อสร้างมีช่วงเวลาที่จำกัด โดยรัฐบาลจะต้องทำสัญญาว่าจ้างภายในวันที่ 30 มิถุนายน 2556 ซึ่งเป็นวันสุดท้ายที่รัฐบาลสามารถกู้เงินมาลงทุนแก้ไขปัญหาน้ำท่วมตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ
ป.ป.ช. ระบุว่า ลักษณะสำคัญดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลต้องการดำเนินโครงการออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ อย่างรวดเร็ว โดยกำหนดให้เป็นโครงการที่ต้องเร่งรัดเพื่อป้องกันหรือบรรเทาปัญหาน้ำท่วมในอนาคตได้ทันเวลา โครงการลงทุนในทุกโครงการหรือกลุ่มงานถูกกำหนดให้ต้องเสร็จสิ้นภายในเวลาไม่เกิน 5 ปี แต่การดำเนินโครงการออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ของรัฐบาลเท่าที่ผ่านมาตั้งแต่ปี 2555 มีความเสี่ยงที่อาจทำให้เกิดปัญหา “การทุจริต” และ “ความเสียหายแก่ทางราชการ” โดยโครงการจัดการน้ำฯ 3.5 แสนล้านบาท มีประเด็นความเสี่ยงที่ต้องพิจารณา ดังนี้
1. การคัดเลือกผู้รับจ้าง
2. การจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จในรูปแบบ Design-Build
3. การประกันราคาไม่เกินวงเงินสูงสุด (Guaranteed Maximum Price)
4. การจ้างเหมาช่วง
5. การไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 เกี่ยวกับหลักความรับผิดชอบของเจ้าของโครงการ
6. การกระทำที่อาจเป็นการขัดกับมาตรการป้องกันการทุจริตตามที่กฎหมายกำหนด
จากประเด็นดังกล่าว ป.ป.ช. ระบุว่า ได้ก่อให้เกิด “ความเสี่ยง” ที่จะทำให้เกิดการปฏิบัติราชการไม่เป็นไปตามกฎหมาย การสร้างความเสียหายแก่ทางราชการ และการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ จึงเห็นสมควรเสนอคณะรัฐมนตรีได้พิจารณามอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณาและดำเนินการ ซึ่งเป็น “ข้อเสนอแนะ” ของ ป.ป.ช. ดังต่อไปนี้
1. การพิจารณาคัดเลือกผู้รับจ้าง
ให้กำหนดหลักเกณฑ์การคัดเลือกให้ชัดเจนขึ้น เพื่อให้การคัดเลือกเป็นไปอย่างโปร่งใสและเป็นธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลักเกณฑ์ที่ใช้ในการให้คะแนนและจัดลำดับคะแนนจากข้อเสนอด้านเทคนิค โดยควรมีหลักเกณฑ์ที่มีรายละเอียดมากกว่าที่ปรากฏในข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR)
ถ้าพิจารณาข้อเสนอด้านเทคนิคแล้ว และด้วยเหตุผลใดก็ตาม ปรากฏว่าเหลือผู้ยื่นข้อเสนอที่ได้คะแนนผ่านเกณฑ์เพียง 1 รายในกลุ่มงาน คณะกรรมการควรเจรจาราคากับผู้ยื่นข้อเสนอรายเดียวนั้นอย่างเข้มงวดเป็นพิเศษ เพราะบริษัทคู่เจรจาจะมีอำนาจต่อรองค่อนข้างสูง หากเจรจาราคาแล้วและเห็นว่าราคาสุดท้ายสูงเกินไป ก็อาจตัดสินใจ “ยกเลิก” การจัดจ้าง
และเสนอให้ กบอ. ดำเนินการให้มีการเปิดเผยรายงานผลการพิจารณาทั้งการพิจารณาในขั้น Pre-Qualification และหลักเกณฑ์ทางเทคนิคในการคัดเลือก ให้สาธารณชนได้รับทราบหลักเกณฑ์และดุลยพินิจของคณะกรรมการ
2. การทำสัญญาว่าจ้าง
ไม่ควรรวมงานที่มีความหลากหลายทั้งในแง่ของลักษณะงานและในด้านพื้นที่ก่อสร้างไว้ในสัญญาเดียวกัน (ถึงแม้ว่าจะอยู่ในกลุ่มงานเดียวกันก็ตาม) แต่ควรแยกทำสัญญาเพื่อกระจายความเสี่ยงด้านการบริหารจัดการ (เช่น ทำสัญญาแยกสำหรับการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำออกเป็น 4 สัญญา)
การทำสัญญาควรแยกงานศึกษา/วิเคราะห์ ออกจากงานออกแบบและงานก่อสร้าง โดยกำหนดเวลาสำหรับงานต่างๆ แยกกันอย่างชัดเจน หากงานศึกษา/วิเคราะห์ใช้เวลาเกินกำหนด อาจเป็นเพราะมีปัญหาด้านผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ก็อาจ “ยุติ” โครงการทั้งหมดได้ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายจากความล่าช้าของโครงการ
3. การกำกับโครงการและตรวจรับงาน
การดำเนินโครงการฯ ที่เป็นโครงการขนาดใหญ่และได้รวบรวมเอาโครงการหลากหลายลักษณะมารวมไว้ด้วยกัน อาจทำให้เกิดความเสี่ยงต่อการทำให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการและการทุจริตได้ทุกขั้นตอนดังที่กล่าวแล้ว จึงเป็นกรณีที่มีความจำเป็นสำหรับการดำเนินการให้มีการกำกับโครงการและตรวจรับงานที่มีประสิทธิภาพสูงสุดด้วย คือ
ให้มอบหมายหน่วยงานราชการที่มีภารกิจเกี่ยวข้องโดยตรงกับงานในโครงการ เป็นผู้รับผิดชอบดูแลการกำกับโครงการและการตรวจรับงาน ทั้งนี้ ควรมีกลไกตรวจสอบแบบ “check and balance” เพื่อป้องกันการทุจริต
นอกจากนั้น ควรดำเนินการจ้างบริษัทที่ปรึกษาที่มีความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ ที่เป็นอิสระ ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน และมีค่าจ้างที่เหมาะสม ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาเพื่อช่วยทางราชการในการกำกับโครงการและตรวจรับงาน รวมทั้งตรวจสอบการทำงานในลักษณะเหมาช่วง เพื่อแบ่งเบาภาระงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และช่วยให้การทำงานมีความโปร่งใสและประสิทธิภาพมากขึ้น และควรดำเนินการให้เครือข่ายภาคเอกชนต่อต้านการคอร์รัปชันได้เข้ามามีส่วนร่วมตรวจสอบการดำเนินโครงการ
อย่างไรก็ตาม หากมีเหตุใดที่ทำให้โครงการระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ และรัฐยังเห็นว่ามีความจำเป็นของการดำเนินโครงการที่ว่านี้ในรูปแบบการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ป.ป.ช. เสนอว่า ให้หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องหรือที่ได้รับมอบหมาย ได้พิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตาม “คู่มือการพิจารณาโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” ซึ่งโดยสรุป คือ
ทางการควรรับผิดชอบพัฒนาแผนแม่บท กำหนดแนวทางและเครื่องมือจัดการน้ำด้วยตนเอง รวมทั้งจัดเตรียมรายละเอียดโครงการ การดำเนินโครงการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนด การนำเสนอรายละเอียดของโครงการสำหรับให้หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อวิเคราะห์ความเหมาะสมและความเป็นไปได้ ก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาต่อไป
โดยการดำเนินโครงการ คือ เมื่อคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบการดำเนินโครงการตามคณะรัฐมนตรีแล้ว ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทำประกาศเชิญชวน เอกสารข้อเสนอ พร้อมทั้งดำเนินการคัดเลือกผู้รับจ้างเพื่อดำเนินโครงการตามข้อ 54 ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม รวมทั้งการจัดทำสัญญา เสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบ
ส่วนกำกับดูแลโครงการ คือ มีการลงนามในสัญญาแล้ว ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการให้มีคณะกรรมการกำกับโครงการ เพื่อทำหน้าที่ติดตามกำกับดูแลการดำเนินโครงการให้เป็นไปตามสัญญา รายงานผล/ปัญหา/เสนอแนวทางแก้ไขเป็นรายไตรมาสให้คณะรัฐมนตรีทราบ
แต่หากผู้มีหน้าที่รับผิดชอบไม่ได้ปรับปรุงแก้ไขและดำเนินการให้เป็นไปตามข้อเสนอแนะ แต่ยังคงเสี่ยงดำเนินการตามแนวทางที่มีการกำหนดไว้แล้วต่อไป จนเป็นเหตุทำให้การดำเนินโครงการฯ เกิดผลกระทบและความเดือดร้อนแก่ประชาชน รวมทั้งไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จ อันจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศโดยส่วนรวม ให้คณะรัฐมนตรีกำหนดให้มีบุคคลต้องรับผิดชอบต่อการกระทำดังกล่าวด้วย
อ่านรายละเอียดรายงาน “ข้อเสนอแนะเพื่อป้องกันการทุจริตและความเสียหายของทางราชการ ในการดำเนินการโครงการระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย” ได้ที่นี่
[gview file=https://thaipublica.org/wp-content/uploads/2013/05/ข้อมูลแถลงข่าว17-พค.561.pdf]ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
