เมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2560 ที่ผ่านมา สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย(สกว.) จัดประชุมนำเสนอผลงานวิจัยโครงการ “การปฏิรูปงบประมาณเพื่อเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง” ประกอบด้วยโครงการศึกษา 5 โครงการ ได้แก่
- ความโปร่งใสทางการคลัง : ในระบบงบประมาณและการกู้เงินนอกระบบงบประมาณโดย รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒน บริหารศาสตร์(นิด้า) และ ดร.ฐิติมา ชูเชิด ธนาคารแห่งประเทศไทย
- ความโปร่งใสทางการคลังของเงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ โดย ผศ.ดร.อมรรัตน์ อภินันท์มหกุล” คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์(นิด้า) ,ดร.พิสิทธิ์ พัวพันธ์ ,และ ดร.กุสุมา คงฤทธิ์ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง
- ความโปร่งใสทางการคลังของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน โดย ผศ.ดร.ประสพโชค มั่งสวัสดิ์ , ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์(นิด้า)
- ความโปร่งใสทางการคลังของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดย อ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ดร.กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง
- ความโปร่งใสทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดย อ.ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ อ.ดร. ฐิติเทพ สิทธิยศ คณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนอผลงานวิจัย การประเมินความโปร่งใสทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ว่า ประเทศไทยมีองค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งสิ้น 7,853 แห่ง โดยในทุกพื้นที่จะได้รับการดูแลจาก อปท. ร่วมกับรัฐบาล 3 ระดับ คือ 1. องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)/เทศบาล หรือกรุงเทพมหานคร (กทม.) หรือเมืองพัทยา 2. องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และ 3. รัฐบาล
ถามว่าทำไมต้องมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าเป็นไปตามทฤษฎีก็เพราะว่า รัฐบาลมีข้อจำกัดในการให้บริการสาธารณะที่มีความแตกต่างหลากหลาย ถ้าให้บริการสาธารณะในกรุงเทพฯ ในลักษณะแตกต่างจากในตำบลที่อยู่ห่างไกล อาจจะเกิดข้อกังขาในเรื่องความเป็นธรรม
ฉะนั้น การมี อปท. จะสามารถตอบสนองต่อความต้องการที่หลากหลายได้มากกว่า เพราะ อปท. ไม่จำเป็นจะต้องให้บริการกับคนทั้งประเทศ ที่สำคัญก็คือ เชื่อว่า อปท. มีแรงจูงใจที่จะตอบสนองต่อความต้องการของผู้คนในแต่ละพื้นที่อย่างดียิ่ง เนื่องจากมีกระบวนการในการเลือกตั้งผู้บริหาร อปท. ขึ้นมาทำหน้าที่ในการบริหาร และผู้บริหารของ อปท. มีความจำเป็นที่จะต้องตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่เท่านั้น
เพราะฉะนั้นจึงเชื่อว่า การมี อปท. น่าจะสามารถทำให้หน่วยงานภาครัฐสามารถตอบสนองความต้องการที่หลากหลายของคนในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งภาพการดำเนินงานที่ควรจะเป็นในระยะยาวของ อปท. ต่างๆ ก็คือ ประชาชนในพื้นที่พยายามส่งข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับความต้องการของตนเองไปให้ อปท. และ อปท. ก็ดำเนินการตอบสนองความต้องการ และนำเสนอข้อมูลต้นทุนในการดำเนินการต่างๆ ของ อปท. ให้ประชาชนได้รับทราบ โดยกระบวนการเลือกตั้งจะเป็นคนตัดสินเองว่า อปท. ในยุคที่ผ่านมาจะได้รับการเลือกตั้งเพื่อดำเนินการในยุคถัดไปหรือไม่
ทั้งนี้ ในช่วงเปลี่ยนผ่าน เริ่มจากมีรัฐบาลเดียวและจะมี อปท. กระจายไปทั่วประเทศไทย พบว่ามีความซับซ้อนเกิดขึ้น เมื่อมีภาพของรัฐบาลเข้ามามีส่วนร่วม เพราะ อปท. จำเป็นต้องรายงานผลงานและต้นทุนไปที่รัฐบาล และรัฐบาลมีการนำเสนอความต้องการส่วนตัวของรัฐบาลใส่ลงไปให้กับ อปท. ด้วยเช่นเดียวกัน
“ในขณะที่การดำเนินการและต้นทุนในการดำเนินการของ อปท. จะมีลักษณะทับซ้อนกันอยู่ว่าเป็นผลงานที่ อปท. เป็นคนริเริ่มดำเนินการเอง หรือเป็นผลงานที่รัฐบาลฝากมาเพื่อดำเนินการ เพราะฉะนั้น ภาพสะท้อนในการดำเนินการของ อปท. ในความเป็นจริงปัจจุบัน ก็เลยมีความซับซ้อนและเลือนราง ในเรื่องของการสื่อสารให้ประชาชนในพื้นที่ได้รับทราบ”
สำหรับประเด็นที่ศึกษาใน “กระบวนการในการสร้างความโปร่งใสในการดำเนินการของ อปท.” มีความน่าสนใจอยู่ 3-4 ประเด็น ประเด็นแรก คือ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ในเรื่องกระบวนการงบประมาณ กระทรวงมหาดไทยจะกำหนดให้ อปท. ทำตามระเบียบในทุกปี โดยมีองค์ประกอบที่ต้องการให้ประชาชนในพื้นที่มีส่วนร่วม
“แต่ในทางปฏิบัติที่แท้จริง ประชาชนที่เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการมักจะเป็นประชาชนที่ได้รับการชักชวนมาจากสมาชิกผู้บริหาร อปท. ขอใช้คำว่า ‘เกณฑ์เข้ามาร่วม’ ฉะนั้น มีองค์ประกอบสมบูรณ์แบบเต็มไปหมด แต่ในทางปฏิบัติ ไม่สามารถทำได้อย่างที่ตั้งใจ”
นอกจากนี้ ในระเบียบกระทรวงมหาดไทย มีข้อกำหนดในการเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับเอกสารการเงินให้กับประชาชนได้รับทราบเพียงข้อกำหนดเดียว คือบอกว่าให้ปิดประกาศเกี่ยวกับเอกสารงบประมาณให้กับประชาชนได้รับทราบ และในทางปฏิบัติก็คือ ปิดประกาศไว้ที่สำนักงาน อปท.
นี่เป็นเงื่อนไขเดียวที่ อปท. จะต้องเปิดเผยเอกสารงบประมาณให้กับประชาชนได้รับทราบ ในขณะที่การเปิดเผยเอกสารงบประมาณ หรือกระบวนการงบประมาณของ อปท. อาจจะมีส่วนที่พึ่งพิงกับราชการส่วนภูมิภาคในระดับที่สูงกว่า เข้มข้นกว่า
ยกตัวอย่างเช่น หลังจากที่งบประมาณผ่านสภาแล้ว งบประมาณส่วนนี้จะต้องถูกนำเสนอให้กับผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอเป็นผู้เซ็นอนุมัติ ถ้าไม่เซ็นอนุมัติ อปท. ไม่สามารถที่จะนำไปใช้ดำเนินการได้
ส่วนการรายงานข้อมูลของ อบต. และเทศบาล จะมีการทำเอกสารที่ค่อนข้างสมบูรณ์ส่งไปคล้ายๆ กับราชการส่วนภูมิภาค เพื่อนำเสนอกระทรวงมหาดไทยอีกทีหนึ่ง ซึ่งทีมวิจัยเชื่อว่า มีเงื่อนไขที่เข้มข้นมากกว่าการรายงานให้กับประชาชนในพื้นที่ได้รับทราบ และสุดท้าย อปท. จะได้รับการตรวจสอบจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ในระดับที่เข้มข้นมาก
ในส่วนประเด็นการทำงานของ อปท. กับรัฐบาล มีความน่าสนใจประเด็นหนึ่งคือ “เรื่องการให้เงินอุดหนุน” โดยการให้เงินอุดหนุนของรัฐบาลดูเหมือนจะเป็นช่องทางหนึ่งที่รัฐบาลจะกำหนดเงื่อนไขให้ อปท. ดำเนินการตามที่รัฐบาลต้องการได้ โดยสัดส่วนเงินอุดหนุนในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมาก็อยู่ในระดับที่ไม่ลดลง มีประมาณ 39-40% อย่างต่อเนื่อง
“สำหรับ อปท. 7,853 แห่ง แบ่งเป็น อบต. 5,334 แห่ง เป็นเทศบาลตำบล 2,233 แห่ง ฉะนั้น ร้อยละ 96 ของ อปท. ในประเทศไทย คือ อบต. และเทศบาลตำบล ปัญหาของกลุ่มนี้ก็น่าจะเป็นปัญหาของ อปท. ส่วนใหญ่ของประเทศ”
ยกตัวอย่างกรณี อบต.ดงเย็น จ.อุดรธานี เป็น อบต. ขนาดกลาง ในปีงบประมาณ 2559 มีรายรับ 27.1 ล้านบาท เป็นส่วนภาษีอากร 15.6 ล้านบาท และเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปจากรัฐบาล 11.2 ล้านบาท
ส่วนรายจ่าย อบต.ดงเย็น ที่น่าสนใจคือ งบประมาณในส่วนบุคลากร มีจำนวนทั้งสิ้น 9,943.090 บาท โดยที่เป็นงบเงินเดือนบุคลากรฝ่ายการเมือง 2,140,000 บาท และเป็นบุคลากรประจำ 7,800,000 บาท
ประเด็นหลักที่อยากนำเสนอก็คือ รายได้ที่จัดเก็บเองของ อบต.ดงเย็น อยู่ที่ 690,000 บาท ไม่เพียงพอแม้แต่การจ่ายเงินให้กับข้าราชการการเมือง 2 ล้านกว่าบาท
และเมื่อรวมรายได้ที่ อบต. จัดเก็บเองเข้ากับภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให้ มีจำนวนเงินทั้งสิ้น 15.9 ล้านบาท ก็ยังไม่เพียงพอกับการจ่ายงบบุคลากร รวมกับงบดำเนินการของ อบต. ซึ่งมีมูลค่าทั้งหมด 17.3 ล้านบาท ยังไม่นับรวมการสร้างโครงสร้างพื้นฐานใหม่ หรือการดำเนินกิจการที่เป็นงบลงทุนใหม่ๆ
“ฉะนั้น เรียกได้ว่า อปท. ร้อยละ 96 หรือเกินกว่าร้อยละ 90 ของประเทศ ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นอย่างยิ่ง”
แต่เงินอุดหนุนของรัฐบาลไม่ได้มาในรูปแบบที่ให้ อปท. จัดสรรได้อย่างอิสระเพียงอย่างเดียว โดยเงินอุดหนุนของรัฐบาลแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ 1. เงินอุดหนุนทั่วไป และ 2. เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
ในส่วนย่อยของเงินอุดหนุนทั่วไป จะมีเงินอุดหนุนที่เรียกว่า “เงินอุดหนุนทั่วไปสำหรับดำเนินการตามอำนาจหน้าที่และภารกิจถ่ายโอนเลือกทำ” ที่ให้ อปท. สามารถนำไปจัดสรรได้อย่างอิสระ ในขณะที่เงินเงินอุดหนุนทั่วไปอื่นๆ หรือเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ จะมีการกำหนดรายการในระดับหนึ่งให้ อปท. ดำเนินการ
โดยในปีงบประมาณ 2559 เงินอุดหนุนทั่วไปมีจำนวนประมาณ 240,000 ล้านบาท จะมีประมาณ 47,000 ล้านบาท ที่ อปท. จะสามารถเป็นผู้จัดสรรได้เอง ซึ่งเงินอุดหนุนทั่วไปสำหรับฯ นี้ จะมีการนำเสนอในเอกสารงบประมาณของ อปท.
แต่เมื่อดูพัฒนาการหลายปีที่ผ่านมา นิยามของเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจยังไม่นิ่ง แต่เงินอุดหนุนทั่วไปสำหรับฯ ที่ อปท. สามารถนำไปจัดสรรได้เองไม่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น และเมื่อเทียบกับเงินอุดหนุนรวม (ไม่นับรวม กทม. กับพัทยา) จะมีแนวโน้มที่ปรับลดลงเรื่อยๆ จากประมาณร้อยละ 30-40 ถูกปรับให้เหลือประมาณร้อยละ 20
ส่วนเงินอุดหนุนทั่วไปในส่วนอื่น จะมากับเงื่อนไขในการใช้จ่าย ยกตัวอย่างเช่น โครงการสร้างหลักประกันด้านรายได้ให้แก่ผู้สูงอายุ ซึ่งก็คือการจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุ โดยถกเถียงกันว่า เบี้ยผู้สูงอายุเป็นนโยบายที่รับบาลจัดทำขึ้น หรือว่าเป็นนโยบายที่ อปท. เป็นคนริเริ่มดำเนินการ
“ทีมวิจัยเชื่อว่า เป็นนโยบายที่รัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มดำเนินการ แต่ไปฝากให้ อปท. จัดการ ก็เลยทำให้เกิดคำถามต่อต้นทุนในการดำเนินการของ อปท. ว่ามีต้นทุนที่ทับซ้อนกันระหว่างนโยบายที่จัดทำโดยรัฐบาล หรือว่านโยบายที่จัดทำขึ้นโดย อปท. เองหรือไม่”
นอกจากนี้ ในช่วงที่ผ่านมา ดูเหมือนว่า อปท. มีกลไกรวมถึงเงื่อนไขในการดำเนินการมากมาย ที่จำเป็นต้องตอบสนองความต้องการของรัฐบาลมากกว่าประชาชนในพื้นที่หรือไม่
“ซึ่งหากมีพัฒนาการที่ อปท. จำเป็นที่จะต้องตอบสนองความต้องการของรัฐบาลมากกว่าความต้องการของประชาชนในพื้นที่เรื่อยๆ ก็ไม่รู้ว่าจะไปถึงภาพที่อยากให้ อปท. ตอบสนองความต้องการของประชาชนและสามารถดำเนินการได้อย่างอิสระ ได้อย่างหลากหลาย ได้อย่างไร”
อย่างไรก็ตาม แม้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ หรือเงินอุดหนุนทั่วไป จะปรากฏอยู่ในเอกสารงบประมาณรัฐบาล แต่พบว่าปรากฏอยู่ในลักษณะของภาพรวม หากอยากจะรู้ว่าเงินอุดหนุนประเทศ โครงการสร้างหลักประกันรายได้ผู้สูงอายุที่ไปที่ อบต.ดงเย็น มีมูลค่าเท่าไหร่ พบว่า ไม่มีการรายงาน
“เพราะฉะนั้น ก็ทำให้ภาพของการใช้เงินอุดหนุน ยิ่งสร้างความคลุมเครือให้กับการดำเนินการของ อปท. อย่างยิ่ง”
ดังนั้นทีมวิจัยมีข้อเสนอว่า อยากให้มีการควบรวมเงินอุดหนุนจากรัฐบาล นำเสนอออกไปสู่ประชาชนด้วย โดยควบรวมเข้าไปในเอกสารงบประมาณของ อปท. ซึ่งอาจจะทับซ้อนกับการรายงานจากรัฐบาล แต่อย่างน้อยประชาชนจะรู้ข้อมูลเป็นรายแห่งว่า เงินอุดหนุนทั่วไป กับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่แห่งนี้ได้รับ มีจำนวนเท่าไหร่
นอกจากนั้น ควรกำหนดให้ อปท. เผยแพร่งบประมาณที่ไปสู่ประชาชนในพื้นที่ด้วยเงื่อนไขที่เข้มข้นมากขึ้น เช่น การเผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ หรือมีการจัดตั้งศูนย์ข้อมูลที่มีความตั้งใจจริงในการเผยแพร่ให้ประชาชนในพื้นที่ได้รับทราบข้อมูล
รวมทั้ง รัฐบาลและ อปท. ควรมีการร่วมมือจัดทำโครงการส่งเสริมความรู้ความเข้าใจในบทบาทหน้าที่ของ อปท. ให้กับนักเรียน นักศึกษา ประชาชนในพื้นที่ รวมถึงสื่อมวลชนได้รับทราบว่าบทบาทหน้าที่ที่แท้จริงของ อปท. เป็นอย่างไร มีข้อจำกัด หรือเงื่อนไขอะไรในการดำเนินการบ้าง
ควรมีการจัดทำและเผยแพร่รายงานฐานข้อมูลทางการเงินการคลังของท้องถิ่น ซึ่งในปัจจุบันเชื่อว่ามีการจัดทำเป็นระบบฐานข้อมูลอยู่แล้ว แต่ไม่มีการเผยแพร่ให้กับสาธารณะ เข้าถึงได้ยากมาก จึงอยากให้มีการเผยแพร่ข้อมูลในส่วนนี้ เพื่อเพิ่มการเข้าถึงข้อมูลของสาธารณชน
และในระยะยาว ควรจะมีการจัดทำบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจนระหว่างรัฐบาล กับ อปท. และพยายามที่จะพัฒนาไปสู่บทบาทหน้าที่ที่ชัดเจนเหล่านั้น เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่อย่างแท้จริง
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
