เสรีภาพกับความรับผิดชอบสื่อในศตวรรษที่ 21 (2): สู่ “กลไกกำกับดูแลร่วมกัน” ?

สฤณี อาชวานันทกุล

ในคอลัมน์นี้ตอนที่แล้ว ผู้เขียนเสนอว่าการออกใบอนุญาตหรือใบรับรองสื่อ ไม่ว่าจะออกให้กับสื่ออาชีพหรือสื่อพลเมืองก็ตาม เป็นความคิดที่ “พ้นสมัย” ไปนานมากแล้ว และถ้าทำจริงจะก่อผลเสียมากกว่าผลดี(ซึ่งไม่เห็นว่ามี)อย่างแน่นอน โดยเฉพาะการที่มันจะถูกใช้เป็นเครื่องมือปิดปาก ส่งผลลดทอนความหลากหลายของสื่อ ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการแสดงออกและการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร

แต่เมื่อหันมาดูสภาพความเป็นจริง วันนี้เราต้องยอมรับว่า สื่อมวลชนไทยทั้งวงการตกต่ำอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน สื่อหลายค่ายไม่เพียงแต่ “เลือกข้าง” อย่างชัดเจน (ซึ่งผู้เขียนคิดว่าไม่มีอะไรผิด ตราบใดที่ยังทำข่าวอย่างเป็นมืออาชีพ) แต่ยังละทิ้งจรรยาบรรณสื่ออย่างชัดแจ้ง บางค่ายถึงขั้นไปปลุกม๊อบการเมือง จงใจสร้างความเกลียดชังต่อฝ่ายตรงข้ามหรือความนิยมต่อฝ่ายตัวเอง ผ่านการสร้าง “ข่าวปลอม” และกระพือข่าวลือที่ไม่มีมูล ไม่นับการรุกล้ำความเป็นส่วนตัว การลอกเนื้อหาจากอินเทอร์เน็ตไปลงเป็นข่าวตัวเองโดยไม่ให้เครดิต การเอาภาพความรุนแรงเลือดสาดมาขายข่าว ฯลฯ ฯลฯ อีกมากมายที่เราเห็นและบ่นกันไม่เว้นแต่ละวัน

ปัญหาจรรยาบรรณสื่อถดถอยช่วยอธิบายว่า เหตุใดคนจำนวนไม่น้อยจึงส่งเสียงสนับสนุนร่างกฎหมาย พ.ร.บ. สื่อ ที่สื่อมวลชนรวมพลังกันออกมาคัดค้าน – คนจำนวนมากรู้สึก “เหลืออด” กับสื่อ และมองไม่เห็นทางเลือกอื่นนอกจากยกอำนาจให้รัฐเข้ามากำกับดูแลอย่างเข้มข้นมากขึ้น

ภาพบรรยากาศการรุมถ่ายรูปศพ ปอ ทฤษฎี นักร้องชื่อดัง ที่มาภาพ: เฟซบุ๊ก Suvinit Aum Pornnavalai
ภาพบรรยากาศการรุมถ่ายรูปศพ ปอ ทฤษฎี นักร้องชื่อดัง ที่มาภาพ: เฟซบุ๊ก Suvinit Aum Pornnavalai

จริงๆ แล้วเรามีทางเลือกอะไรบ้าง ถ้าไม่อยากให้รัฐเข้ามาควบคุมหรือแทรกแซงสื่อ แต่ก็อยากให้สื่อมีความเป็นมืออาชีพ ยึดมั่นในจรรยาบรรณมากขึ้น?

ผู้เขียนคิดว่า กลไกสามอย่างที่เรายังไม่ค่อยให้ความสำคัญ แต่ถ้าลงมือใช้พร้อมๆ กันน่าจะช่วยตอบโจทย์ได้ คือ กลไกกำกับดูแลร่วมกัน (co-regulation), กลไกโค้ด (หมายถึงโค้ดคอมพิวเตอร์ เช่น อัลกอริธึมของ เฟซบุ๊ก ไลน์ หรือทวิตเตอร์) และการสร้างธรรมเนียมปฏิบัติที่ดี (norms) โดยผ่านการมีส่วนร่วมของประชาชนคนเสพข่าว

วันนี้มาว่ากันเรื่องแรก คือกลไกกำกับดูแลร่วมกันก่อน

ที่ผ่านมาเรามีงานวิจัยที่ศึกษาเรื่องกลไกกำกับดูแลสื่อจำนวนมาก งานที่ผู้เขียนคิดว่าสรุปประเด็นความเหมาะสมและแนวปฏิบัติของ “กลไกกำกับดูแลร่วมกัน” ได้ดี คืองานของอาจารย์ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง โครงการ NBTC Watch (2556) และงานของ ดร. พรรษาสิริ กุหลาบ, ดร. ชนัญสรา อรนพ ณ อยุธยา และ ดร. พิมลพรรณ ไชยนันท์ ศูนย์ศึกษานโยบายสื่อ คณะนิเทศศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2559) โดยในคอลัมน์นี้ผู้เขียนจะอ้างอิงจากงานวิจัยชิ้นหลังเป็นหลัก (ดาวน์โหลดได้จากหน้านี้บนเว็บ กสทช.)

หลายคนอาจยังไม่รู้ว่า วันนี้ประเทศไทยมีการรวมตัวของสื่ออาชีพดั้งเดิมไม่ว่าจะเป็นหนังสือพิมพ์ วิทยุ หรือโทรทัศน์ ในรูปแบบสมาคม สหพันธ์ สมาพันธ์ สภา ฯลฯ ต่างๆ รวมกันไม่น้อยกว่า 200 องค์กร ซึ่งคณะวิจัยของจุฬาฯ สรุปว่า “เป็นการรวมตัวที่ทับซ้อนในเชิงโครงสร้าง ซึ่งจะส่งผลให้การกํากับดูแลกันเองของวิชาชีพขาดความเข้มแข็ง อันจะส่งผลให้เกิดการฉุดรั้งมาตรฐานการกํากับดูแลกันเองให้ต่ำลง (a race to the bottom)”

แคมเปญรณรงค์ "อยากให้สื่อไทยมีจรรยาบรรณมากกว่านี้" ที่มาภาพ: https://www.change.org/p/ขอให้สื่อไทยมี-จรรยาบรรณ-มารยาททางสังคม-มากกว่านี้-khaosodonline-ลงชื่อสนับสนุน
แคมเปญรณรงค์ “อยากให้สื่อไทยมีจรรยาบรรณมากกว่านี้” ที่มาภาพ: https://www.change.org/p/ขอให้สื่อไทยมี-จรรยาบรรณ-มารยาททางสังคม-มากกว่านี้-khaosodonline-ลงชื่อสนับสนุน

ผู้เขียนเห็นว่า ปัญหาหลักสองประการที่ทำให้การกำกับดูแลกันเองของสื่อ (self-regulation) ที่ผ่านมาไร้ประสิทธิภาพ คือ ความไม่โปร่งใสของกลไกกำกับดูแลกันเอง และการขาดอำนาจทางกฎหมายที่จะทำให้มาตรการกำกับกันเองมีความศักดิ์สิทธิ์ (คือสื่อสมาชิกยอมทำตาม)

ความไม่โปร่งใสนั้นรูปธรรมง่ายๆ คือ วันนี้มีใครรู้บ้างว่า เราจะไปร้องเรียนเรื่องสื่อไร้จรรยาบรรณได้ที่ไหน ถ้าไม่ใช่ กสทช. ? เวลาที่เราร้องเรียนโดยตรงกับค่ายสื่อนั้นๆ มีกี่รายที่ตอบข้อร้องเรียนของเรา? มีองค์กรวิชาชีพสื่อองค์กรไหนที่ประกาศสถิติรายปีให้เรารับรู้บ้างว่า แต่ละปีรับเรื่องร้องเรียนที่เกี่ยวกับสื่อกี่เรื่อง แบ่งเป็นกี่ประเภท แต่ละเรื่องจัดการอย่างไร คลี่คลายได้หรือไม่ สมาชิกองค์กรที่ก่อปัญหาจะปรับปรุงตัวเองอย่างไรไม่ให้เกิดปัญหาขึ้นอีก? มีองค์กรวิชาชีพสื่อองค์กรไหนบรรจุเรื่องจรรยาบรรณสื่อเป็นตัวชี้วัดการดำเนินงานและตั้งเป้าในแผนกลยุทธ์ (เช่น ปีนี้จะลดเรื่องร้องเรียนต่อสมาชิกองค์กรลง x%) บ้าง?

ปัญหาจากการขาดอำนาจลงโทษทางกฎหมาย ดูง่ายๆ จากกรณีที่เกิดขึ้นแล้วในอดีต เมื่อองค์กรวิชาชีพสื่อมีมติสอบสวนเรื่องที่องค์กรสมาชิกถูกร้องเรียนว่าทำผิดจรรยาบรรณ พอองค์กรวิชาชีพมีมติว่าผิดจริง สื่อที่เป็นสมาชิกก็เพียงแต่ยักไหล่ ประกาศไม่เห็นด้วยกับมติ และลาออกจากการเป็นสมาชิกไป (ทีนี้ก็สามารถไปทำตัวแย่ๆ เหมือนเดิม โดยที่ไม่ต้องแคร์ใครเลย)

กลไกกำกับดูแลสื่อโดยใช้อำนาจรัฐ แนวดิ่ง (รัฐกำกับโดยตรง) และแนวนอน (รัฐกระจายอำนาจ)
กลไกกำกับดูแลสื่อโดยใช้อำนาจรัฐ แนวดิ่ง (รัฐกำกับโดยตรง) และแนวนอน (รัฐกระจายอำนาจ)

คณะวิจัยจากจุฬาฯ เสนอว่า แนวทางการกํากับดูแลร่วมกันด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์สําหรับประเทศไทย ควรเป็นการกํากับดูแลร่วมกัน (co-regulation) ตามแนวทางการเชื่อมโยงกับมาตรฐานจริยธรรมวิชาชีพ (code-oriented approach) โดยให้องค์กรวิชาชีพสื่อเป็นตัวกลาง และมีการกำกับดูแล 3 ระดับ ประกอบด้วย องค์กรกํากับดูแลภาครัฐ คือ กสทช. ทำหน้าที่กำกับในขั้นสุดท้าย ส่วนองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐจะดูแลการกํากับดูแลกันเองก่อนใน 2 ระดับ ได้แก่ ระดับที่ 1 คือ ระดับองค์กรสื่อ (Media Organization) และระดับที่ 2 คือ ระดับองค์กรวิชาชีพสื่อ (Self-Regulatory Organization-SRO) โดยแบ่งบทบาทกันดังนี้

1. องค์กรวิชาชีพสื่อและองค์กรสื่อร่วมกันจัดทํามาตรฐานจริยธรรมวิชาชีพที่ยอมรับร่วมกัน โดยจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น (public consultation) จากประชาชน และเสนอเพื่อให้ กสทช. รับรองมาตรฐานจริยธรรมวิชาชีพดังกล่าว รวมถึงร่วมกันจัดทําแนวปฏิบัติ (guidelines) สำหรับการปฏิบัติงานของผู้ประกอบวิชาชีพสื่อ

2. องค์กรสื่อเปิดช่องทางรับเรื่องร้องเรียนและแจ้งให้ผู้บริโภครับทราบอย่างทั่วถึง ส่วนองค์กรวิชาชีพสื่อทําหน้าที่ติดตามการดําเนินการแก้ไขปัญหาเรื่องราวเรื่องร้องเรียนขององค์กรสื่ออย่างใกล้ชิด รวบรวมรายงานการแก้ไขปัญหาเรื่องราวเรื่องร้องเรียนขององค์กรสื่อที่เป็นสมาชิกต่อ กสทช. (ผู้เขียนเห็นว่ารายงานนี้ควรเปิดเผยต่อสาธารณะด้วย)

เพื่อเป็นการประกันว่าองค์กรวิชาชีพสื่อดังกล่าวจะมีความสามารถในการกํากับดูแลกันเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ ควรออกแบบกระบวนการจดแจ้งให้ กสทช. เป็นหน่วยรับจดแจ้ง และมีความโปร่งใสเป็นธรรม ป้องกันการใช้อํานาจแทรกแซงกระบวนการให้ได้มากที่สุด เช่น การจัดทําเป็นแบบฟอร์มมาตรฐานขององค์กรวิชาชีพสื่อและให้องค์กรวิชาชีพสื่อรายงานพร้อมหลักฐานมายัง กสทช. เป็นต้น

3. การกําหนดมาตรการรองรับทางกฎหมาย (regulatory backstop) จะเป็นการกํากับดูแลระดับที่ 3 โดย กสทช. คงอํานาจรองรับในการลงโทษทางกฎหมาย หากการกํากับดูแลระดับที่ 2 โดยองค์กรวิชาชีพ หรือการกํากับดูแลระดับที่ 1 โดยองค์กรสื่อไม่สามารถกํากับดูแลกันเองได้หรือล้มเหลว ซึ่งคณะกรรมการควบคุมจริยธรรมขององค์กรวิชาชีพ/องค์กรสื่อเสนอกรณีมาให้พิจารณา เช่น ผิดซ้ำซาก ตัดสินไม่ได้ในที่สุด ไม่ปฏิบัติตามคําตัดสินของคณะกรรมการ เป็นต้น รวมถึง กสทช. ทําหน้าที่เป็นกลไกอุทธรณ์ หากผู้ร้องยังไม่พอใจ

ผู้เขียนเห็นว่าข้อเสนอเรื่องกลไกการกำกับดูแลร่วมกันของสื่อวิทยุและโทรทัศน์ข้างต้น น่าจะนำมาปรับใช้กับสื่ออื่นๆ (ที่ไม่ต้องขอใบอนุญาตจาก กสทช.) ได้ด้วย โดยโน้มเอียงไปด้านการกำกับดูแลกันเอง แต่ให้มีอำนาจทางกฎหมายบางประการ

ระดับการกำกับดูแลในสื่อต่างๆ ที่มาภาพ: https://www.researchgate.net/publication/229687325_Media_Governance_A_New_Concept_for_the_Analysis_of_Media_Policy_and_Regulation
ระดับการกำกับดูแลในสื่อต่างๆ ที่มาภาพ: https://www.researchgate.net/publication/229687325_Media_Governance_A_New_Concept_for_the_Analysis_of_Media_Policy_and_Regulation

โปรดติดตามตอนต่อไป.