การสัมมนาประชาพิจารณ์ “ร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ” ครั้งที่ 1

พญ เชิดชู อริยศรีวัฒนา

ผู้เขียนเรื่องนี้ ได้รับจดหมายเชิญเข้าร่วมการประชาพิจารณ์จากคุณหมอมารุต จิรเศรษฐสิริ หัวหน้าผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุข ในฐานะที่ผู้เขียนเป็นที่ปรึกษากิตติมศักดิ์กรรมาธิการสาธารณสุข สภานิติบัญญัติแห่งชาติ การประชุมนี้จัดขึ้นในวันที่ 2 เมษายน 2560

จากจดหมายเชิญประชุมนั้น ได้อ้างว่าหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีได้มีบัญชาให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมหารือร่วมกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ในฐานะผู้รักษาการตาม พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 ในการแต่งตั้งคณะกรรมการ เพื่อพิจารณาแก้ไข พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 ให้เกิดความยั่งยืน โดยมีผลบังคับใช้ก่อนเปลี่ยนรัฐบาล โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมได้หารือร่วมกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พร้อมทั้งผู้แทนหน่วยรัฐที่เกี่ยวข้อง พิจารณาและมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพฉบับที่ .. พ.ศ. ….

ในเอกสารประกอบการรับฟังความคิดเห็นได้เผยแพร่คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่1/2559 เรื่องประกาศรายชื่อเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ระหว่างการถูกตรวจสอบเพิ่มเติมครั้งที่ 3 ข้อ 6 ให้ผู้มีรายชื่อในกลุ่มที่ 5 กรรมการกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ตามบัญชีแนบท้ายคำสั่งนี้พ้นจากการเป็นกรรมการและการดำรงตำแหน่งในกองทุนดังกล่าว และให้ผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการแต่งตั้งกรรมการใหม่ตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง และยังได้เผยแพร่บัญชีแนบท้ายคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 1/2559 ซึ่งมีรายชื่อกรรมการกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (จำนวน 7 ราย)

ประกาศดังกล่าวจึงอาจจะเป็นที่มาของการเขียนเหตุผลในการแก้ไขกฎหมาย สสส. ว่า โดยที่กฎหมายว่าด้วยกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพมีบทบัญญัติบางประการที่ไม่สอดคล้องกับการดำเนินงานของกองทุน การใช้จ่ายเงินไม่เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล ฯลฯ

ที่มาภาพ : http://www.thaihealth.or.th

บรรยากาศในการประชุมเริ่มจากพิธีเปิดการสัมมนาโดย นพ.เสรี ตู้จินดา ประธานที่ปรึกษา รมว.สธ. หลังจากนั้นเริ่มการเข้าสู่การพิจารณาเนื้อหารายละเอียดในร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพฉบับที่ .. พ.ศ. …. ที่ผู้จัดได้แจกให้แก่ผู้เข้าประชุมทุกคน

เมื่อเริ่มการสัมนา มีผู้แสดงความไม่เห็นด้วยกับเหตุผลที่กล่าวไว้ใน พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพฉบับที่ .. พ.ศ. … ว่า เป็นกฎหมายฉบับเดียวที่ยกร่างโดยกล่าวว่าการบริหารกองทุนที่ผ่านมาไม่มีธรรมาภิบาล และต้องการให้กองทุนนี้บริหารแบบองค์กรภาคประชาชนเหมือนเดิมและไม่ต้องการให้มีการ “จำกัดวงเงินจากภาษีบาปไว้แค่ 4,000 ล้านบาท” ตามที่เขียนไว้ในร่าง กม. ใหม่

การรับฟังความเห็นก็เป็นไปอย่างราบรื่น จนกระทั่งมีบางคน (ที่ไม่รู้ว่าเป็นใคร) ได้เชิญผู้แทนองค์การอนามัยโลกมาให้ความเห็นเป็นภาษาอังกฤษพร้อมกับเตรียมล่ามภาษาไทยไว้คอยแปลด้วย จึงเกิดการคัดค้านการให้ชาวต่างชาติมาออกความเห็นในร่างกฎหมายของประเทศไทย เพราะเขาไม่ใช่พลเมืองไทย จึงไม่มีสิทธิในการมาแสดงความคิดเห็นในเวทีประชาพิจารณ์กฎหมายไทย แต่ผู้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นก็ยินยอมให้ผู้แทนองค์การอนามัยโลกพูดต่อ

ผู้เขียนจึงต้องประท้วงว่านอกจากผู้แทนองค์การอนามัยโลกจะไม่มีสิทธิแสดงความคิดเห็นแล้ว ยังเป็นการแทรกแซงกิจการภายในของไทย และจะทำให้การประชาพิจารณ์ครั้งนี้ผิดระเบียบการรับฟังความคิดเห็นของสำนักนายกรัฐมนตรี ผู้ดำเนินการฯ ก็ยังอนุญาตให้ผู้แทนองค์การอนามัยโลกพูดแสดงความเห็นต่อไป ผู้เขียนก็อดรนทนไม่ได้ จึงบอกว่า WHO ไม่ใช่พ่อ คนไทยไม่ต้องฟัง และการรับฟังความคิดเห็นในวันนี้จะเป็นโมฆะ เนื่องจากทำผิดระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว จึงทำให้ผู้แทนองค์การอนามัยโลกต้องยุติการแสดงความคิดเห็นและยอมออกจากห้องประชุมไป

ยังมีรายละเอียดเรื่องคุณสมบัติของกรรมการกองทุนฯ และอื่นๆ อีกมาก แต่เนื่องจากผู้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นนี้ไม่ได้เตือนให้ทุกคนพูดกระชับ สั้นๆ ตรงประเด็นให้ได้ใจความ จึงทำให้การรับฟังความคิดเห็นนี้ไม่สามารถดำเนินการต่อไปจนจบร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพฉบับที่ .. พ.ศ. … ที่กำหนดไว้ได้ และเลิกประชุมตรงเวลากำหนด (ถึงแม้ว่าตอนเริ่มประชุมจะล่าช้าไปกว่ากำหนดการก็ตาม)

ทั้งนี้ผู้เขียนได้เสนอข้อคิดเห็นในร่าง พ.ร.บ.สสส. ฉบับที่ .. พ.ศ. …. โดยได้กล่าวแสดงความคิดเห็นในที่ประชุม และได้ฝากความคิดเห็นไว้ก่อนปิดประชุม โดยสาระสำคัญที่สุดที่ผู้เขียนฝากไว้คือ ขอให้กำหนดให้กรรมการและผู้จัดการกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพเป็นบุคคลตามาตรา 100 ของ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตให้สามารถตรวจสอบและขจัดปัญหาการมีผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ของบุคคลเหล่านี้ อันอาจจะเป็นเหตุผลในการแก้ไข พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. 2544 ดังที่คณะกรรมการยกร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพฉบับที่ .. พ.ศ. … ได้ให้เหตุผลไว้

และที่สำคัญคือ การประเมินผลจากบุคคลภายนอก ผู้เขียนได้เสนอให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการตรวจสอบภายนอกที่ต้องมีผู้ตรวจสอบบัญชีรับอนุญาต ร่วมเป็นกรรมการตรวจสอบการเงิน การคลัง และบัญชี ของกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพเป็นประจำทุกปีด้วย

และขอให้ กพร. (คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามมติ ครม. วันที่ 7 ก.ย. 2547 ทำหน้าที่ประเมินผลงานของการดำเนินงานของกรรมการ สสส. ว่า ได้ดำเนินงานในรอบปีอย่างมีประสิทธิผล ประสิทธิภาพ ประหยัด คุ้มค่า และเป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริง และในมติ ครม. ฉบับนี้ ยังได้เขียนไว้อีกว่า ถ้าประเมินแล้วไม่ผ่านเกณฑ์ดังกล่าว ให้พิจารณายุบหน่วยงานที่ไม่มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพดังกล่าว

ความเห็นของผู้เขียนต่อ พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพฉบับที่ .. พ.ศ. …. มีดังต่อไปนี้คือ

1. การยกร่าง พ.ร.บ.สสส. ใหม่ เน้นที่การแก้ไขปัญหาบทบัญญัติของกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับการดำเนินงานของกองทุน และการใช้จ่ายเงินงบประมาณไม่เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล

ผู้เขียนเห็นว่าน่าจะเขียนว่าการดำเนินงานของ สสส. ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมาย

2. ใน พ.ร.บ. ไม่มีนิยามคำว่า สุขภาวะ และ พ.ร.บ. ก็ใช้คำว่า “กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ” แต่ในมาตรา 3 คำว่า “สุขภาวะ” ก็ปรากฏขึ้นมา จึงควรให้นิยามว่าสุขภาวะต่างจากสุขภาพอย่างไร และกองทุนนี้จะ “สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพหรือสุขภาวะ”?

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตสถาน “สุขภาพ หมายถึงภาวะที่ปราศจากโรคภัยไข้เจ็บ”

สุขภาวะไม่ปรากฏคำนี้ในพจนานุกรม แต่คำว่าภาวะ แปลว่า ความมี ความเป็น ความปรากฏ

ในภาษาอังกฤษใช้คำว่า Health ซึ่งหมายความถึงความสมบูรณ์ แข็งแรง ทั้งร่างกาย จิตใจ อารมณ์ สังคม ไม่ได้หมายถึงความไม่เป็นโรคหรือพิการเท่านั้น Health is a state of complete physical mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity แต่ในปัจจุบันความหมายชอง Health ก็ได้เปลี่ยนไป

ในแง่ที่เป็นการที่มนุษย์สามารถปรับตัวให้เข้าได้กับการเปลี่ยนแปลงของร่างกาย จิตใจ และสังคม เพื่อทำให้ตนเองมีความรู้สึกพึงพอใจกับสภาพของตนเอง (มีสุขภาพดีแม้มีข้อจำกัดทางกายภาพ)

ฉะนั้น ถ้าจะใช้คำว่าสุขภาวะ ก็ควรต้องมีคำจำกัดความของคำว่าสุขภาวะ ว่าคืออะไร แตกต่างกับคำว่าสุขภาพหรือไม่/อย่างไร ?

3. คำว่า “สร้างสุขภาพ” หมายความว่า อะไร? ในกรณีกองทุนนี้ ต้องการสนับสนุนให้ “ปัจเจกบุคคล” มีความสามารถในการสร้างสุขภาพได้เองอย่างเดียว หรือต้องการให้ สสส. “ส่งเสริมให้หน่วยงานภาครัฐ หรือ สสส. เอง” ดำเนินงานเพื่อให้หน่วยงานภาครัฐ “ส่งเสริมและสนับสนุน” กิจกรรมที่จะทำให้ประชาชน “สร้างสุขภาพได้ด้วย”

  • ถ้าต้องการเพียงอย่างเดียวก็ต้องเน้นกิจกรรมให้ประชาชนตระหนักรู้ และนำไปปฏิบัติ ให้เกิดผลสัมฤทธิ์เป็นรูปธรรม
  • ถ้าต้องการทั้งสองอย่าง สสส. ก็ต้องมีหน้าที่ในการช่วยผลักดันรัฐบาลให้มีนโยบายที่จัดการสิ่งแวดล้อม การจัดสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ สถานที่ออกกำลังกาย และการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม ให้ปราศจากมลภาวะ ทั้งในดิน น้ำ อากาศ อาหาร แต่การจัดการต่างๆ เหล่านี้ เป็นภารกิจของกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงเกษตร และกระทรวงอุตสาหกรรม รวมทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น เทศบาล อยู่แล้ว

    จึงมีคำถามว่า สสส. ควรมีบทบาทแค่ไหน/อย่างไร? และกำหนดไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน

    เพื่อจะนำมาบัญญัติในมาตรา 3

    อนึ่ง มีข้อสังเกตว่าถ้าต้องการให้ สสส. มีบทบาทในการส่งเสริมและสนับสนุนให้ปัจเจกบุคคลสามารถ “สร้างสุขภาพ”ได้ งานนี้ก็เป็นภาระรับผิดชอบของกรมอนามัย (Department of Health) กระทรวงสาธารณสุข ที่มีหน้าที่รับผิดชอบเรื่องนี้

    จึงควรพิจารณาว่า ควรโอน พ.ร.บ.สสส. ให้เป็นภารกิจของกรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุขดำเนินการ มากกว่าจะมีการตั้งกรรมการและสำนักงานอิสระนอกหน่วยราชการ อันเป็นต้นเหตุแห่งการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่ไม่เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล (ซึ่งเป็นเหตุผลที่ต้องมีการแก้ไขกฎหมายนี้) และต้องจ่ายค่าจ้างกรรมการและเจ้าหน้าที่อีกในอัตราที่สูงกว่าอัตราค่าตอบแทนข้าราชการให้มาทำงานซ้ำซ้อนกับกรมอนามัย

  • 4. ในมาตรา 5 เดิม วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งกองทุน ควรยกเลิก (4) ที่สนับสนุนให้มีการศึกษาวิจัย เนื่องจากมีกองทุนสำหรับการวิจัยมากมายในองค์กรอื่น เช่น สวรส. สกว. และการศึกษาวิจัยของ สสส. ก่อให้เกิด “ผลประโยชน์ทับซ้อน” มากมาย แต่มีคำถามว่าเคยมีการนำผลการวิจัยมาปรับเปลี่ยนพฤติกรรมสุขภาพของประชาชนหรือไม่? และผลจากการวิจัยเหล่านี้ได้นำมาเป็นประโยชน์ในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของบุคคลตามเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งกองทุน สสส. หรือไม่? เช่น ลดการสูบบุหรี่ ดื่มสุรา ขับรถในขณะที่ดื่มสุรามาแล้ว ลดละการบริโภคยาเสพติด?

    5. ในมาตรา 9 เดิม ควรตัด (3) ออก ไม่ควรให้นำเงินกองทุนไปหาผลประโยชน์ เพราะจะสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริตประพฤติมิชอบดังในกรณีไทยพีบีเอส หรือการขาดธรรมาภิบาลในการบริหารกองทุน

    6. ใน มาตรา 10 เดิม ขอแก้ไขว่า “กองทุนมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ ใช้งบประมาณจากภาษีที่เป็นรายได้ของแผ่นดิน จึงต้องทำตามระเบียบการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินตามระเบียบของสำนักนายกรัฐมนตรีอย่างเคร่งครัด

    7. ในมาตรา 11 เดิม ที่บัญญัติในมาตรา 4 ใหม่ ควรจะแก้ไขโดยให้กระทรวงการคลังที่มีหน้าที่จัดเก็บภาษีอากรอยู่แล้ว ให้จัดเก็บภาษีตามกฎหมายสุราและยาสูบ แล้วเก็บเพิ่มเติมจากสุราและยาสูบที่ร้อยละ 2 ของภาษี แต่ไม่เกินปีละ 4,000 ล้านบาทและจัดสรรให้แก่กองทุน สสส. (โดยที่ สสส. ไม่ต้องไปเรียกเก็บเอง) และให้ รมต.คลัง เสนอ ครม. ให้พิจารณาจัดสรรเพิ่มเติมได้ในกรณีที่ สสส. ร้องขอตามความจำเป็น (เมื่อกำหนดให้การจัดเก็บเงินเป็นหน้าที่ของกระทรวงการคลังแล้ว มาตรา 12-15 ก็ยกเลิกได้)

    8. มาตรา 5 (ฉบับร่างแก้ไข) ให้พิจารณามาตรา 5 เดิมและมาตรา 9 เดิม ที่เสนอให้ตัดมาตรา 5 (4) และมาตรา 9 (3)

    9. ในมาตรา 6 (ในฉบับร่างแก้ไข) เห็นด้วย

    10. มาตรา7 (ในฉบับร่างแก้ไข) (3) กรรมการโดยตำแหน่งควรจะตัดปลัดกระทรวงอื่นๆ ออกหมด ยกเว้น ปลัดกระทรวงสาธารณสุข เพิ่ม อธิบดีกรมอนามัย ถ้าวัตถุประสงค์ของกองทุนมีเพียงต้องการให้ สสส. ส่งเสริมปัจเจกบุคคลให้สร้างสุขภาพตามข้อสังเกต 3.1

    แต่ถ้าต้องการให้ สสส. สนับสนุนหน่วยงานภาครัฐตามข้อสังเกต 3.2 ก็ให้คงตำแหน่งกรรมการตามมาตรา 7 (ร่างแก้ไขใหม่) ไว้

    แต่ขอตั้งข้อสังเกตว่า ปลัดกระทรวงต่างๆ อาจมีภารกิจมากมายจนส่งผู้แทนมาประชุมเสมอๆ (เหมือนที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในคณะกรรมการต่างๆ) จึงอาจไม่ได้รับฟังข้อคิดเห็นที่มีประโยชน์จากกรรมการเหล่านี้เท่าใดนัก

    11. ในมาตรา 7 (ในฉบับร่างแก้ไข) (5) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ควรมีที่มาจากนักวิชาการด้านสุขศึกษา (จากคณะสาธารณสุขศาสตร์) เลือกกันมา 2 คน ด้านสื่อสารมวลชน ด้านโภชนาการ ด้านการกีฬา ด้านการศึกษา และด้านสิ่งแวดล้อม รวมทั้งหมด 7 คน

    12. ในมาตรา 8 (ในฉบับร่างแก้ไข) ขอให้เพิ่มเติมว่า ให้คณะกรรมการและผู้จัดการเป็นบุคคลตามมาตรา 100 ของ ป.ป.ช. เพื่อป้องกันการมีผลประโยชน์ทับซ้อน

    13. ในมาตรา 9 (ในฉบับร่างแก้ไข) ให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี (เท่ากับผู้จัดการ)

    14. ในมาตรา 10 (ในฉบับร่างแก้ไข) มาตรา 21 ขอแก้ไขเป็น “ให้คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ควบคุมการดำเนินกิจการของกองทุนให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ในมาตรา”

    และตัด (3) ออก ไม่ต้องให้กองทุนไประดมจัดหาทุนอีก เพราะปัจจุบันก็ไม่เห็นว่า สสส. จะต้องไประดมหาทุนมาเพิ่มอีก มีแต่เอาเงินไปแจกกองทุนอื่นที่ผิดวัตถุประสงค์ของกฎหมาย สสส.

    15. ในมาตรา 11 (ในฉบับร่างแก้ไข) ไม่เห็นด้วย ถ้าประธานหรือรองประธานไม่สามารถมาประชุมได้ ควรเลื่อนการประชุมออกไปจนกว่าประธานหรือรองประธานมาประชุมได้ (เพื่อไม่ให้มีการใช้อำนาจของคณะกรรมการโดยมิชอบ)

    16. ในมาตรา 14 (ในฉบับร่างแก้ไข) ให้ผู้จัดการมีอำนาจหน้าที่บริหารกิจการของกองทุนให้เป็นไปตามมติของคณะกรรมการและเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย

    17. ควรให้มีการจัดตั้งกรรมการตรวจสอบภายนอกเพื่อตรวจสอบบัญชี การเงินการคลังและทรัพย์สินของกองทุน โดยมีผู้สอบบัญชีที่ได้รับใบอนุญาตร่วมเป็นกรรมการตรวจสอบด้วย

    18. ให้แก้ไขมาตรา 37 เดิม ให้ กพร. ดำเนินการประเมินผลการดำเนินงานของกองทุนประจำปี