สู่ยุค “รัฐเปิด” ? (1): ไทยอยู่ตรงไหนใน Open Government Index

สฤณี อาชวานันทกุล

เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2560 ที่ผ่านมา ผู้เขียนมีโอกาสไปร่วมเสวนาเรื่องร่าง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ พ.ศ. … ซึ่งสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และต่อมาสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) กำลังยกร่างมาใช้แทน พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

น่าเสียดายที่การยกร่างกฎหมายดังกล่าวยังไม่เป็นที่รับรู้ของคนทั่วไป และสื่อมวลชนแทบทั้งหมดก็ยังไม่ให้ความสนใจ ทั้งที่เป็นกฎหมายซึ่งจะส่งผลกระทบอย่างกว้างขวาง และนับเป็น ‘หัวใจ’ ที่ขาดไม่ได้ของการขับเคลื่อนประเทศไทยไปสู่ยุคแห่ง “ความโปร่งใสสุดขั้ว” หรือ radical transparency

ยุคแห่ง “ความโปร่งใสสุดขั้ว” คืออะไร? อธิบายง่ายๆ คือ ยุคนี้ในเมื่อข้อมูลข่าวสารอยู่ในรูปดิจิทัลมากกว่าแอนะล็อก ความที่ต้นทุนต่ำ ประหยัดเนื้อที่ (เมื่อเทียบกับกองกระดาษ) และไร้วันหมดอายุ (อย่างน้อยถ้ามีการอัพเกรดดูแลฮาร์ดแวร์อย่างต่อเนื่อง) ประกอบกับโลกออนไลน์ซึ่งคนธรรมดาๆ สามารถสื่อสารกันในวงกว้างและแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารได้อย่างรวดเร็ว คาดหวังให้ข้อมูลต่างๆ อยู่แค่ปลายนิ้ว ประชาชนก็ย่อมจะเรียกร้องต้องการให้รัฐและเอกชนโปร่งใสมากกว่าเดิม เปิดเผยข้อมูลมากขึ้น และเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบการดำเนินงานหรือกิจการมากขึ้นหลายเท่า

ผู้เขียนเห็นว่า กฎหมายข้อมูลข่าวสารสาธารณะสำคัญก็จริง แต่สิ่งที่สำคัญกว่ากันมากคือ การเปลี่ยน “โลกทัศน์” และ “วัฒนธรรม” ของข้าราชการและผู้มีอำนาจรัฐ จากการมองว่าต้อง “ปิด” ข้อมูลเป็น “ค่าตั้งต้น” (default) คือมองว่าทุกเรื่องเป็นความลับราชการ ใครอยากได้ต้องขอดู เปลี่ยนเป็นการมองว่าต้อง “เปิด” ข้อมูลเป็น “ค่าตั้งต้น” แทน

นั่นคือ มองว่าข้อมูลเกี่ยวกับการทำงานของรัฐและการใช้เงินภาษีประชาชนทุกอย่างต้องเปิด และอยู่ในรูป “ข้อมูลเปิด” (open data ใช้เครื่องประมวลผลได้) ให้ได้มากที่สุด ข้อมูลอะไรที่เป็นความลับจริงๆ (เช่น เป็นเรื่องความมั่นคงของชาติจริงๆ) ค่อยกำหนดให้ “ปิด” และแจกแจงเหตุผลที่ชัดเจน

อนาคตที่เราควรจะไปให้ถึงไม่ใช่อนาคตที่รัฐเพียงแต่เปิดข้อมูลข่าวสารมากขึ้น แต่ต้องไปให้ถึง “รัฐเปิด” (open government) นั่นคือ แนวคิดที่ว่าประชาชนมีสิทธิเข้าถึงเอกสารและกระบวนการต่างๆ ของรัฐ (transparency) เพื่อเอื้ออำนวยให้ประชาชนสามารถติดตามตรวจสอบการทำงานของรัฐอย่างมีประสิทธิผล เป็นรัฐที่รับผิดรับชอบ (accountability) รวมถึงเป็นรัฐที่สนับสนุนส่งเสริมกลไกกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน (participatory) อย่างเช่นกลไก “การจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” (participatory budgeting) ซึ่งผู้เขียนเคยสรุปลงคอลัมนี้เมื่อสองปีที่แล้ว

แล้วสากลโลกประเมินระดับ “รัฐเปิด” ของแต่ละประเทศอย่างไร? โครงการที่ให้บทเรียนเราได้มากที่สุดโครงการหนึ่ง คือ “ดัชนีรัฐเปิด” หรือ Open Government Index (OGI) จัดทำโดย World Justice Project โครงการติดตามตรวจสอบระดับนิติรัฐในประเทศต่างๆ ระดับโลก

จากการจัดอันดับ “รัฐเปิด” ของ OGI ในปีล่าสุดคือ ค.ศ. 2015 ประเทศไทยได้อันดับที่ 68 จาก 105 ประเทศทั่วโลก ประเทศที่ได้สามอันดับสูงสุดได้แก่ สวีเดน นิวซีแลนด์ และนอร์เวย์ตามลำดับ ส่วนประเทศในทวีปเอเชียที่ได้อันดับสูงสุด คือ เกาหลีใต้ โดยอยู่ที่อันดับ 10

อันดับ Open Government Index ประจำปี 2015
อันดับ Open Government Index ประจำปี 2015

คะแนนของ OGI ประเมินจากสี่มิติด้วยกัน ได้แก่ การเปิดเผยกฎหมายและข้อมูลภาครัฐ, สิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร, การมีส่วนร่วมของประชาชน และการรับเรื่องร้องเรียนจากประชาชน

วิธีให้คะแนนหลักๆ มาจากการสุ่มสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในแต่ละประเทศ แล้วนำคำตอบมาประมวลผลเป็นคะแนน

ก่อนที่จะเล่าต่อเรื่องความหมายของผลลัพธ์ และความเชื่อมโยงระหว่างระดับ “รัฐเปิด” กับประเด็นอื่นๆ ลองมาดูตัวอย่างคำถามที่ OGI ใช้ในการสำรวจความคิดเห็นประชาชนกัน –

คุณคิดว่ารัฐบาลของคุณเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิทางกฎหมายของประชาชนด้วยภาษาที่เข้าใจง่ายหรือไม่?

คุณคิดว่ากฎหมายพื้นฐานของประเทศเข้าถึงได้โดยง่าย รวมทั้งในภาษาถิ่นที่คนจำนวนมากใช้ ไม่เฉพาะแต่ภาษาทางการหรือไม่?

คุณคิดว่ารัฐบาลเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับรายจ่ายของรัฐได้ดีหรือไม่?

สี่องค์ประกอบใน Open Government Index
สี่องค์ประกอบใน Open Government Index

คุณคิดว่าคุณภาพของข้อมูลที่รัฐเปิดเผย ทั้งในรูปเอกสารเผยแพร่และบนเว็บไซต์เป็นอย่างไร? (ในแง่ปริมาณ ความยากง่ายในการเข้าถึง ความน่าเชื่อถือ และรูปแบบของข้อมูล)

กฎหมายระดับชาติ คำตัดสินของศาลฎีกา เผยแพร่ทันท่วงทีหรือไม่?

ร่างกฎหมายที่จะเข้าสภาถูกเผยแพร่ต่อสาธารณะอย่างทันท่วงทีหรือไม่?

การประชุมพิจารณากฎหมายในสภามีการถ่ายทอดสดต่อสาธารณะหรือไม่?

คุณทราบหรือไม่ว่าประชาชนมีสิทธิขอข้อมูลตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ?

คุณเคยไม่ไปขอข้อมูลจากราชการ เพราะไม่รู้ว่าขอได้หรือไม่?

คุณได้รับข้อมูลจากหน่วยงานราชการที่เคยไปขอข้อมูลหรือไม่?

ในกรณีที่ถูกปฏิเสธ คุณพอใจกับเหตุผลที่หน่วยงานให้หรือไม่?

คุณเคยไม่ไปขอข้อมูลจากราชการ เพราะคิดว่าจะถูกปฏิเสธหรือไม่?

คุณคิดว่าข้อมูลที่ได้รับมีลักษณะใด – ครบถ้วน / ไม่ครบถ้วน / ไม่ชัดเจน / ไม่น่าเชื่อถือ?

คุณใช้เวลาเพียงใดในการขอข้อมูล กว่าจะได้มา?

คุณต้องจ่ายเงินเท่าไรในการขอข้อมูล ต้องจ่ายสินบนหรือไม่?

ถ้าคุณอยากขอข้อมูลจากหน่วยงานรัฐเรื่องโครงการก่อสร้าง คิดว่าจะได้รับข้อมูลหรือไม่?

คุณเข้าถึงงบประมาณของรัฐได้ยากหรือง่ายเพียงใด?

คุณเข้าถึงสัญญาของรัฐได้ยากหรือง่ายเพียงใด?

คุณเข้าถึงข้อมูลที่เจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงต้องเปิดเผยตามกฎหมายได้ยากหรือง่ายเพียงใด?

สิทธิเสรีภาพในการแสดงออก เสรีภาพสื่อ และสิทธิเสรีภาพทางการเมืองของประชาชนได้รับการคุ้มครอง เช่น ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นต่อต้านนโยบายหรือพฤติกรรมของรัฐได้ โดยไม่ต้องกลัวว่าจะถูกข่มขู่คุกคาม, สามารถชุมนุมประท้วงโดยสันติได้โดยไม่ต้องกลัวว่าจะถูกกลั่นแกล้ง – คุณเห็นว่าข้อความเหล่านี้เป็นจริงหรือไม่ เพียงใด?

รัฐเปิดช่องทางให้ร้องเรียนเกี่ยวกับบริการสาธารณะได้ดีเพียงใด?

ประชาชนในพื้นที่มีสิทธิโต้แย้งหรือแสดงความคิดเห็นต่อโครงการก่อสร้าง ก่อนที่จะเริ่มการก่อสร้างหรือไม่?

ถ้าหน่วยงานของรัฐปฏิเสธคำขอข้อมูลจากประชาชน ประชาชนมีสิทธิโต้แย้งต่อหน่วยงานรัฐอีกหน่วย หรือร้องต่อศาลได้ – คุณเห็นด้วยกับข้อความนี้หรือไม่?

โปรดติดตามตอนต่อไป.