สร้างเสริมความโปร่งใสทางการคลังให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ดร.ฐิติเทพ สิทธิยศ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง

จากบทความตอนที่แล้ว (การประเมินความโปร่งใสทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) นักวิจัยได้ชี้ให้เห็นถึงปัญหาบางประการในการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยเนื่องจากการที่ อปท. มีความสามารถในการจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองในระดับต่ำ ส่งผลให้รัฐบาลจำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลส่วนหนึ่งมาใช้เป็นเงินอุดหนุนให้กับ อปท. ในปีงบประมาณ 2559 เงินอุดหนุนให้กับ อปท. มีมูลค่าราว 2.6 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 9.3 ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดของรัฐบาลในปีเดียวกัน

สัดส่วนของเงินอุดหนุนให้กับ อปท. ต่องบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลนี้มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องจากระดับราวร้อยละ 4.5 ในปีงบประมาณ 2542 มาสู่ระดับร้อยละ 10.0 ในปีงบประมาณ 2557 ก่อนจะปรับตัวลงเล็กน้อยในช่วงปีงบประมาณ 2558-2559 ในขณะที่เป็นที่ทราบกันดีว่า รัฐบาลอยู่ในสถานะขาดดุลงบประมาณมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปีงบประมาณ 2540 โดยเฉพาะในระยะหลังที่รัฐบาลมีการขาดดุลงบประมาณราว 4 แสนล้านบาท การจัดสรรเงินอุดหนุนให้กับ อปท. เป็นจำนวนมากนี้จึงสร้างภาระให้กับรัฐบาลเป็นอย่างมาก

อย่างไรก็ตาม การที่ประเทศไทยมี อปท. อยู่ถึง 7.8 พันแห่ง ส่งผลให้รายได้ทั้งหมด รวมเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ที่ อปท. หลายๆ แห่งได้รับจึงยังไม่เพียงพอต่อการทำหน้าที่ของตนเองในเชิงการพัฒนาอย่างมีประสิทธิภาพ โดยส่วนหนึ่งเป็นเพราะรายได้สุทธิหลังหักค่าใช้จ่ายประจำต่างๆ เช่น ค่าใช้จ่ายบุคลากร ค่าเช่า ค่าน้ำ ค่าไฟ ฯลฯ คงเหลืออยู่ในระดับที่ไม่มากนัก

นอกจากนั้น เงินอุดหนุนที่รัฐบาลจ่ายมาให้กับ อปท. ก็มักจะมาพร้อมกับภารกิจเพิ่มเติมที่รัฐบาลมอบหมายให้กับ อปท. ด้วย โดยตัวอย่างที่ชัดเจนในช่วงที่ผ่านมา คือ การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งน่าจะถือได้ว่าเป็นนโยบายที่รัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มและดำเนินการ โดยที่ อปท. มิได้มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายแต่ประการใด อย่างไรก็ตาม เม็ดเงินที่รัฐบาลใช้ในการจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุจะถูกส่งต่อให้กับ อปท. ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของเงินอุดหนุน โดยในช่วงก่อนหน้าปีงบประมาณ 2558 เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจะเป็นรายการหลักรายการหนึ่งในเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ในขณะที่ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2558 เป็นต้นมา เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุถูกปรับเปลี่ยนให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของเงินอุดหนุนทั่วไป

ในปีงบประมาณ 2559 เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่รัฐบาลส่งต่อให้กับ อปท. ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ (ไม่รวมในส่วนของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) มีมูลค่ารวม 5.8 หมื่นล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 24.4 ของเงินอุดหนุนทั้งหมดที่รัฐบาลส่งให้กับ อปท. ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ นอกจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแล้วยังมีเบี้ยยังชีพความพิการที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน มูลค่ารวม 1.3 หมื่นล้านบาท ซึ่งเมื่อรวมกับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแล้วคิดเป็นสัดส่วนราวร้อยละ 30 ของเงินอุดหนุนทั้งหมดที่รัฐบาลส่งให้กับ อปท. ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ

นอกจากเงินอุดหนุนส่วนหนึ่งจะถูกใช้เพื่อรองรับนโยบายของรัฐบาลแล้ว ยังมีเงินอุดหนุนประเภทเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่ อปท. จะต้องร้องของบประมาณจากรัฐบาลโดยมีกระบวนการใกล้เคียงกับส่วนราชการอื่นๆ (กระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ) ภายใต้เงินอุดหนุนลักษณะนี้ รัฐบาล (ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ) เป็นผู้กำหนดกรอบนโยบายหรือกรอบการดำเนินโครงการขึ้น จากนั้น อปท. จะเป็นผู้เสนอของบประมาณที่มีความสอดคล้องกับกรอบนโยบายดังกล่าว โดยมีการจัดทำรายละเอียดงบประมาณตามรายการที่สำนักงบประมาณเป็นผู้กำหนด นโยบายที่ดำเนินการผ่านเงินอุดหนุนเฉพาะกิจนี้มีลักษณะก้ำกึ่งระหว่างการเป็นนโยบายของรัฐบาลหรือการเป็นนโยบายของ อปท. เอง

ในระยะหลัง รัฐบาลยังมีการกำหนดให้เงินอุดหนุนทั่วไปส่วนหนึ่งมีการระบุวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายเป็นการเฉพาะด้วย โดยที่วัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายเงินอุดหนุนทั่วไปส่วนนี้ถูกกำหนดขึ้นโดยรัฐบาล (ผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ) ซึ่งเงินอุดหนุนทั่วไปที่กำหนดวัตถุประสงค์นี้มีลักษณะแตกต่างจากเงินอุดหนุนทั่วไปดั้งเดิมในอดีตที่จะไม่มีการระบุวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายเงินแต่ประการใด การกำหนดวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายนี้ส่งผลให้ อปท. ไม่สามารถนำเงินอุดหนุนทั่วไปจำนวนนี้ไปใช้จ่ายในโครงการที่ตนเองเป็นผู้ริเริ่มขึ้นได้อย่างอิสระ

กรอบของรายได้ อปท. เหล่านี้ล้วนลดทอนศักยภาพในการดำเนินการเพื่อตอบสนองนโยบายหรือโครงการพัฒนาที่ อปท. เป็นผู้ริเริ่มหรือกำหนดขึ้นเองทั้งสิ้น จึงไม่น่าแปลกใจนักที่ อปท. หลายๆ แห่งที่มีศักยภาพในการจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองในระดับต่ำจะมีความสามารถในการดำเนินการตามโครงการที่ตนเองเป็นผู้ริเริ่มขึ้นในระดับจำกัดตามไปด้วย

การระบุข้อกำหนดในการใช้จ่ายเงินอุดหนุนจากรัฐบาลถูกประกอบเข้ากับกระบวนการงบประมาณของ อปท. ที่มีการควบคุมอย่างเข้มงวดโดยรัฐบาลในหลายขั้นตอน เช่น ภายหลังจากการส่งร่างข้อบัญญัติงบประมาณประจำปีให้กับสภาท้องถิ่นเพื่อให้ความเห็นชอบแล้ว อปท. จะต้องนำส่งร่างข้อบัญญัติงบประมาณประจำปีดังกล่าวให้กับนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อขออนุมัติอีกรอบหนึ่ง ในช่วงปลายปีงบประมาณ อปท. จะต้องส่งสำเนารายงานการรับจ่ายเงินประจำปีงบประมาณไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อทราบและเก็บเป็นข้อมูลระดับจังหวัด และเพื่อที่ผู้ว่าราชการจังหวัดจะได้รายงานให้กระทรวงมหาดไทยรับทราบต่อไปอีกทอดหนึ่ง รวมถึง อปท. จะต้องได้รับการตรวจสอบบัญชีโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ซึ่งมีความเข้มงวดกับ อปท. เป็นอย่างยิ่ง เป็นต้น

อาจกล่าวได้ว่า ข้อกำหนดในการขออนุมัติ การรายงานผล และการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. ถูกทำให้มีความเชื่อมโยงกับรัฐบาลมากกว่าประชาชนในพื้นที่เสียอีก โดยข้อกำหนดในวิธีการงบประมาณของ อปท. ที่เชื่อมโยงกับประชาชนในพื้นที่จะอยู่ในส่วนของการจัดประชุมประชาคมเพื่อสอบถามถึงความต้องการภายในพื้นที่ ในช่วงต้นของกระบวนการจัดทำงบประมาณประจำปี และการติดประกาศข้อบัญญัติงบประมาณที่กระดานประชาสัมพันธ์ของ อปท. เพียงเท่านั้น

สภาพการณ์ในปัจจุบันของ อปท. หลายๆ แห่งทำให้อาจมองได้ว่า อปท. เหล่านี้มีลักษณะใกล้เคียงกับส่วนราชการเป็นอย่างมาก นั่นคือ อปท. ทำหน้าที่เสมือนเป็นหน่วยงานภายใต้การควบคุมดูแลของรัฐบาลและดำเนินการตามนโยบายที่รัฐบาลกำหนดขึ้น โดยที่ อปท. เหล่านี้แทบไม่มีบทบาทในการกำหนดนโยบายหรือโครงการพัฒนาที่เป็นของตนเองแต่ประการใด ซึ่งสภาพการณ์ลักษณะนี้ลดทอนประโยชน์ของ อปท. ลงไปเป็นอย่างมาก

ประโยชน์หลักจากการมี อปท. ของประเทศไทยในหลายๆ พื้นที่จึงดูเหมือนจะถูกลดทอนลงไปอยู่ที่การเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลในระดับจำกัด และการกำหนดสัดส่วนให้มีงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลลงไปยังพื้นที่ห่างไกลเพิ่มเติมเพียงเท่านั้น ในขณะที่ประโยชน์ที่หลายฝ่ายคาดหวังจาก อปท. ในแง่ของการเป็นหน่วยงานภาครัฐที่มุ่งให้ความสนใจต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่และตอบสนองต่อความต้องการดังกล่าวอย่างแท้จริง ดูเหมือนจะเป็นไปได้อย่างจำกัดในทางปฏิบัติ

แล้วจะมีวิธีแก้ไขอย่างไร

นักวิจัยมีความเชื่อว่า ด้วยสภาพการณ์ของ อปท. เช่นนี้ การสร้างความโปร่งใสให้กับการดำเนินการของ อปท. จึงถือเป็นปัจจัยสำคัญที่จะสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจจากทั้งรัฐบาลและประชาชนในพื้นที่ อันจะนำมาซึ่งการปรับเปลี่ยนข้อกำหนดต่างๆ ที่จะช่วยสนับสนุนการดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพของ อปท. เช่น การกำหนดแหล่งรายได้เพิ่มเติมให้กับ อปท. ทั้งในรูปแบบของภาษีที่ อปท. จัดเก็บจากประชาชนในพื้นที่ด้วยตนเอง หรือภาษีของ อปท. ที่รัฐบาลเป็นตัวแทนในการจัดเก็บให้ รวมไปถึงการลดข้อกำหนดในการตรวจสอบและควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณของ อปท. โดยรัฐบาลอย่างเข้มงวด เป็นต้น

การสร้างความโปร่งใสเพิ่มเติมให้กับการดำเนินการของ อปท. อาจเกิดขึ้นจากฟากฝั่งของ อปท. เอง เพื่อสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจในการทำงานจากทุกฟากฝั่ง หรืออาจเกิดขึ้นจากการเพิ่มข้อกำหนดเงื่อนไขในการทำงานของ อปท. โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ เพื่อเพิ่มความโปร่งใสที่จะมีส่วนช่วยสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจให้เกิดขึ้นกับการทำงานของ อปท. หรืออาจเกิดจากความร่วมมือระหว่าง อปท. และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ ก็ได้

ในส่วนขององค์ประกอบเพื่อเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินการของ อปท. นั้น องค์กร Council of Europe ได้เสนอให้ อปท. ปรับเปลี่ยนวิธีคิดเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูล โดย 1) ควรกำหนดให้เอกสารทางการส่วนใหญ่สามารถเข้าถึงได้โดยสาธารณชน ในขณะที่จะมีเพียงเอกสารส่วนน้อยเท่านั้นที่ไม่สามารถเปิดเผยได้ 2) ประชาชนในพื้นที่ควรได้รับความสะดวกในการเข้าถึงข้อมูล 3) ข้อมูลสถิติต่างๆ ควรอยู่ในรูปแบบที่นำไปใช้ประโยชน์ต่อได้ และ 4) การดำเนินการต่างๆ ของ อปท. เช่น การจัดซื้อจัดจ้าง การว่าจ้างบุคลากร การเลือกโครงการพัฒนาในพื้นที่ ฯลฯ ควรมีการบันทึกและจัดทำเป็นรายงานเพื่อเปิดเผยต่อสาธารณชนผ่านช่องทางที่เข้าถึงได้อย่างสะดวกอีกด้วย

งานศึกษาที่เกิดจากความร่วมมือกันระหว่างองค์กร Transparency International และ UN-HABITAT (โปรแกรมภายใต้สหประชาชาติ) ที่มีชื่อว่า Tools to Support Transparency in Local Governance ได้กล่าวถึงเครื่องมือที่จะช่วยเสริมสร้างความโปร่งใสเพิ่มเติมให้กับการดำเนินการของ อปท. เช่น

ข้อกำหนดการประชุมสาธารณะ (Open Meeting Law) ซึ่งกำหนดให้การประชุมของ อปท. ตามที่ระบุเอาไว้จะต้องอนุญาตให้สาธารณชนสามารถเข้าร่วมรับฟังได้ โดยมีการกำหนดสิทธิของสาธารณชนที่เข้าร่วมการประชุมอย่างชัดเจน ในขณะที่ตารางการประชุมและวาระการประชุมจะมีการเปิดเผยล่วงหน้าให้กับสาธารณชนได้รับทราบ
การใช้ประโยชน์จากอินเทอร์เน็ตในการเปิดเผยข้อมูลต่างๆ ของ อปท. รวมทั้งการใช้ประโยชน์เพื่ออำนวยความสะดวกให้กับประชาชนในพื้นที่ โดยในกรณีของกรุงโซล ประเทศเกาหลี ได้มีการประยุกต์ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อจัดทำโครงการ Online Procedures Enhancement (OPEN) สำหรับการขอใบอนุญาตต่างๆ โดยที่ประชาชนสามารถติดตามสถานะของการขอใบอนุญาตได้ตลอดทั้งกระบวนการ ยกตัวอย่างเช่น การขออนุญาตก่อสร้าง ทันทีที่มีการส่งคำขอมาข้อมูลจะถูกส่งเข้าไปอยู่บนเว็บไซต์เพื่อระบุสถานะว่าทางการได้รับคำขอแล้ว ในระหว่างการดำเนินการ ประชาชนสามารถตรวจสอบกระบวนการส่งเรื่องได้จากทุกที่ตลอดเวลาผ่านทางอินเทอร์เน็ต สามารถเรียกดูว่าในปัจจุบันใบอนุญาตกำลังอยู่ในขั้นตอนใด และมีเจ้าหน้าที่คนใดเป็นผู้รับผิดชอบ เป็นต้น
การจัดอบรมสื่อในพื้นที่และการให้ความรู้แก่สาธารณะ โดยมีการจัดโครงการให้ความรู้กับสื่อรวมไปถึงนักเรียน นักศึกษา และประชาชนภายในพื้นที่ เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการดำเนินการของ อปท. เช่น หน้าที่ความรับผิดชอบของ อปท. ขั้นตอนในการเข้าถึงข้อมูลต่างๆ การดำเนินการในช่วงที่ผ่านมา เป็นต้น
การจัดตั้งศูนย์อำนวยความสะดวกในการเข้าถึงข้อมูลแก่ประชาชน โดยอาจอยู่ในรูปแบบของจุดประชาสัมพันธ์หรือศูนย์ one-stop service ของ อปท. ก็ได้
การจัดตั้งศูนย์ดำรงธรรมภายใน อปท. เอง เพื่อรับข้อร้องเรียนของประชาชนในพื้นที่เกี่ยวกับการทำงานของ อปท. รวมไปถึงรายงานการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับข้อร้องเรียนต่างๆ ให้กับประชาชนได้รับทราบเป็นต้น

ในกรณีของประเทศฟิลิปปินส์ กระทรวงมหาดไทยและการปกครองท้องถิ่น (Ministry of Interior and Local Government) ได้ริเริ่มโครงการสนับสนุนและให้แรงจูงใจรัฐบาลท้องถิ่นในการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณจำนวน 2 โครงการ ได้แก่ Seal of Good Housekeeping และ Performance Challenge Fund โดยโครงการ Seal of Good Housekeeping จะประเมินมาตรฐานขั้นต่ำของระบบธรรมาภิบาลของรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นที่ผ่านการประเมินจะได้รับ Good Housekeeping Seal ซึ่งแสดงให้เห็นว่ามีความโปร่งใสในการดำเนินการ ทั้งนี้ ในการประเมินและการตรวจสอบงบประมาณนั้น องค์กรภาคประชาชนต่างๆ สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการประเมินได้

รัฐบาลท้องถิ่นที่ได้รับ Good Housekeeping Seal จะได้รับเงินอุดหนุนในรูปของ Performance-based Grant จาก Performance Challenge Fund ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นสามารถนำไปใช้ในการพัฒนาท้องถิ่น โดยเงินอุดหนุนนี้แม้จะไม่ใช่จำนวนที่มาก แต่ก็ให้อิสระในการใช้จ่ายกับรัฐบาลท้องถิ่นในระดับสูง นอกจากนี้ ยังมีหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ ที่นำ Seal of Good Housekeeping ไปใช้ เช่น ธนาคารภาครัฐบางแห่งกำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นที่ต้องการกู้เงินต้องมี Good Housekeeping Seal และรัฐบาลกลางกำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นที่ต้องการมีส่วนร่วมในการกำหนดงบประมาณแบบ bottom-up จะต้องมี Good Housekeeping Seal เป็นต้น

ในกรณีของประเทศยูกานดา ในปี ค.ศ. 1998 รัฐบาลประเทศยูกานดาได้จัดตั้งกองทุน Poverty Action Fund (PAF) เพื่อเป็นกลไกในการติดตามและตรวจสอบการเบิกจ่ายเงินงบประมาณภายใต้โครงการเงินช่วยเหลือจากประเทศพัฒนาจำนวนหนึ่ง โดยรัฐบาลยูกานดาได้นำเอาองค์กรภาคประชาสังคมเข้ามาร่วมในการติดตามและประเมินผล และจัดสรรงบประมาณภายใต้กองทุน PAF ร้อยละ 5 เพื่อใช้ในการติดตามและประเมินผลนี้

การติดตามและประเมินผลจะกระทำผ่านการจัดตั้งคณะกรรมการ Poverty Action Fund Monitoring Committees (PAFMCs) ซึ่งจะทำการสำรวจประชาชนในพื้นที่ทุกไตรมาส และมีการรายงานผลให้กับที่ประชุมที่มีองค์ประกอบของตัวแทนจากรัฐบาลท้องถิ่นและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ ได้รับทราบ โดยที่คณะกรรมการ PAFMCs นี้จัดตั้งขึ้นจากประชาชนในพื้นที่และอาสาสมัครในองค์กรภาคประชาสังคมของประเทศ

รายงานของธนาคารโลกฉบับหนึ่งได้กล่าวถึงความสำเร็จของโครงการติดตามประเมินผลภายใต้กองทุน PAF ดังกล่าว โดยโครงการประเมินผลนี้แสดงให้เห็นถึงประสิทธิภาพในการติดตามและประเมินผลขององค์กรภาคประชาสังคม นอกจากนั้น การดำเนินการติดตามประเมินผลดังกล่าวยังมีส่วนช่วยให้รัฐบาลท้องถิ่นได้รับรู้ถึงปัญหาของการดำเนินโครงการ อันนำมาซึ่งการแก้ไขปัญหาอย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย

อปท. หรือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นฯ อาจเลือกใช้แนวทางหรือเครื่องมือเหล่านี้ไปใช้ประโยชน์เพื่อเสริมสร้างความโปร่งใสให้กับการดำเนินการของ อปท. ได้ ภายใต้ความคาดหวังต่อการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจจากภาคส่วนต่างๆ ในอนาคต อันจะนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงที่จะช่วยส่งเสริมประสิทธิภาพในการทำหน้าที่เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ความรับผิดชอบของ อปท. ได้

* ผู้สนใจรายละเอียดเพิ่มเติมจากบทความฉบับนี้สามารถติดตามได้จากงานสัมมนาเผยแพร่และรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัยในช่วงต้นปี 2560