PISA บทเรียนสำคัญของระบบการศึกษาไทย (2): ความเหลื่อมล้ำคุณภาพโรงเรียน นัยต่อผลสัมฤทธิ์ที่วัดโดยคะแนน PISA 2015

ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ dlathapipat@worldbank.org
เครือข่ายนักเศรษฐศาสตร์การศึกษา สสค.

ตอนที่ 1

ผลการประเมินนักเรียนระดับนานาชาติครั้งล่าสุดของ Program for International Student Assessment (PISA 2015) ซึ่งจัดทำโดยองค์การเพื่อความร่วมมือและพัฒนาเศรษฐกิจ (OECD) สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของระบบการศึกษาไทยอีกครั้งหนึ่ง โดยทักษะของนักเรียนไทยที่มีอายุ 15 ปี (ใกล้จะจบการศึกษาภาคบังคับ) นั้นอยู่ในกลุ่มท้ายๆ ของประเทศที่เข้าร่วมในการประเมินในปี 2015 ซึ่งมีทั้งหมด 74 ประเทศ

โดยเฉลี่ยแล้ว นักเรียนไทยมีทักษะต่ำกว่านักเรียนในกลุ่มประเทศ OECD เทียบเท่าประมาณ 2.5 ปีการศึกษา และต่ำกว่ากลุ่มประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (EAP) เกือบ 3 ปีการศึกษา (≈30 คะแนน เทียบเท่า 1 ปีการศึกษา) ในทุกสาขาวิชา และหากเปรียบเทียบผลคะแนนกับค่าใช้จ่ายต่อนักเรียนต่อปีของภาครัฐ (ค่าใช้จ่ายเฉลี่ยสะสมตั้งแต่ชั้นประถม 1 ถึงชั้นมัธยม 3) พบว่าทักษะของนักเรียนไทยนั้นอยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศที่มีค่าใช้จ่ายต่อหัวภาครัฐในระดับเดียวกัน (ภาพที่ 1)

ภาพที่ 1 Average PISA 2015 Reading Score vs. Public Expenditure per Student (constant 2013 PPP$) ที่มา: OECD PISA 2015 และ UNESCO Institute for Statistics
ภาพที่ 1 Average PISA 2015 Reading Score vs. Public Expenditure per Student (constant 2013 PPP$)
ที่มา: OECD PISA 2015 และ UNESCO Institute for Statistics

ถึงแม้ว่าจะมีนักเรียนบางกลุ่มที่สามารถทำคะแนนได้ในระดับใกล้เคียงกับนักเรียนในประเทศชั้นนำในภูมิภาค เช่น สิงคโปร์ เกาหลีใต้ หรือแม้กระทั่งเวียดนาม แต่นักเรียนไทยที่มีทักษะในระดับสูง (ทำคะแนนอยู่ในระดับ 5-6 ของการสอบ PISA) นั้นมีสัดส่วนน้อยมาก จากภาพที่ 2 เห็นได้ว่า ในขณะที่สิงคโปร์มีสัดส่วนนักเรียนที่มีทักษะสูงในด้านคณิตศาสตร์มากกว่า 1 ใน 3 ของนักเรียนทั้งหมด และเกือบ 1 ใน 4 ในด้านวิทยาศาสตร์ในปี 2015 แต่ประเทศไทยกลับมีสัดส่วนของนักเรียนที่มีทักษะสูงเพียงร้อยละ 1.4 ในด้านคณิตศาสตร์ และไม่ถึงร้อยละ 0.5 ในด้านวิทยาศาสตร์และการอ่าน

ในทางกลับกัน และอาจน่าเป็นห่วงมากกว่า คือ เด็กนักเรียนไทยประมาณครึ่งหนึ่งมีทักษะต่ำกว่าระดับพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการเข้าสู่โลกของการทำงานในปัจจุบัน หรือเพื่อศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้นไป ถึงแม้ว่าจะผ่านการเรียนในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษามาเกือบ 9 ปีเต็มแล้วก็ตาม ในขณะที่สิงคโปร์ เกาหลีใต้ และเวียดนาม มีนักเรียนที่มีทักษะต่ำกว่าระดับพื้นฐานเป็นสัดส่วนที่น้อยกว่ามาก

ภาพที่2

นอกจากคุณภาพโดยรวมที่ตกต่ำแล้ว ประเทศไทยยังประสบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำของผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่มีอยู่สูง และยังมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอีกด้วย ภาพที่ 3 แสดงให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำของคะแนน PISA ในด้านวิทยาศาสตร์ และการอ่าน ระหว่างกลุ่มฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม (วัดโดยดัชนี Economic, Social, and Cultural Status หรือดัชนี ESCS ซึ่งทำขึ้นโดย PISA) และระหว่างนักเรียนในเมืองใหญ่กับนักเรียนในโรงเรียนประจำหมู่บ้าน

สำหรับการประเมินในปี 2012 และปี 2015 เห็นได้ว่า ช่องว่างของทักษะทางวิทยาศาสตร์ ระหว่างนักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม (ดัชนี ESCS) ในกลุ่ม 20% บนสุด กับ 20% ล่างสุด เพิ่มขึ้นจาก 1.6 ปีการศึกษาในปี 2012 เป็น 1.8 ปีการศึกษาในปี 2015 ในขณะที่นักเรียนในโรงเรียนประจำหมู่บ้าน มีทักษะทางวิทยาศาสตร์ตามหลังนักเรียนในเมืองใหญ่เพิ่มขึ้นจาก 1.1 ปีการศึกษา เป็น 1.8 ปีการศึกษาในช่วงเวลาเดียวกัน ในส่วนของทักษะการอ่าน กราฟด้านขวาในภาพที่ 3 ชี้ชัดว่าความเหลื่อมล้ำทางการเรียนรู้นั้นมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในทุกมิติเช่นกัน โดยนักเรียนในโรงเรียนประจำหมู่บ้านนั้นมีทักษะตามหลังนักเรียนในเมืองใหญ่ถึงเกือบ 3 ปีการศึกษา และนักเรียนที่อยู่ในกลุ่มฐานะ ESCS 20% ล่างสุด ตามหลังนักเรียนในกลุ่ม 20% บนสุดถึง 2.3 ปีการศึกษา ในการประเมินในรอบปี 2015

ภาพที่3

คำถามสำคัญคือ อะไรคือปัจจัยหลักเบื้องหลังคุณภาพการศึกษาของไทยที่ตกต่ำ และความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่สูงและมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น

ภาพที่ 4 จัดแสดงกราฟความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษาในประเทศไทย เปรียบเทียบกับกลุ่มประเทศ OECD และกลุ่มประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก (EAP) โดยกราฟด้านซ้ายของภาพแสดงดัชนีความขาดแคลนอุปกรณ์การเรียนการสอน (เช่น คอมพิวเตอร์ สื่อการเรียนการสอน หนังสือในห้องสมุด เป็นต้น) สำหรับโรงเรียนใน 3 กลุ่ม กล่าวคือ 1) กลุ่มโรงเรียน 25% บนที่มีค่าเฉลี่ยของดัชนี ESCS ของนักเรียนสูงที่สุด (Advantaged schools) 2) กลุ่มโรงเรียนที่มีค่าเฉลี่ยของดัชนี ESCS อยู่ในช่วงกลาง (Average schools) และ 3) กลุ่มโรงเรียน 25% ล่างที่มีค่าเฉลี่ยของดัชนี ESCS ของนักเรียนต่ำที่สุด (Disadvantaged schools) เห็นได้ว่า โรงเรียนในประเทศไทยประสบปัญหาขาดแคลนอุปกรณ์การเรียนการสอนมากกว่าโรงเรียนในกลุ่มประเทศ OECD และ EAP อีกทั้งยังมีความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรอยู่ในระดับสูงด้วย

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ดูน่าเป็นห่วงมากกว่าคือปัญหาการขาดแคลนครู (รวมทั้งในด้านปริมาณและคุณภาพ) ซึ่งเป็นปัญหาวิกฤติสำหรับโรงเรียนที่มีนักเรียนมาจากครอบครัวที่เสียเปรียบด้านฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม (กราฟด้านขวาในภาพที่ 4) จากงานวิจัยเรื่องระบบการศึกษาไทยของธนาคารโลก พบว่าปัญหาการขาดแคลนครูและปัญหาความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรครูที่มีคุณภาพให้ทั่วถึงนั้นเป็นปัจจัยหลักเบื้องหลังคุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำและความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่สูงในประเทศไทย

ภาพที่4

ข้อมูลการสำรวจโรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ของปี 2010 สะท้อนให้เห็นชัดเจนว่าปัญหาการขาดแคลนครูนั้นเป็นปัญหาเรื้อรังที่มีความรุนแรง และเป็นปัญหาที่สะสมมาตั้งแต่ในชั้นประถมศึกษา (นักเรียนในกลุ่มรุ่นที่เข้าร่วมการประเมิน PISA 2015 นั้นอยู่ในระดับชั้นประถมศึกษาในปี 2010)

จากตารางที่ 1 เห็นได้ว่าร้อยละ 56 ของห้องเรียนในโรงเรียนประถมมีจำนวนครูเฉลี่ยต่ำกว่า 1 คนต่อห้องเรียน (คิดเป็นร้อยละ 63 ของโรงเรียนประถมทั้งหมด) ซึ่งหมายความว่าโรงเรียนประถมส่วนใหญ่นั้นมีครูไม่ครบชั้น และครู 1 คนต้องรับภาระการสอนในหลายชั้นและหลายวิชา ซึ่งส่งผลในทางลบต่อคุณภาพการศึกษา โดยเฉพาะในโรงเรียนขนาดเล็กในชนบทที่นักเรียนส่วนใหญ่มาจากครอบครัวที่มีความเสียเปรียบด้านฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม

ตารางที่1 (4)

นอกจากปัญหาด้านคุณภาพที่เกิดจากการขาดแคลนครูแล้ว จำนวนโรงเรียนขนาดเล็กที่มีอยู่เป็นจำนวนมากยังหมายความถึงการใช้จ่ายทางการศึกษาที่ไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งเห็นได้จากสัดส่วนนักเรียนต่อครูที่ต่ำมากในโรงเรียนประถม [สดมภ์ที่ (1) ของตาราง 1] ดังนั้น ภาพรวมของโรงเรียนไทยที่มีห้องเรียนขนาดเล็กและมีจำนวนนักเรียนต่อครูต่ำนั้นมิได้สะท้อนถึงคุณภาพการจัดการเรียนการสอนที่ดี แต่ตรงกันข้าม กลับสะท้อนถึงปัญหาการขาดแคลนครูและการจัดสรรทรัพยากรครู (และทรัพยากรทางการศึกษาอื่นๆ) ที่ไร้ประสิทธิภาพในระบบการศึกษาไทย

ภาพที่5

ปัญหานี้นับวันจะรุนแรงมากขึ้นเนื่องจากอัตราการเกิดที่ลงลงอย่างต่อเนื่อง ภาพที่ 5 แสดงกราฟขนาดของโรงเรียนในสังกัด สพฐ. ในปี 2010 และ 2015 เห็นได้ว่าจำนวนโรงเรียนประถมที่มีนักเรียนต่ำกว่า 50 คนนั้นเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จากที่มีสัดส่วนร้อยละ 15 ในปี 2010 เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 22 ภายในเวลาเพียง 5 ปี ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กที่มีจำนวนเพิ่มขึ้นนี้มีแนวโน้มรุนแรงขึ้นทั้งสำหรับโรงเรียนประถมและมัธยมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เนื่องจากจำนวนประชากรนักเรียนจะลดลงไปอีกประมาณ 1.2 ล้านคนในอีก 10 ปีข้างหน้า

จำนวนโรงเรียนขนาดเล็กที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนั้นส่งผลให้ค่าใช้จ่ายต่อนักเรียนต่อปีของภาครัฐเพิ่มขึ้นเป็นเงาตามตัว ภาพที่ 6 แสดงให้เห็นว่าค่าใช้จ่ายเฉลี่ยสะสมตั้งแต่ชั้นประถม 1 ถึงชั้นมัธยม 3 ต่อนักเรียนมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างน่าเป็นห่วง โดยเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 48 ภายในเวลาเพียง 3 ปี จากปี 2010 ถึงปี 2013 และเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 143 จากปี 2001 (ข้อมูลแสดงเป็น USD ต่อนักเรียนต่อปี โดยปรับเป็นค่าเงินคงที่ในปี 2013 และปรับตามค่าครองชีพที่แตกต่างกันระหว่างประเทศ) ค่าใช้จ่ายที่เพิ่มสูงขึ้นนี้ไม่ได้ส่งผลดีต่อคุณภาพการศึกษาของประเทศไทยเลยแม้แต่น้อย

ภาพที่6

ถึงแม้ว่าระบบการศึกษาไทยจะมีปัญหาในหลากหลายมิติ เช่น ระบบความรับผิดชอบของบุคลากรต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนที่บิดเบือน และหลักสูตรการเรียนการสอนที่ไม่ส่งเสริมทักษะการคิดวิเคราะห์ของนักเรียน เป็นต้น แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า เงื่อนไขจำเป็นในการสร้างระบบการศึกษาที่มีคุณภาพนั้น คือต้องมีการจัดสรรทรัพยากรทางการศึกษา (โดยเฉพาะทรัพยากรครู) ให้เป็นไปอย่างเพียงพอ เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ เสียก่อน

ในช่วงกว่าทศวรรษที่ผ่านมา เราได้เห็นแล้วว่าค่าใช้จ่ายต่อนักเรียนมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่โรงเรียนส่วนมากซึ่งเป็นโรงเรียนขนาดเล็กในชนบทยังมีครูสอนไม่ครบชั้นและวิชา อีกทั้งยังมีอุปกรณ์การเรียนการสอนที่ไม่เพียงพอ โรงเรียนจำนวนมากในประเทศไทยไม่มีความสามารถที่จะจัดการศึกษาที่มีคุณภาพได้ แต่นักเรียนในโรงเรียนเหล่านี้ส่วนมากมาจากครอบครัวที่เสียเปรียบในด้านฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งการที่นักเรียนกลุ่มนี้ได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพต่ำนั้น เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการผลิตซ้ำความเหลื่อมล้ำจากรุ่นสู่รุ่น

ในขณะที่ประเทศเพื่อนบ้านของเรา เช่น เวียดนาม ได้เริ่มกำหนดและบังคับใช้เกณฑ์มาตรฐานขั้นต่ำทางด้านทรัพยากรทางการศึกษา และการบริหารจัดการที่ดี ที่ทุกโรงเรียนพึงมี (Fundamental School Quality Level หรือ FSQL) ตั้งแต่ปี 2001 โดยมีเป้าหมายหลักเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของคุณภาพโรงเรียนที่อยู่ในระดับสูงในขณะนั้น และเพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษาโดยรวม ซึ่งเวียดนามสามารถทำสำเร็จได้ภายในเวลาเพียง 10 ปี โดยไม่ได้ใช้ทรัพยากรมากมายเลย (ดูค่าใช้จ่ายรายหัวในภาพที่ 1) แต่ต้องการการวางแผน และการบริหารจัดการที่ดี

การปฏิรูปการศึกษาในประเทศมาเลเซียภายใต้แผน Malaysia Education Blueprint 2013-2025 ก็เป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่ประเทศไทยควรดูเป็นตัวอย่าง ซึ่งมีเป้าหมายหลักเพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษาของมาเลเซียไปสู่ระดับประเทศชั้นนำในการทดสอบมาตรฐานระดับนานาชาติ เช่น PISA และ TIMSS ภายใน 15 ปี เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาระหว่างกลุ่มฐานะ และระหว่างเมืองกับชนบทให้ลดลงครึ่งหนึ่งภายในปี 2020 และการปฏิรูปการศึกษาจะต้องใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด

ในการปฏิรูปการศึกษาในประเทศเพื่อนบ้านที่กล่าวมานี้ ได้มีการจัดตั้ง FSQL Project Coordination Unit ในเวียดนาม และ The Education Performance and Delivery Unit (PADU) ในมาเลเซีย ภายใต้กระทรวงศึกษาธิการ เพื่อพัฒนาระบบข้อมูล วางกลยุทธ์ สนับสนุนเขตพื้นที่การศึกษา บริหารจัดการ ประเมินผลการปฏิรูปให้เป็นไปตามวิสัยทัศน์ของแผน และจัดทำรายงาน annual report ทุกปีเพื่อเปิดเผยข้อมูลความก้าวหน้าของโครงการปฏิรูปให้กับสาธารณะอย่างโปร่งใส

thaipublica-นักเรียนรร.ผผผานกเค้า

ถึงเวลาแล้วหรือยังที่ประเทศไทยจะลุกขึ้นมาแก้ไขปัญหาระบบการศึกษาอย่างจริงจัง จากสถิติจำนวนนักเรียนต่อครูในตารางที่ 1 เห็นได้ว่า ในภาพรวมนั้นประเทศไทยมีจำนวนครูที่เพียงพอ ดังนั้น การที่เรามีโรงเรียนประถมถึงร้อยละ 63 ที่มีครูไม่ครบชั้น (ยังไม่ต้องพูดถึงครูครบวิชา) จึงสะท้อนถึงความล้มเหลวในการจัดการทรัพยากรทางการศึกษา ซึ่งเป็นต้นเหตุสำคัญของคุณภาพการศึกษาที่ตกต่ำและมีความเหลื่อมล้ำสูง สังคมต้องตัดสินใจว่า จำเป็นหรือไม่ที่ประเทศไทยจะต้องกระจายทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดไปสู่โรงเรียนกว่า 30,000 แห่ง ในสภาวะที่จำนวนนักเรียนมีแนวโน้มลดลงอย่างรวดเร็ว และร้อยละ 85 ของโรงเรียนขนาดเล็กที่ส่วนใหญ่ขาดแคลนทรัพยากรนั้น อยู่ในระยะทางที่สามารถเดินทางถึงโรงเรียนอื่นที่อยู่ใกล้เคียงกันได้ภายในเวลาไม่เกิน 20 นาที หรือเราควรจะมีโรงเรียนจำนวนน้อยลง แต่เป็นโรงเรียนที่มีขนาดพอเหมาะ มีอุปกรณ์การเรียนการสอนและสิ่งอำนวยความสะดวกครบครัน มีครูที่มีคุณภาพในจำนวนที่เพียงพอ และตั้งอยู่ตามพื้นที่ยุทธศาสตร์ที่นักเรียนสามารถเดินทางถึงได้อย่างสะดวกและรวดเร็ว