รำพึงเรื่องไร้สาระทางกฎหมาย

พิเศษ เสตเสถียร

ที่มาข้อมูล : http://thaipublica.org/2016/08/banyong-kk-25-8-2559/
ที่มาข้อมูล : http://thaipublica.org/2016/08/banyong-kk-25-8-2559/

นี่ก็ใกล้สิ้นปี 2559 แล้ว ช่วงนี้ผมในฐานะคนทุพพลภาพก็ไม่มีอะไรทำมากมาย เลยมานั่งรำพึงเรื่องที่ไร้สาระทางกฎหมายเล่น อย่างเช่น ในสมัยโรมัน มีจักรพรรดิองค์หนึ่งนามว่า Caligula จักรพรรดิองค์นี้ออกจะเพี้ยนๆ เวลาออกกฎหมายก็จะเขียนใส่กระดานเป็นตัวอักษรเล็กๆ แล้วเอาไปติดบนยอดเสา เพื่อจะได้ให้คนอ่านไม่เห็นเพราะตัวอักษรเล็กและอยู่สูง แล้วจักรพรรดิก็จะมีความสุขกับการลงโทษประชาชนที่ไม่รู้กฎหมายเพราะอ่านไม่เห็นนี้

พอดีได้อ่านบทความชื่อ “หนึ่งกฎมา สองกฎไป” – นโยบายยกเครื่องกฎระเบียบของทรัมป์ ของอาจารย์อาร์ม ตั้งนิรันดร แห่งคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ลงในไทยพับลิก้า เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2016 ซึ่งในบทความดังกล่าวได้กล่าวถึงนายโดนัลด์ ทรัมป์ ว่าที่ประธานาธิบดีของสหรัฐฯ ที่ได้ประกาศนโยบาย “หนึ่งกฎมา สองกฎไป” (one-in, two-out) โดยเป็นกฎหินว่า ถ้ากระทรวงใดๆ ในรัฐบาลกลางต้องการออกกฎระเบียบใหม่ 1 ฉบับ กระทรวงนั้นจะต้องยกเลิกกฎระเบียบเก่า 2 ฉบับ จุดประสงค์ของนโยบายนี้ก็เพื่อลดทอนกฎระเบียบที่ซ้ำซ้อน ไม่จำเป็น และเป็นภาระแก่ภาคธุรกิจและประชาชน

อันที่จริง เรื่องของการมีกฎหมายมากมายนี้ดูเหมือนจะเป็นปัญหาของประเทศต่างๆ ทั่วโลก นับวันมีแต่จะออกกฎหมายเพิ่มไม่เห็นมีทางที่จะลดลง การใช้มาตรการต่างๆ เพื่อลดปัญหาการมีกฎหมายมาก แต่ก็ดูเหมือนว่าจะไม่เป็นผลเท่าไหร่นัก

ความจริงในประเทศไทยเรา สมัยรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน ท่านรองนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นคือ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ก็ได้พยายามแก้ปัญหาเรื่องนี้ตั้งแต่เข้าเป็นรัฐบาลใหม่ๆ ด้วยการผลักดันให้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อ 23 เมษายน 2534 กำหนดหลักเกณฑ์ให้ส่วนราชการต่างๆ ใช้เป็นแนวทางในการพิจารณาก่อนเสนอร่างกฎหมายว่า

    1. จำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นนั้นหรือไม่ ถ้าไม่มีกฎหมายนั้น จะก่อให้เกิดอุปสรรคในการบริหารราชการอย่างไร หรือจะทำให้การบริการประชาชนเกิดความเสียหายอย่างไร จะใช้วิธีมีมติคณะรัฐมนตรี หรือคำสั่งอื่นใดในทางบริหารได้หรือไม่

    2. ร่างกฎหมายนั้นสร้างขั้นตอนหรือมีช่องทางสร้างขั้นตอนขึ้นใหม่หรือไม่ และขั้นตอนนั้นจำเป็นอย่างไร ได้มีการระบุขั้นตอนและระยะเวลาของขั้นตอนนั้นไว้ให้ชัดเจนหรือไม่ จะลดลงได้อีกหรือไม่

    3. ร่างกฎหมายนั้นได้มีการกำหนดให้มีการขออนุญาตเพื่อทำกิจการอย่างหนึ่งอย่างใดหรือไม่ และจำเป็นเพียงไร จะเปลี่ยนจากการขออนุญาตก่อนการกระทำเป็นการกำหนดดูแลในภายหลังได้หรือไม่

    4. ถ้าจำเป็นต้องให้มีการขออนุญาต ได้กำหนดหลักเกณฑ์และระยะเวลาไว้ชัดเจนหรือไม่ ถ้ายังไม่ได้กำหนด ก็ให้กำหนดไว้ให้ชัดเจน

แต่ผลสุดท้าย เมื่อกาลเวลาผ่านไป มติคณะรัฐมนตรีนี้ก็หายเข้ากลีบเมฆไป ไม่มีการปฏิบัติกันอีก เชื่อว่าคนส่วนมากในปัจจุบันก็คงไม่รู้ว่าเคยมีมติคณะรัฐมนตรีวางเกณฑ์เช่นนี้ไว้

มาถึงสมัยปัจจุบันก็มีแนวความคิดเช่นในอดีตว่า กฎหมายมีมากเกินไป ทําอย่างไรให้กฎหมายลดลง ล่าสุดก็มีข่าวว่า มีการไปว่าจ้างต่างชาติมาชำระกฎหมายไทย โดยเสียค่าว่าจ้างที่ปรึกษาซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญในการชำระกฎหมายเป็นเงินประมาณ 10 ล้านบาท ว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาทางด้านกฎหมายระดับโลกเข้ามาชำระกฎหมายที่ล้าสมัยของไทย หรือกฎหมายที่ไม่มีความจำเป็น พร้อมกับปรับปรุงข้อกฎหมายต่างๆ ให้มีความทันสมัยจนเป็นที่ยอมรับจากสากล

ก็แล้วแต่จะว่ากันต่อไปนะครับ แต่ก็ต้องยอมรับว่าประเทศไทยมีกฎหมายอยู่มากมายจริงๆ ท่านศาสตราจารย์ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช เคยบอกไว้ว่า เมืองไทยออกกฎหมายราวกับสุนัขออกลูก คงพอจะเห็นภาพกันนะครับ

ที่ว่าเมืองไทยมีกฎหมายมากนี้ก็ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะพระราชบัญญัติ เดี๋ยวนี้การออกกฎหมายใหม่ๆ มักจะมีการสร้างหน่วยงานในรูปขององค์กรทางปกครองขึ้น (ไปดูกฎหมายใหม่ๆ เกือบทุกฉบับต้องตั้งคณะกรรมการขึ้นมา ลองไปนับดูเถิดว่านายกรัฐมนตรีกับบุคคลสำคัญๆ ทั้งหลายเป็นกรรมการไปแล้วกี่ร้อยชุด) และองค์กรทางปกครองเหล่านี้ก็ออกประกาศ/ข้อบังคับต่างๆ อีกมากมายเช่นกัน แถมประกาศ/ข้อบังคับเหล่านี้บางทีมีกฎหมายแม่ที่เป็นพระราชบัญญัติมีฉบับเดียว แต่มีกฎหมายลูกเป็นร้อยเป็นพันฉบับ

ยกตัวอย่างเช่น กฎหมายที่ผมรู้จักและคุ้นเคยมากหน่อยก็คือ พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ก็มีการตั้งองค์กรทางปกครอง คือ คณะกรรมการหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ หรือ ก.ล.ต. เสร็จแล้วก็มีการออกกฎ มีประกาศของคณะกรรมการ ก.ล.ต. มีประกาศของสำนักงานคณะกรรมการ ก.ล.ต. ต่อมาในปี 2551 ก็แก้ไขกฎหมายเพิ่มคณะกรรมการกำกับตลาดทุนขึ้นมา ก็มีการออกประกาศของคณะกรรมการกำกับตลาดทุนเข้ามาอีก อย่างปี 2559 นี้ก็ออกประกาศรวมทุกประเภทไปแล้ว 140 กว่าฉบับแล้ว

ในระบอบประชาธิปไตย การให้ประชาชนมีโอกาสกว้างขวางในการได้ร้บขัอมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินการต่างๆ ของรัฐเป็นสิ่งจำเป็น เพี่อที่ประชาชนจะสามารถแสดงความคิดเห็นและใช้สิทธิทางการเมืองได้โดยถูกต้องกับความเป็นจริง อันเป็นการส่งเสริมให้มีความเป็นรัฐบาลโดยประชาชนมากยิ่งขึ้น

ดังนั้น หน่วยงานของรัฐ เช่น สำนักงานคณะกรรมการ ก.ล.ต. ก็พยายามช่วยเหลือผู้ใช้กฎหมายของ ก.ล.ต. ด้วยการเอากฎหมายเหล่านั้นใส่ในเว็บไซต์เพื่อให้สามารถสืบค้นได้ ซึ่งอันนี้ทำให้ผู้ที่ต้องใช้กฎหมายได้รับความสะดวกยิ่งขึ้นมาก และมีการอัปเดตที่ทันสมัยอยู่เสมอ (ดีกว่าของหลายๆ หน่วยงานทีเดียว ไม่เชื่อไปดูเปรียบเทียบได้) แต่ก็ขอให้ข้อสังเกตว่า ถ้าหากใครไม่รู้กฎหมาย (หรือแม้จะรู้ก็เถอะ) แล้วถ้าต้องมาค้น ก็ต้องยอมรับว่าหัวข้อที่ให้สืบค้นนั้นไม่ละเอียดพอ รู้สึกเป็นหัวข้อเก่าที่ใช้มาตั้งแต่แรกเริ่มตั้ง ก.ล.ต. เมื่อปี 2535 และมีการแก้ไขเพิ่มเติมหัวข้อนี้น้อยมาก จึงทำให้ยังไม่ละเอียดพอ การออกประกาศใหม่ๆ ก็เอาไปใส่รวมไว้ในหัวข้อเก่า ถ้าเทียบกับกฎหมายที่ออกไปมากมายแล้ว คนที่จะค้นกฎหมายทำได้ยากมากทีเดียว ก็หวังว่าคงจะแก้ไขให้มีความละเอียดเพิ่มขึ้นได้ เปรียบได้กับหนังสือห้องสมุดที่มีมากขึ้น ก็ต้องแบ่งเป็นหัวข้อย่อยมากขึ้น

เรื่องสุดท้ายเป็นเรื่องขำๆ แปลกแต่จริง คือ เพื่อนของผมคนหนึ่งเป็นนักกฎหมายมหาชน (คือพวกกฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง อะไรพวกนี้) มาถามผมว่า เขาสนใจเกี่ยวกับการใช้อำนาจของหน่วยงานภาครัฐ เห็นในพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์มี “คณะกรรมการวินิจฉัยอุทธรณ์” อยู่ ขอให้ผมช่วยอธิบายให้ฟังหน่อย ผมก็บอกไปว่า “คณะกรรมการวินิจฉัยอุทธรณ์” นั้นถูกยกเลิกไปนานแล้วโดยผลของพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 แล้ว เขาไปเอามาจากไหน เพื่อนของผมก็แปลกใจแต่ยืนยันว่าไปเขาดูมาจากเว็บไซต์ของ ก.ล.ต. จริงๆ ผมก็แปลกใจเหมือนกันเลยต้องเข้าไปดูเว็บของ ก.ล.ต. หน่อยว่ามีจริงตามที่เพื่อนผมว่าหรือเปล่า แล้วก็ไปพบว่าในหน้าที่มีคำค้นว่า หน้าแรก > รู้จัก ก.ล.ต. > พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 ยังเป็นกฎหมายเก่าที่ยังมีบทบัญญัติเกี่ยวกับ “คณะกรรมการวินิจฉัยอุทธรณ์” อยู่จริงๆ เป็นอันว่าในเว็บของ ก.ล.ต. คงกฎหมายเก่าเอาไว้ไม่ได้แก้ไขตามที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย

คิดในทางที่ดี ก็อาจจะเป็นไปได้ว่า ก.ล.ต. เขาคงไม่ได้เอากฎหมายที่ไม่ได้แก้ไขมาลงหรอก แต่ที่เอากฎหมายเก่ามาลงไว้ก็เพื่อคนอ่านจะได้ดูว่า พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ฉบับแรกนั้นหน้าตาเป็นอย่างไรก็เป็นได้ เพราะเนื้อหาตรงนั้นเป็นเรื่องที่มาของกฎหมาย ถ้าคนไหนอยากรู้ว่ากฎหมายปัจจุบันหน้าตาเป็นอย่างไรก็ให้ไปดูที่หน้าที่เขาเขียนว่า กฎหมาย/กฎเกณฑ์ ที่มีกฎหมายฉบับปัจจุบันและกฎหมายเก่าให้ดูครบถ้วน ส่วนใครที่ไปดูหน้าแรกนี้แล้วเจอกฎหมายเก่าแล้วคิดว่าเป็นกฎหมายปัจจุบันก็เป็นความฉลาดน้อยของคนที่ไปดูเอง ขนาดเพื่อนของผมซึ่งเป็นนักกฎหมายยังหลงไปค้นผิดที่เลย

คุณเอกกมล คีรีวัฒน์ เลขาธิการ ก.ล.ต. คนแรกเคยพูดกับผมว่า คนที่จะเป็นเลขาธิการควรเป็นนักกฎหมาย เพราะ ก.ล.ต. เป็นหน่วยงานที่บังคับใช้กฎหมาย ท่านไปดูของต่างประเทศมาเขาก็เป็นนักกฎหมายกันทั้งนั้น ท่านพูดอย่างนี้ผมก็เลยดีใจ เพราะท่านเลขาธิการคนปัจจุบัน(รพี สุจริตกุล)ท่านก็เป็นนักกฎหมาย และก็เป็นนักกฎหมายคนแรกที่ได้เป็นเลขาธิการ

นี่ก็จะขึ้นปีใหม่ 2560 แล้ว หากทาง ก.ล.ต. จะกรุณาเพิ่มเติมให้ชัดเจนขึ้น รวมทั้งทำการสังคายนาหัวข้อสำหรับค้นกฎหมายดังที่ว่ามาไปพร้อมกัน ก็จะเป็นคุณูปการแก่ประชาชนผู้ที่มาค้น หรือผู้ที่ต้องถูกบังคับตามกฎหมายอย่างยิ่ง

ท่านลอร์ด Neuberger ประธานศาลฎีกาของสหราชอาณาจักรเคยกล่าวไว้ว่า “the laws must be freely accessible: that means as available and as understandable as possible.”นะครับ

รำพึงมาหลายเรื่องแล้ว ล้วนแต่เป็นเรื่องทางกฎหมายที่ไม่ค่อยมีสาระ ดูแล้วชักจะฟุ้งซ่านมากเกินไป คิดว่าควรจะจบแต่เพียงเท่านี้ดีกว่า

สวัสดีปีใหม่ 2560 ครับ!