“หนึ่งกฎมา สองกฎไป” – นโยบายยกเครื่องกฎระเบียบของทรัมป์

อาร์ม ตั้งนิรันดร

โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนที่ 45 ที่มาภาพ : https://static01.nyt.com/images/2016/04/09/us/politics/09trumpdraft_hp/09trumpdraft_hp-master768.jpg
โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนที่ 45 ที่มาภาพ : https://static01.nyt.com/images/2016/04/09/us/politics/09trumpdraft_hp/09trumpdraft_hp-master768.jpg

ประธานาธิบดีทรัมป์ของสหรัฐฯ ประกาศนโยบาย “หนึ่งกฎมา สองกฎไป” (one-in, two-out) โดยเป็นกฎหินว่าถ้ากระทรวงใดๆ ในรัฐบาลกลางต้องการออกกฎระเบียบใหม่ 1 ฉบับ กระทรวงนั้นจะต้องยกเลิกกฎระเบียบเก่า 2 ฉบับ จุดประสงค์ของนโยบายเพื่อลดทอนกฎระเบียบที่ซ้ำซ้อน ไม่จำเป็น และเป็นภาระแก่ภาคธุรกิจและประชาชน

ไม่ใช่เรื่องแปลก ไม่ใช่เรื่องใหม่

แม้ว่านโยบายดังกล่าวจะเป็นเหมือนสโลแกนหาเสียงและอาจมีปัญหาในทางปฏิบัติมากมาย แต่ก็แสดงให้เห็นความตั้งใจของทรัมป์ที่จะเดินหน้าลดกฎระเบียบที่ออกโดยรัฐบาลกลางซึ่งมีจำนวนมหาศาล

นโยบายนี้ไม่ใช่ความคิดเพี้ยนๆ ของทรัมป์ แต่ลอกมาจากนโยบายชื่อเดียวกันของประเทศอังกฤษ ส่วนประเทศแคนาดาเองก็มีนโยบายชื่อใกล้เคียงกัน เรียกว่า “หนึ่งกฎมา หนึ่งกฎไป” (one-in, one-out)

หลักการเรื่องการลดทอนกฎระเบียบ และการตรวจสอบความคุ้มค่าของกฎระเบียบ นับได้ว่าเป็นนโยบายของประธานาธิบดีสหรัฐฯ ทุกคนตั้งแต่ประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน (พ.ศ. 2524) เป็นต้นมา ไม่ว่าจะเป็นประธานาธิบดีที่มาจากพรรคใด ล้วนสนับสนุนและปฏิบัติตามหลักการดังกล่าวมาโดยตลอด

ศาสตราจารย์คาส ซันสตีน (Cass Sunstein) แห่งโรงเรียนกฎหมายมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด มองว่าการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎระเบียบได้กลายเป็นวัฒนธรรมรัฐธรรมนูญอย่างหนึ่งของสหรัฐฯ ไปแล้ว เขายังเห็นว่า นโยบายการลดทอนกฎระเบียบ เป็นหนึ่งในนโยบายไม่กี่ข้อที่พรรคเดโมแครตสามารถสนับสนุนและเห็นด้วยกับทรัมป์ได้ ทั้งนี้ จะต้องดำเนินการอย่างสมเหตุสมผลและเป็นระบบ

การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎระเบียบ

ภายใต้รัฐบาลกลางของสหรัฐฯ มีหน่วยงานชื่อ สำนักงานกิจการข้อมูลและกฎระเบียบ (The Office of Information and Regulatory Affairs) ซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบและกลั่นกรองความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของกฎระเบียบที่ออกโดยกระทรวงต่างๆ

นับตั้งแต่รัฐบาลของประธานาธิบดีเรแกนเป็นต้นมา ก่อนที่กระทรวงจะออกกฎระเบียบใดๆ ก็ตาม จะต้องส่งเรื่องให้หน่วยงานดังกล่าวพิจารณาก่อนว่า กฎนั้นคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจหรือไม่ (โดย “ประโยชน์ต้องคุ้มต้นทุน” หมายความว่า ประโยชน์ทางเศรษฐกิจโดยรวม ต้องมีมูลค่าสูงกว่าภาระต่อรัฐ ผู้ประกอบการ และประชาชน)

หลักคิดคือ ทุกครั้งที่ออกกฎระเบียบ ย่อมหมายถึง 1) การเพิ่มภาระให้กับหน่วยงานของรัฐ ต้องเสียเวลา บุคลากร และงบประมาณ เพื่อบังคับใช้กฎระเบียบดังกล่าว และ 2) การเพิ่มภาระให้แก่ผู้ประกอบการและประชาชนด้วย เช่น ผู้ประกอบการต้องเสียเวลา บุคลากร และเงินเพื่อเตรียมเอกสารและทำเรื่องขอใบอนุญาต ฯลฯ ดังนั้น การออกกฎระเบียบจะทำได้ก็ต่อเมื่อมีข้อมูลที่ชัดเจนว่ากฎระเบียบดังกล่าวสร้างประโยชน์สาธารณะโดยรวมเป็นมูลค่าสูงกว่าต้นทุนภาระที่มีต่อรัฐ ผู้ประกอบการ และประชาชน

แน่นอนครับว่า ในบางกรณี การคำนวณมูลค่าประโยชน์ทางเศรษฐกิจของกฎระเบียบไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะบางอย่างวัดมูลค่าเป็นตัวเลขได้ไม่แน่นอน (เช่น สุขภาพของประชาชนโดยรวมที่ดีขึ้น) หรือวัดเป็นตัวเลขไม่ได้ (เช่น มูลค่าชีวิตคน มูลค่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ความมั่นคงของชาติ ประโยชน์ต่อลูกหลานในอนาคต ฯลฯ) นอกจากนั้น บางครั้งในการคำนวณมูลค่าก็ต้องใช้ข้อมูลเป็นช่วงตัวเลขของประโยชน์และภาระทางเศรษฐกิจ แทนที่จะให้ตัวเลขโดดๆ ตัวเดียวที่ชัดเจนแน่นอน

ปัจจุบัน ในสหรัฐฯ สำนักงานกิจการข้อมูลและกฎระเบียบได้มีการศึกษาวิจัยจนสรุปได้แนวทางในการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจที่เป็นแบบแผนแน่นอนสำหรับกรณีที่ซับซ้อนเหล่านี้

อีกปัญหาหนึ่งที่น่าคิดก็คือ การวิเคราะห์ความคุ้มค่านั้นเชื่อถือได้มากน้อยเพียงใด ในสมัยประธานาธิบดีโอบามา ได้มีนโยบายสำคัญให้ทุกกระทรวงดำเนินการทบทวนกฎระเบียบที่มีอยู่เดิมทั้งหมด (regulatory lookback) โดยมีจุดประสงค์เพื่อลดขั้นตอนและความซ้ำซ้อนของกฎเกณฑ์ต่างๆ ปรับปรุงกฎเกณฑ์ให้มีความชัดเจน รวมทั้งประเมินว่าประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ผ่านมาแตกต่างจากที่เคยประเมินไว้ในช่วงก่อนออกกฎหรือไม่

ผลคือ ได้ออกมาเป็นแผนปฏิรูปกฎระเบียบโดยกระทรวงต่างๆ รวมมากกว่า 500 ฉบับ ซึ่งช่วยลดต้นทุนภาระทางเศรษฐกิจมากกว่า 28,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ในช่วงเวลา 5 ปี ที่ทำการปฏิรูป

รายละเอียดนโยบายของทรัมป์ยังไม่ชัดเจน

ในขณะนี้ รายละเอียดในเรื่องการลดทอนกฎเกณฑ์ของทรัมป์ยังขาดความชัดเจน แต่หลายฝ่ายมีข้อเสนอแนะให้แก่รัฐบาลใหม่มากมาย ตัวอย่างเช่น ข้อเสนอให้ลดทอนเอกสารที่ชาวอเมริกันแต่ละคนต้องกรอกในแต่ละปี (มีการประเมินว่าคนอเมริกันเสียเวลารวมกันทั้งหมด 9,450 ล้านชั่วโมง ในการกรอกเอกสารในแต่ละปี), ข้อเสนอให้ช่วยเหลือหรือให้การยกเว้นแก่ SMEs ในเรื่องขั้นตอนการขอใบอนุญาตต่างๆ, ข้อเสนอให้ลดทอนกฎระเบียบของรัฐบาลกลางที่ซ้ำซ้อนกับกฎระเบียบของรัฐบาลมลรัฐและรัฐบาลท้องถิ่น, ข้อเสนอให้ออกกฎหมายบังคับให้กระทรวงต่างๆ จัดทำรายงานประจำปีเรื่องความคืบหน้าในการลดทอนและทบทวนกฎระเบียบที่มีอยู่เดิม ฯลฯ

ส่วนข้อเสนอที่ได้รับการคัดค้านจากพรรคเดโมแครต คือ ข้อเสนอของพรรครีพับลิกันที่ต้องการให้ออกกฎหมายบังคับว่า กฎระเบียบของรัฐบาลกลางที่มีผลกระทบทางเศรษฐกิจ (สร้างภาระให้แก่ผู้ประกอบการหรือประชาชน) มากกว่า 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ จะต้องผ่านการอนุมัติโดยสภาคองเกรส (แทนที่แต่เดิมรัฐบาลกลางสามารถออกเองได้เลย) ฝ่ายที่คัดค้านมองว่า สภาคองเกรสของสหรัฐฯ มีความขัดแย้งภายในรุนแรงมากระหว่างสองพรรค ปัจจุบันก็ผ่านกฎหมายได้ช้าและน้อยฉบับมากอยู่แล้ว ถ้ามีกฎหมายนี้ เท่ากับว่ากฎระเบียบที่สร้างภาระมากกว่า 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แม้จะสร้างประโยชน์ทางเศรษฐกิจมหาศาลหรือมีความจำเป็นเร่งด่วน สุดท้ายกลับจะไปติดคาอยู่ในกระบวนการของสภาคองเกรส และอาจไม่มีทางได้คลอดออกมาใช้งาน

ฝ่ายนักการเมืองหัวก้าวหน้าในพรรคเดโมแครต เช่น เอลิซาเบท วอร์เรน (Elizabeth Warrren) ยังกังวลว่า ทรัมป์และรัฐบาลพรรครีพับลิกันอาจถูกครอบงำโดยภาคธุรกิจและกลุ่มผลประโยชน์ สุดท้ายมุ่งเน้นแต่จะลดทอนกฎระเบียบอย่างเดียว ไม่สนใจที่จะออกกฎระเบียบใหม่ๆ ที่คุ้มค่าและเป็นประโยชน์กับสาธารณะ โดยอาจมีการประเมินมูลค่าภาระแก่ผู้ประกอบการเกินจริง เธอจึงเรียกร้องให้ปฏิรูปกระบวนการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของกฎระเบียบให้โปร่งใสมากขึ้น เช่น ให้มีการเปิดเผยแหล่งที่มาของข้อมูลที่ใช้คิดมูลค่าตัวเลขต่างๆ ในการคำนวณประโยชน์ทางเศรษฐกิจและผลกระทบต่อผู้ประกอบการและประชาชน รวมทั้งเรียกร้องให้พรรคเดโมแครตและภาคประชาชนร่วมกันจับตารัฐบาลใหม่

พัฒนาการเรื่องนี้ในประเทศไทย

ในประเทศไทย ได้มีการริเริ่มใช้การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2531 แต่ในทางปฏิบัติไม่ได้ผลเท่าที่ควร และการวิเคราะห์ดังกล่าวยังขาดการวิเคราะห์เชิงเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับความคุ้มค่าของกฎหมาย (ดูบทความ)

ในปี พ.ศ. 2558 รัฐบาลได้ออกพระราชกฤษฎีกาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย โดยกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายต่างๆ มีหน้าที่จัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบห้าปี และให้รัฐมนตรีผู้รักษาการมีหน้าที่ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับกฎหมายนั้น และให้มีการเปิดเผยรายงานผลการทบทวนต่อสาธารณะ

ในช่วงรอบปีที่ผ่านมา ยังมีข้อเสนอของคณะประชารัฐ คณะที่ 4 กลุ่มการปรับแก้กฎหมายและกไกภาครัฐ และคุณบรรยง พงษ์พานิช เกี่ยวกับการยกเลิกกฎระเบียบที่ไม่จำเป็น (โครงการ Regulatory Guillotine) โดยเป็นการวางแนวทางการพิจารณากฎหมายจำนวนมากในครั้งเดียว เพื่อยกเลิกกฎหมายที่ไม่จำเป็น หรือปรับแก้กฎหมายให้ง่ายต่อการใช้งาน (ดูบทความ)

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2559) เองก็ได้วางหลักการที่น่าสนใจไว้ในมาตรา 258 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปด้านกฎหมาย โดยกำหนดให้มีกลไกให้ดำเนินการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่างๆ และพัฒนาให้สอดคล้องกับหลักสากล โดยให้มีการใช้ระบบอนุญาตและระบบการดำเนินการโดยคณะกรรมการเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อให้การทำงานเกิดความคล่องตัว โดยมีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน และไม่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำป็น เพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ

ข้อสังเกตในทางปฎิบัติก็คือ ปัญหาในเรื่องบุคลากรที่จะทำหน้าที่ปรับปรุงและทบทวนกฎหมาย ซึ่งหากจะมีการทบทวนกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะกฎหมายที่สำคัญและมีผลกระทบทางเศรษฐกิจในมูลค่าที่สูง จะใช้นักกฎหมายเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอ แต่ต้องอาศัยนักเศรษฐศาสตร์ที่เชี่ยวชาญเทคนิคในการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ (cost-benefit analysis) มาร่วมเป็นทีมงานด้วย

เปลี่ยนวิธีคิดเรื่องการปฏิรูป และเรื่องกฎหมาย

ที่สำคัญ ตัวอย่างการยกเครื่องกฎระเบียบของสหรัฐฯ น่าจะชวนให้เราได้ทบทวนวิธีคิดเรื่องการปฏิรูปและเรื่องกฎหมายในประเทศไทยด้วย

การปฏิรูป ควรเป็นเรื่องของการลดทอนกฎระเบียบที่ไม่จำเป็น ซ้ำซ้อน สร้างภาระทางเศรษฐกิจ โดยไม่สร้างประโยชน์ที่คุ้มค่า มากกว่าจะเป็นการสร้างกฎระเบียบและหน่วยงานเพิ่มเติมเพื่อแก้ปัญหาสารพัด (โดยไม่สนว่าประโยชน์คุ้มต้นทุนหรือไม่) หัวใจของการปฏิรูปควรเป็นเรื่องของการลด “รัฐ” เพื่อให้ “ตลาด” ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

กฎหมาย ควรช่วยอำนวยความสะดวกและลดภาระให้แก่ผู้ประกอบการและประชาชน มากกว่าที่จะเป็นการควบคุม จำกัดขอบเขตของเอกชน ขยายอำนาจของรัฐ ซึ่งอาจเป็นประโยชน์ต่อข้าราชการและผู้มีอำนาจ แต่ไม่เป็นประโยชน์ที่แท้จริงกับสังคมส่วนรวม