พัฒนาการต่อต้านคอร์รัปชันของประเทศไทยหลังปี 2540 (ตอนที่ 2)

18 ตุลาคม 2016

Hesse004

thaipublica-corruption1

ความเดิมเมื่อตอนที่แล้ว ชี้ให้เห็นว่า ช่วงระหว่างปี 2540-2544 นั้น การต่อต้านคอร์รัปชันของบ้านเราเริ่มจริงจังมากขึ้น โดยเฉพาะวางโครงสร้างพื้นฐานในการต่อต้านคอร์รัปชันทั้งในแง่กฎหมายป้องกันและปราบปรามทุจริต องค์กรภาครัฐในนามขององค์กรอิสระ เช่น ป.ป.ช. (สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) และ สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) เข้ามามีบทบาทในฐานะผู้เล่นสำคัญในการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน

ขณะเดียวกัน ภาคประชาชนและสื่อมวลชนเริ่มอาศัยโครงสร้างดังกล่าวเข้าร่วมป้องกันปัญหาคอร์รัปชันด้วย สะท้อนจากกรณีการลุกขึ้นสู้ เปิดโปงพฤติกรรมอื้อฉาวต่างๆ เช่น กรณีทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข (เปิดโปงโดยชมรมแพทย์ชนบท) หรือกรณีการทุจริตจัดซื้อเรือขุดเอลิคอตต์ของกรมเจ้าท่า (เปิดโปงโดยหนังสือพิมพ์มติชน)

ในเวลาต่อมา เมื่อรัฐบาลไทยรักไทยบริหารประเทศเต็มตัว ช่วงระหว่างปี 2545-2549 (ก่อนเกิดการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 ก.ย. 2549) การต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันมีความน่าสนใจหลายประการ กล่าวคือ

ประการแรก การทำงานของ ป.ป.ช. ชุดแรกได้ชี้มูลเรื่องทุจริตสำคัญหลายเรื่อง เรื่องเด่นๆ เช่น ในปี 2545 ป.ป.ช. ชี้มูลอดีตอธิบดีกรมเจ้าท่าทุจริต กรณีซื้อเรือขุดเอลิคอตต์ นอกจากนี้ ป.ป.ช. ยังมีมติชี้มูลกรณีนายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรมว.สาธารณสุข ที่จงใจไม่แสดงรายการทรัพย์สิน ร่ำรวยผิดปกติ เป็นเงิน 233,880,000 บาท1

ในปีเดียวกันนั้น ป.ป.ช. ได้เสนอมาตรการป้องกันทุจริตเฉพาะด้านเพิ่มเติม เช่น มาตรการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดซื้อยาของกระทรวงสาธารณสุข เริ่มมีการสนับสนุนการทำงานวิจัยด้านต่อต้านทุจริต เช่น งานของผาสุก พงษ์ไพจิตร นวลน้อย ตรีรัตน์ จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ งานของพรศักดิ์ ผ่องแผ้ว จากรัฐศาสตร์ จุฬาฯ

ประการต่อมา รัฐบาลยุคนั้นได้ผลักดันการตรา พระราชกฤษฎีกาบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งเป็นการต่อยอดจากแนวคิดธรรมาภิบาลให้เป็นกฎหมายและบังคับใช้เป็นรูปธรรมมากขึ้น ขณะเดียวกัน การลงนามในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านทุจริต (UNCAC) ปี 2003 (พ.ศ. 2546) เป็นอีกจุดหนึ่งที่ยกระดับการต่อต้านคอร์รัปชันของประเทศสอดคล้องกับมาตรฐานสากล น่าสนใจว่า ในช่วงนี้มีการลงรายละเอียดในการทำงานต่อต้านคอร์รัปชันที่เป็นรูปธรรมมากขึ้น

อย่างไรก็ดี ข้อสังเกตสำคัญ เมื่อกลับไปศึกษาเรื่องที่ ป.ป.ช. ชี้มูลทุจริตตั้งแต่ปี 2545 เป็นต้นมา พบว่า เริ่มเห็นแนวโน้มการทุจริตของกลุ่มองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้น ทั้งในระดับ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) หรือแม้แต่กรุงเทพมหานคร ผลการชี้มูลดังกล่าวนำไปสู่คำถามที่ว่า การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นนั้นสัมพันธ์กับการกระจายโอกาสให้เกิดการคอร์รัปชันด้วยหรือไม่ เช่นเดียวกัน เริ่มมีชุดวาทกรรมว่า เหล่านายก อบต. อบจ. เทศบาล ทั้งหลายมักเป็นมือไม้และหัวคะแนนให้ “นักการเมือง” ที่รอผันงบประมาณลงมาที่ท้องถิ่น โดยเตรียมบริษัทรับเหมาก่อสร้างของพวกพ้องตัวเองรอรับงานไว้แล้ว

วาทกรรมดังกล่าวทำให้เกิดทัศนคติแง่ลบกับคนท้องถิ่นจนตีขลุมกันว่า กระจายอำนาจ หมายถึง กระจายการโกง และชุดวาทกรรมนี้เองนำไปสู่ความพยายามจะแก้ปัญหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน หรือ Conflict of Interest (COI) และเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนนี้เองที่ทำให้เกิดชุดวาทกรรมที่หนักแน่นขึ้นมาใหม่เกี่ยวกับการคอร์รัปชันเชิงนโยบายหรือ Policy Corruption

นับตั้งแต่ปี 2548 จนกระทั่งก่อนรัฐประหารวันที่ 19 ก.ย. 2549 นั้น กระแสเรื่องคอร์รัปชันเชิงนโยบายถูกปูและตั้งคำถามมากขึ้นเรื่อยๆ ภายใต้การบริหารราชการแผ่นดินของพรรคไทยรักไทย น่าสนใจอีกเช่นกันว่า ชุดวาทกรรมการโกงเรียบ โกงเชิงนโยบายนี้ยังไม่มีผู้ให้ความหมายและข้อสรุปที่ชัดเจนจนกระทั่งหลังการรัฐประหาร ปี 2549 แล้ว มีงานของนนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์ และบรรเจิด สิงคะเนติ2 ที่ศึกษาเรื่องนี้เป็นเรื่องเป็นราวที่สุด

งานชิ้นนี้พยายามให้ความหมายทุจริตเชิงนโยบายไว้ว่า เป็นการแสวงหาประโยชน์หรือเอื้อประโยชน์ หรือการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนตัวกับประโยชน์ส่วนรวม อันเกิดจากการใช้อำนาจทางบริหารของรัฐบาลหรือรัฐมนตรี ในการเสนอโครงการหรือการดำเนินโครงการหรือกิจการใดๆ อันเป็นผลให้ตนเองหรือบุคคลอื่นได้ประโยชน์จากการดำเนินการตามโครงการหรือกิจการนั้นๆ หรือทำให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ

งานดังกล่าวชี้ให้เห็นรูปแบบ วิธีการ และลักษณะของการทุจริตเชิงนโยบาย โดยยกตัวอย่างกรณีศึกษาหลายกรณีใน 3 ช่วง ได้แก่

(ก) ก่อนปี 2544 ที่มีเรื่องทุจริตโครงการบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่าน กรณีแจกเอกสารสิทธิในที่ดิน ส.ป.ก. 4-01
(ข) ช่วงปี 2544-2549 ที่มีการออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม รวมทั้งกรณีการจัดซื้อรถและเรือดับเพลิงของ กทม.
(ค) กรณีศึกษาตั้งแต่ปี 2550-2551 ที่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย และคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์

กรณีศึกษาทั้งหมดที่นนทวัชร์และบรรเจิดหยิบขึ้นมานี้สะท้อนวาทกรรมทุจริตเชิงนโยบายว่าส่งผลร้ายแรงต่อการเบียดบังโอกาสการใช้ทรัพยากรแผ่นดิน ที่ควรถูกกระจายอย่างทั่วถึง มิใช่ตกอยู่ในมือคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

ในทำนองเดียวกัน การคอร์รัปชันเชิงนโยบายยังแสดงภาพการทุจริตขนาดใหญ่ (Grand Corruption) หรือ Political Corruption ซึ่งมีความสลับซับซ้อน อาศัยกลไกรัฐในการฉ้อฉล “ปล้นเงียบ” โดยที่คนส่วนใหญ่ในสังคมไม่รู้ตัว

อย่างไรก็ตาม วาทกรรมคอร์รัปชันเชิงนโยบาย กลายเป็นชุดวาทกรรมที่ทรงพลังและกลายเป็นจุดเริ่มต้นที่ถูกนำไปใช้เป็นเหตุผลสำคัญในการรัฐประหารรัฐบาลไทยรักไทยเมื่อวันที่ 19 ก.ย. 2549

ตอนต่อไป จะเป็นพัฒนาการต่อต้านคอร์รัปชัน นับตั้งแต่การรัฐประหาร 19 ก.ย. 2549 จนถึงปี 2554 ช่วงเวลาดังกล่าวการต่อต้านคอร์รัปชันมุ่งเน้นไปที่การปราบปราม มีการตั้งคณะกรรมการพิเศษ “คตส.” (คณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ) มีการสร้างหน่วยงานต่อต้านทุจริตภาครัฐที่ชื่อ ป.ป.ท. (สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ) แต่อย่างไรก็ดี สถานการณ์คอร์รัปชันของประเทศไทยก็ยังคงไม่เปลี่ยนไปจากเดิมเท่าใดนัก

หมายเหตุ :
1. ผู้สนใจสามารถดูรายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ปี พ.ศ. 2545
2. การวิจัยเพื่อศึกษารูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย เสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, พฤษภาคม 2555

เครือข่ายสังคม