การประเมินความโปร่งใสทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ดร.ฐิติเทพ สิทธิยศ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง

กระแสข่าวการยุบรวมองค์การบริหารส่วนตำบล หรือ อบต. ตามข้อกำหนดในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับใหม่ เป็นเสมือนภาพสะท้อนความขลุกขลักในการกระจายอำนาจการคลังไปสู่ท้องถิ่นของประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมา ถึงแม้ว่าประชาชนชาวไทยจะเริ่มคุ้นเคยกับการเลือกตั้งผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นมาช่วงหนึ่ง แต่ดูเหมือนว่าการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รูปแบบต่างๆ ยังคงเผชิญกับอุปสรรคและข้อจำกัดจำนวนมาก ที่ลดทอนประสิทธิภาพในการทำงานของ อปท. ลง

จากข้อมูลของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ประเทศไทยมี อปท. รวมกันทั้งสิ้น 7,853 แห่ง โดยแบ่งเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 76 แห่ง เทศบาลเมืองรวมกับเทศบาลนคร 208 แห่ง เทศบาลตำบล 2,233 แห่ง และ อบต. 5,334 แห่ง นอกจากนั้น ยังมีกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ซึ่งเป็น อปท. รูปแบบพิเศษอีก 2 แห่งด้วย

อปท. ทั้ง 7,853 แห่งนี้มีความแตกต่างกันเป็นอย่างมาก แม้แต่ระหว่าง อบต. ด้วยกันเองยังมีความแตกต่างกันเป็นอย่างสูง ยกตัวอย่างเช่น อบต. ในเขตจังหวัดติดกับกรุงเทพมหานคร 2 แห่ง อบต. แห่งแรกมีพื้นที่ภายใต้ความรับผิดชอบราว 30 ตารางกิโลเมตร มีประชากรอาศัยอยู่ทั้งสิ้นราว 5 หมื่นคน มีธุรกิจจำนวนมากตั้งอยู่ในเขตพื้นที่ และมีรายได้ในปีงบประมาณ 2558 ทั้งสิ้นราว 200 ล้านบาท ในขณะที่ อบต. แห่งที่สองมีพื้นที่ภายใต้ความรับผิดชอบราว 11 ตารางกิโลเมตร มีประชากรอาศัยอยู่ทั้งสิ้น 4 พันคน โดยแทบทั้งหมดมีอาชีพเกษตรกร และ อบต. มีรายได้ในปีงบประมาณ 2558 ทั้งสิ้นราว 20 ล้านบาท

สำหรับ อบต. แห่งที่สองนี้ มีการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าใช้จ่ายบุคลากรฝ่ายประจำ 5.5 ล้านบาท และค่าใช้จ่ายของบุคลากรฝ่ายการเมือง 1.5 ล้านบาท โดยในส่วนค่าใช้จ่ายบุคลากรประจำเมื่อคิดเฉลี่ยต่อเดือนจะตกที่ราว 4.6 แสนบาท ถ้าหากพนักงานมีเงินเดือนเฉลี่ยที่ 18,000 บาท จะสามารถจ้างงานได้ราว 25 คน และเมื่อกระจายตามโครงสร้างบริหารจัดการที่จำเป็น เช่น สำนักปลัด ส่วนการคลัง ส่วนโยธาธิการ ส่วนการศึกษา ส่วนสาธารณสุข ส่วนสวัสดิการสังคม และแม่บ้านและ รปภ. แล้ว แต่ละส่วนจะมีพนักงานได้ 3-4 คน ในขณะที่ค่าใช้จ่ายบุคลากรฝ่ายการเมืองเฉลี่ยต่อเดือนอยู่ที่ 1.25 แสนบาท ซึ่งรวมเงินเดือนและค่าตอบแทนของนายก อบต. รองนายก อบต. รวมถึงสมาชิกสภา อบต. เอาไว้ทั้งหมด

เมื่อลองหักค่าใช้จ่ายบุคลากร ค่าวัสดุอุปกรณ์ ค่าครุภัณฑ์ ค่าใช้จ่ายสาธารณูปโภค (ค่าน้ำค่าไฟ) และค่าดำเนินการ ออกทั้งหมดแล้ว อบต. แห่งที่สองนี้จะมีงบลงทุนเหลืออยู่ทั้งสิ้นไม่เกิน 5 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2558 ซึ่งงบลงทุนจำนวนนี้ต้องนำไปจัดสรรเพื่อพัฒนาพื้นที่ 5 หมู่บ้าน ส่งผลให้ศักยภาพในการลงทุนก่อสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานของ อบต. เป็นไปอย่างจำกัด นี่เป็นเพียงหนึ่งตัวอย่างของ อบต. แห่งหนึ่งในจังหวัดที่มีพื้นที่อยู่ติดกับกรุงเทพมหานคร ซึ่งแน่นอนว่ายังมี อบต. อีกหลายแห่งในเขตจังหวัดห่างไกลที่มีข้อจำกัดเพิ่มเติมมากขึ้นไปกว่า อบต. แห่งนี้

ในขณะที่เมื่อพิจารณางบประมาณในภาพรวมของ อปท. ซึ่งสะท้อนผ่านประมาณการด้านรายได้ในเอกสารงบประมาณของรัฐบาลแล้ว อปท. ทั้งหมดของประเทศไทยมีความต้องการงบประมาณเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ 2549 อปท. มีรายได้รวมราว 3.27 แสนล้านบาท ในขณะที่ในปีงบประมาณ 2559 อปท. มีรายได้รวมราว 6.57 แสนล้านบาท รายได้ของ อปท. จำนวนนี้มีองค์ประกอบของรายได้ที่ อปท. จัดเก็บได้เองในระดับต่ำ ประมาณร้อยละ 10 ของรายได้รวม และ อปท. ยังคงต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลในสัดส่วนที่สูง โดยเงินอุดหนุนในปีงบประมาณ 2549 มีจำนวนรวมราว 1.26 แสนล้านบาท ในขณะที่เงินอุดหนุนในปีงบประมาณ 2559 มีจำนวนรวมราว 2.59 แสนล้านบาท คิดเป็นอัตราเติบโตของเงินอุดหนุนเฉลี่ยร้อยละ 7.5 ต่อปีในช่วงเวลาดังกล่าว ซึ่งอัตราเติบโตนี้อยู่ในระดับที่สูงกว่าอัตราเติบโตของรายได้สุทธิของรัฐบาล

ที่มาภาพ : http://www.robwieng.go.th/Imgs/P1-221108187290.jpg
ที่มาภาพ : http://www.robwieng.go.th/Imgs/P1-221108187290.jpg

จากข้อมูลที่ได้แสดงไว้ข้างต้น อาจกล่าวได้ว่าในช่วงที่ผ่านมา อปท. สร้างภาระเพิ่มเติมให้กับรัฐบาลมาอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่การดำเนินการของ อปท. บางแห่งยังเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพด้วยข้อจำกัดด้านศักยภาพที่ อปท. ต้องเผชิญ ซึ่งทำให้การควบรวม อบต. หรือเทศบาลตำบลขนาดเล็ก รวมไปถึงการประกาศใช้ภาษีประเภทใหม่โดยให้ อปท. เป็นผู้จัดเก็บเอง อาจเป็นวิธีการลดทอนข้อจำกัดข้างต้นวิธีการหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม ภายหลังกระบวนการควบรวม อปท. ดังกล่าวเสร็จสิ้น ประเทศไทยก็จะยังคงมี อปท. ที่มีความแตกต่างหลากหลายต่อไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดย อบต. และเทศบาลตำบลทั้งหมดของประเทศไทยมีพื้นที่ภายใต้ความรับผิดชอบอยู่ในเขตชนบท (พื้นที่เขตเมืองทั้งหมดอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของเทศบาลนครหรือเทศบาลเมือง) ส่งผลให้ศักยภาพในการจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองจะยังคงอยู่ในระดับต่ำ ในขณะที่ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภายใต้เงื่อนไขการจัดเก็บในปัจจุบัน ไม่น่าจะสามารถสร้างรายได้เพิ่มเติมให้กับ อปท. เหล่านี้ได้มากนัก เนื่องจากพื้นที่ชนบทไม่น่าจะเป็นที่ตั้งของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างราคาแพงได้

ความแตกต่างหลากหลายของพื้นที่นี่เองที่เป็นมูลเหตุรากฐานที่ประเทศต่างๆ ดำเนินการกระจายอำนาจทางการคลังไปสู่ท้องถิ่น โดยประโยชน์หลักของการก่อตั้ง อปท. ก็เนื่องจากความต้องการโครงสร้างการบริหารจัดการที่มีความยืดหยุ่น สามารถตอบสนองความต้องการที่แตกต่างกันของประชาชนในแต่ละพื้นที่ได้ โดยผู้บริหาร อปท. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่จะมีแรงจูงใจที่สูงกว่ารัฐบาลในการเสาะแสวงหาข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่และเร่งตอบสนองความต้องการดังกล่าว

ภายใต้มูลเหตุรากฐานนี้ วิธีการอีกประการหนึ่งที่สามารถเพิ่มประสิทธิภาพให้กับการดำเนินงานของ อปท. ได้ก็คือ การสร้างความโปร่งใสให้กับการดำเนินงานของ อปท. ต่อประชาชนในพื้นที่ ผ่านการรายงานข้อมูลผลการดำเนินงานในทุกๆ ด้าน พร้อมกันกับรายงานการเงินการคลังเพื่อสะท้อนให้เห็นต้นทุนในการดำเนินงานของ อปท. ไปพร้อมกันด้วย ภายใต้วิธีการนี้ ประชาชนภายในพื้นที่จะเป็นผู้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินงานของ อปท. ให้ตอบสนองความต้องการของพวกเขาให้มากที่สุดภายใต้ข้อจำกัดด้านงบประมาณที่ อปท. ได้รับ โดยที่ประชาชนในพื้นที่สามารถลงโทษ อปท. ที่ไม่มีประสิทธิภาพได้ผ่านการไม่ลงคะแนนเลือกผู้บริหารในสมัยหน้า

อาจกล่าวได้อีกทางหนึ่งว่าความโปร่งใสในการดำเนินงานของ อปท. เป็นองค์ประกอบที่สำคัญต่อการดำรงอยู่ของ อปท. ด้วย โดยเหตุผลหลักที่สนับสนุนการดำรงอยู่ของ อปท. คือ ความต้องการให้ อปท. ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในแต่ละพื้นที่ได้ดียิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม เหตุผลสนับสนุนนี้จะอ่อนแรงลงเป็นอย่างมากถ้าหาก อปท. มีการดำเนินงานที่ไม่โปร่งใส ประชาชนตรวจสอบไม่ได้ และอาจมิได้ดำเนินการเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่อย่างแท้จริง ในกรณีที่ อปท. ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้ดีกว่ารัฐบาล การดำรงอยู่ของ อปท. ก็อาจสร้างต้นทุนที่ไม่คุ้มค่ากับผลประโยชน์ที่ประเทศได้รับ

การสร้างความโปร่งใสให้กับ อปท. นี้แน่นอนว่าส่วนแรกต้องอยู่ที่การแบ่งแยกหน้าที่ความรับผิดชอบที่ชัดเจนของ อปท. ออกมาก่อน เรื่องนี้ในกรณีของประเทศไทยมีความซับซ้อน เนื่องจากงานหลากหลายงานมีทั้ง อปท. และหน่วยงานของรัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบ ยกตัวอย่างเช่น ถนนเส้นหนึ่งอาจอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของ อปท. ในขณะที่ถนนตัดกันอาจอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของกรมทางหลวงชนบทได้ เป็นต้น

นอกจากนั้น ยังมีงานบางลักษณะที่ดูเสมือนว่า อปท. ดำเนินการร่วมกันกับรัฐบาล โดยงานกลุ่มนี้มักเป็นงานที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนภารกิจจากรัฐบาลไปสู่ อปท. และอาศัยงบประมาณจากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจหรือเงินอุดหนุนทั่วไปกำหนดวัตถุประสงค์ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของเงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดสรรงบประมาณลงไปให้กับ อปท. ด้วย งานศึกษานี้จะให้ความสนใจเป็นพิเศษกับงานหรือโครงการในกลุ่มนี้ เนื่องจากเป็นงานที่อาจสร้างความสับสนให้กับประชาชนในพื้นที่ในการทำหน้าที่ติดตามและตรวจสอบการทำงานของ อปท. เป็นอย่างมาก

ในอีกองค์ประกอบหนึ่งที่สำคัญสำหรับการสร้างความโปร่งใสให้กับการดำเนินงานของ อปท. ก็คือ ระบบการรายงานงบประมาณและงบการเงินของ อปท. ต่อประชาชนในพื้นที่ งานศึกษานี้จะเข้าไปศึกษากฎหมายหรือกฎระเบียบที่กำหนดขั้นตอนในการจัดทำงบประมาณของ อปท. ข้อกำหนดที่เกี่ยวข้องกับการรายงานเอกสารทางการเงินให้กับประชาชนในพื้นที่ รวมไปถึงรูปแบบในเอกสารรายงานการเงินของ อปท. ด้วย

ระบบหรือกระบวนการที่ใช้อยู่ในปัจจุบันจะถูกนำไปเทียบเคียงกับหลักการในการประเมินความโปร่งใสในระดับสากลที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF เป็นผู้นำเสนอ โดยหลักการดังกล่าวจะให้ความสำคัญกับ (1) การกำหนดบทบาทความรับผิดชอบที่ชัดเจน (2) การเปิดเผยกระบวนการด้านงบประมาณ (3) การเผยแพร่ข้อมูลสู่สาธารณชน และ (4) ความน่าเชื่อถือและสอบทานได้ของข้อมูลทางการคลัง หลักการเหล่านี้จะถูกปรับให้มีความสอดคล้องและเหมาะสมกับกรณีของ อปท.

ผลลัพธ์สุดท้ายของงานศึกษานี้จะอยู่ที่ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงกระบวนการดำเนินการที่เกี่ยวข้องต่างๆ เพื่อเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินงานของ อปท. โดยเทียบเคียงกับข้อเสนอของ IMF รวมถึงประสบการณ์ในการดำเนินการของ อปท. ในประเทศต่างๆ ที่มีความน่าสนใจหรือที่ได้รับการยกย่องจากองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ โดยที่งานศึกษานี้มีความเชื่อว่าความโปร่งใสที่เพิ่มมากขึ้นจะมีส่วนช่วยให้ อปท. ปรับปรุงประสิทธิภาพในการดำเนินงานของ อปท.