11 นายกรัฐมนตรีในเงารัฐประหาร “5 นายกรัฐมนตรีคนนอก” และคำวินิจฉัยนายกรัฐมนตรี (คนนอก) คนใหม่ มัดมือ ส.ว. ร่วมชง-ลงมือโหวต

คำวินิจฉัยของคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2559 ที่ผ่านมา ถูกตีความใหม่ว่า อาจทำให้หลังการเลือกตั้งครั้งหน้า 5 ปี สมาชิกรัฐสภาทั้ง 750 คน จะมีสิทธิ-มีส่วนเลือก “นายกรัฐมนตรี” จาก “นอกรัฐสภา”

ตามคำวินิจฉัย ที่ปลูกต้นเรื่องมาจากคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) กรณีผลประชามติ “เห็นชอบ” คำถามพ่วง ประเด็น “สมาชิกวุฒิสภามีสิทธิโหวตเลือกนายกรัฐมนตรี ในช่วง 5 ปีแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อให้การปฏิรูปประเทศเกิดความต่อเนื่องตามแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติ”

ดอกผล-ออกตามคำวินิจฉัย จากตุลาการทั้ง 8 คน ระบุว่า ขั้นตอนก่อนจะเป็น “นายกฯ คนนอก” ต้องผ่านกระบวนการทั้ง 2 สภา

คำวินิฉัยนายกฯคนนอก

ส.ส.+ส.ว. 376 เสียง ชงชื่อ “นายกฯ คนนอก”

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่กรรมการร่างรัฐธรรมนูญต้องปรับปรุงแก้ไข ตามนัย 2 ประเด็น

1. ในประเด็นที่ กรธ. กำหนดเป็นมาตรา 272 วรรคสอง ของร่างรัฐธรรมนูญว่า กรณีไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอ ให้ ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส. ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ มีสิทธิเสนอต่อประธานรัฐสภาเพื่อยกเว้นได้นั้น เห็นว่าควรเป็นอำนาจหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภาที่จะต้องเข้ามาร่วมแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องดังกล่าวให้ผ่านพ้นไปด้วย สมตามเจตนารมณ์ของผลการออกเสียงประชามติ ดังนั้น กรธ. แก้ไขให้ผู้มีสิทธิเสนอขอยกเว้นการเสนอชื่อนายกฯ จากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง คือ สมาชิกรัฐสภา จำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

2. ในประเด็นที่ กรธ. กำหนดเป็นมาตรา 272 วรรคหนึ่งว่า “ในระยะ 5 ปีแรก” นับแต่วันที่มีรัฐสภา ภายหลังการเลือกตั้ง ส.ส. ตามมาตรา 268 และวรรคสองบัญญัติว่า “ในวาระเริ่มแรก” เมื่อมีการเลือก ส.ส. ตามมาตรา 268 แล้ว หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกฯ จากบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองที่แจ้งไว้ ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภา มีมติยกเว้นไม่ต้องเสนอชื่อนายกฯ จากบัญชีพรรคการเมือง

เห็นว่าการกำหนดระยะเวลาวันเริ่มนับกำหนดเวลาตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 วรรคหนึ่งและวรรคสอง ต้องสอดคล้องกัน จึงได้กำหนดให้ที่ประชุมสมาชิกรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลที่สมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกฯ เพื่อให้ได้นายกฯ เข้ามาทำหน้าที่บริหารราชการในช่วงเวลาเดียวกัน และสามารถขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ สำเร็จบรรลุผลตามแผนยุทธศาสตร์ชาติและเจตนารมณ์ที่ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน ซึ่งที่ประชุมสมาชิกรัฐสภาจะต้องประกอบด้วย ส.ส. และ ส.ว.

ดังนั้น กำหนดเวลาและวันเริ่มนับเวลาตามร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคหนึ่งและวรรคสอง คือ ในระหว่าง 5 ปีแรก นับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น กรธ. ต้องไปดำเนินการตามที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย รวมทั้งปรับแก้ถ้อยคำในคำปรารภให้สอดคล้องกันตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว โดย กรธ. ต้องไปดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 15 วัน ก่อนเสนอนายกฯ นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายต่อไป

ส.ว. มีสิทธิเขี่ยทิ้ง 3 ชื่อ “นายกฯ ในบัญชีพรรค”

ทั้งนี้ ในมาตรา 88 ที่บัญญัติไว้ว่า “ในการเลือกตั้งทั่วไป ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแจ้งรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกิน 3 รายชื่อ ต่อคณะกรรมการเลือกตั้ง ก่อนเปิดการรับสมัครเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการเลือกตั้งประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบ” และวรรค 2 ระบุด้วยว่า “พรรคการเมืองจะไม่เสนอรายชื่อบุคคลตามวรรค 1 ก็ได้”

ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไว้ให้ด้วยว่า กรณีการจะ “ยกเว้น” ไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรี “ในบัญชีพรรคการเมือง” กำหนดให้ ส.ส. เป็นองค์กร มีสิทธิเสนอขอยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกฯ จากบัญชีพรรคการเมือง โดยอาศัยเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของเท่าที่มีอยู่ หากการดำเนินการในขั้นตอนการรวบรวมรายชื่อเพื่อให้ถึงจำนวนดังกล่าวเกิดข้อขัดข้อง เป็นเหตุให้กระบวนการทั้งหมดต้องล่าช้า หรือไม่ว่าด้วยเหตุใด ย่อมส่งผลกระทบต่อความราบรื่นในกระบวนการได้มาซึ่งนายกฯ ที่ต้องดำเนินการภายใต้การตัดสินใจร่วมกันของที่ประชุมรัฐสภา

ดังนั้น เพื่อให้บรรลุผลตามเจตนารมณ์ของผลการออกเสียงประชามติในประเด็นคำถามพ่วงร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคสอง ที่มุ่งหมายให้เป็นทางออกกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกฯ ได้ “จึงจำเป็นต้องให้ ส.ว. ร่วมเป็นผู้เสนอขอยกเว้นดังกล่าวไว้ด้วย”

ประกอบกับผลการออกเสียงประชามติในประเด็นคำถามพ่วงมีผลให้การได้มาซึ่งนายกฯ เปลี่ยนจากการยึดหลักการแบ่งแยกบทบาทหน้าที่ของแต่ละสภาตามระบบสองสภา มาเป็นการแสดงบทบาทหน้าที่ร่วมกันของทั้งสองสภา ในฐานะเทียบเท่าการทำงานในระบบสภาเดียวซึ่งจะทำหน้าที่เฉพาะในกระบวนการแต่งตั้งนายกฯ ภายในระยะเวลา 5 ปี นับแต่มีรัฐสภาชุดแรกเท่านั้น จึงมีผลทำให้ที่ประชุมร่วมรัฐสภาเป็นองค์กรที่มีบทบาทร่วมกันในกระบวนการได้มาซึ่งนายกฯ โดยการดำเนินการขั้นตอนต่างๆ ต้องกระทำในที่ประชุมร่วมรัฐสภาอย่างต่อเนื่อง

ทั้งนี้ “ข้อยกเว้น” ในการเลือกนายกรัฐมนตรี “คนนอก” ที่ไม่ได้อยู่ในบัญชีของพรรคการเมือง สามารถทำได้ไม่ใช่เฉพาะ “วาระเริ่มแรก” เท่านั้น ทว่าสามารถทำได้ตลอดระยะเวลา 5 ปี หลังรัฐธรรมนูญนี้

8 ทศวรรษ 11 นายกรัฐมนตรีในเงา “รัฐประหาร”

บัดนี้ ชัดเจนแล้วว่าร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับมีชัย ฤชุพันธุ์ (พ.ศ. 2558-2559) ใน “บทเฉพาะกาล” บัญญัติที่มาของนายกรัฐมนตรีไว้แล้ว 2 ทาง ทางหนึ่งคือเลือกจากบัญชีพรรคการเมือง “คนใน” ทางหนึ่งเลือกจากบุคคล “นอกรัฐสภา” โดยสมาชิกวุฒิสภามีส่วน “ได้-เสีย”

ก่อนที่บทบัญญัตินี้จะ “ลงตัว” ในขั้นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ไปจนถึงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ เคยถูกอดีต ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ อย่างนายนิพิฏฐ์ อินทรสมบัติ โจมตีถึงระดับ “เป็นแนวคิดวิตถาร”

ทวนเข็มนาฬิกาย้อนไป 8 ทศวรรษที่ผ่านมา ตั้งแต่หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรีมาแล้ว 29 คน มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร 11 คน ดังนี้ 1. พระยามโนปกรณ์นิติธาดา นายกรัฐมนตรีหลังปฏิวัติสยาม 24 มิถุนายน 2475 2. พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา ฉายา “เชษฐบุรุษประชาธิปไตย” รัฐประหาร 20 มิถุนายน 2476

3. จอมพล ป. พิบูลสงคราม หลัง “คณะทหารเเห่งชาติ” รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 เเละ 6 เมษายน 2491 4. นายพจน์ สารสิน นายกรัฐมนตรี หลังรัฐประหาร 16 กันยายน 2500 5. จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หลังรัฐประหาร 20 ตุลาคม 2501 6. จอมพลถนอม กิตติขจร หลังรัฐประหาร 17 พฤศจิกายน 2514 7. นายธานินทร์ กรัยวิเชียร หลังรัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519 8. พล.อ. เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ หลังรัฐประหาร 20 ตุลาคม 2520

9. นายอานันท์ ปันยารชุน รัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534 10. พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 11. พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา รัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557

นายกรัฐมนตรี “คนนอก” 5 คน

หากพิจารณา “ที่มา” ของนายกรัฐมนตรี ที่เข้าข่ายเป็น “คนนอกรัฐสภา” ที่ผ่านมา มี 5 คน ดังนี้

คนแรกในประวัติศาสตร์ คือ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ได้รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จบลง ต่อจากนายทวี บุณยเกตุ ส.ส. ประเภท 2 ที่ได้รับเลือกให้เป็นนายกฯ เพียงชั่วคราวเพียง 17 วัน เพื่อรอให้ ม.ร.ว.เสนีย์ ซึ่งก่อนหน้านี้เป็นเอกอัครราชทูตไทย ประจำสหรัฐอเมริกา และหัวหน้าเสรีไทยสายสหรัฐฯ เดินทางกลับจากสหรัฐฯ เพื่อรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยได้รับการสนับสนุนจากนายปรีดี พนมยงค์ ผู้สำเร็จราชการ ที่เห็นว่าขณะนั้นได้รับแรงกดดันจากอังกฤษที่จะทำให้ไทยอยู่ในฝ่ายแพ้สงคราม จึงจำเป็นต้องดึง ม.ร.ว.เสนีย์มาเป็นนายกรัฐมนตรี เพื่อลดแรงกดดันจากสหรัฐอเมริกา

ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช พลิกบทบาทจากหัวหน้าเสรีไทย-นักการทูต ขึ้นสู่เก้าอี้นายกรัฐมนตรี โดยมติสภาผู้แทนราษฎร แต่งตั้ง 17 กันยายน 2488 ถือว่าเป็นนายกรัฐมนตรี “คนนอก-คนแรก” ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนทั้งประเภทเลือกตั้งและประเภทแต่งตั้ง

คนที่ 2 นายสัญญา ธรรมศักดิ์ คือนายกรัฐมนตรีคนที่ 2 ที่ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี “คนนอก” หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 แล้ว จอมพลถนอม กิตติขจร ประกาศลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และเดินทางออกนอกประเทศพร้อมพันเอก ณรงค์ กิตติขจร และครอบครัว

คนที่ 3 พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ ก้าวขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 16 ขณะยังดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.) ด้วยการ “หยั่งเสียง” ของสภาผู้แทนราษฎร หลังจาก พล.อ. เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ลาออก พล.อ. เปรม อยู่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อเนื่องถึง 3 สมัย 8 ปี โดยพรรคการเมืองเสียงข้างมาก “เชิญ” ให้กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรี
พล.อ. เปรม ปฏิเสธเทียบเชิญเป็นนายกรัฐมนตรี “คนนอก” สมัยที่ 4 ด้วยประโยคทองทางการเมืองว่า “ผมพอแล้ว” เมื่อ พล.อ. ชาติชาย ชุณหะวัณ หัวหน้าพรรคชาติไทย นำคณะนักการเมืองเสียงข้างมากเข้าคารวะและยกตำแหน่งนายกรัฐมนตรีให้

คนที่ 4 พล.อ. สุจินดา คราประยูร นายกรัฐมนตรีคนที่ 19 ถือเป็น “คนนอก” ที่ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ด้วย “อุบัติเหตุ” ทางการเมือง และลั่นวาจา “เสียสัตย์เพื่อชาติ” หลังนายณรงค์ วงศ์วรรณ หัวหน้าพรรคสามัคคีธรรม ชนะการเลือกตั้ง แต่สะดุดเก้าอี้เพราะบัญชีดำ-ไม่มี “วีซ่า” เข้าประเทศสหรัฐฯ ทำให้ พล.อ. สุจินดา ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการทหารบก และเป็นหนึ่งในคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ที่ยึดอำนาจจาก พล.อ. ชาติชาย ชุณหะวัณ

คนที่ 5 นายอานันท์ ปันยารชุน ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี หลังคณะ รสช. ยึดอำนาจ 2 สมัย ในสมัยแรก นายอานันท์ถูกเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรี โดย พล.อ. สุจินดา คราประยูร แกนนำคณะปฏิวัติยุค รสช.

สมัยที่ 2 หลังเลือกตั้งทั่วไป มีนาคม 2535 เกิดเหตุการณ์ “พฤษภาทมิฬ” และ พล.อ. สุจินดา ต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เพราะถูกคัดค้านจากกลุ่มผู้ประท้วงซึ่งเป็นนักศึกษาและชนชั้นกลาง หรือ “ม็อบมือถือ” เมื่อชื่อ พล.อ.อ. สมบุญ ระหงษ์ หัวหน้าพรรคชาติไทย ถูกนายอาทิตย์ อุไรรัตน์ ประธานสภาผู้แทนราษฎร แปลงสารเป็นชื่อ “อานันท์ ปันยารชุน” แทน

รัฐธรรมนูญและบทบัญญัติตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี”

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (2558-2559)  ที่ร่างโดยทีมนายมีชัย ฤชุพันธุ์  ที่มาภาพ : https://th.wikipedia.org/
รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (2558-2559) ที่ร่างโดยทีมนายมีชัย ฤชุพันธุ์
ที่มาภาพ : https://th.wikipedia.org/

อนึ่ง “ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี” มิได้มีทันทีหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แต่ตำแหน่งฝ่ายบริหาร-นิติบัญญัติ เป็นไปตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ได้บัญญัติให้คณะบุคคลที่มีหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินไว้ตามบทบัญญัติ 2 มาตรา คือ

“มาตรา 28 คณะกรรมการราษฎรมีอำนาจและหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุที่ประสงค์ของสภา”

“มาตรา 32 คณะกรรมการราษฎรประกอบด้วย ประธานคณะกรรมการราษฎร 1 นาย และกรรมการราษฎร 14 นาย รวมเป็น 15 นาย”

บันทึกการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 41/2475 วันจันทร์ที่ 28 พฤศจิกายน 2475 ในที่ประชุมสภามีการพิจารณาเลือกคำให้เหมาะสมแทนคำว่าคณะกรรมการราษฎร ประธานคณะ กรรมการราษฎร และกรรมการราษฎร โดยที่ประชุมได้แก้ไขคำว่า “คณะกรรมการราษฎร” เป็น “รัฐมนตรีสภา” คำว่า “ประธานคณะกรรมการราษฎร” เป็น “นายกรัฐมนตรีสภา” และคำว่า “กรรมการราษฎร” เป็น “รัฐมนตรี”

จึงได้มีการเปลี่ยน “รัฐมนตรีสภา” เป็น “คณะรัฐมนตรี” และคำว่า “นายกรัฐมนตรีสภา” แก้ไขเป็น “นายกรัฐมนตรี”

ตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ได้ถูกจารึกไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรก เมื่อมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 โดยคุณสมบัติของนายกรัฐมนตรีไม่ได้จำกัดว่าจะต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ตำแหน่ง “นายกรัฐมนตรี” ที่มีการกำหนดคุณสมบัติ “ต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” ไว้เป็นครั้งแรก ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 หลังเหตุการณ์ขบวนการนักศึกษาและประชาชนชุมนุมใหญ่ “14 ตุลาคม 2516” ก่อนรัฐธรรมนูญจะถูกฉีกหลังเหตุการณ์ “6 ตุลาคม 2519”

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2521 หลังเหตุการณ์การเมือง “6 ตุลาคม 2519” มีบทบัญญัติที่เปิดทางให้ “นายกฯ คนนอก” เข้าสู่ทำเนียบรัฐบาลอีกครั้ง เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2534

หลังผ่านเหตุการณ์ชุมนุมใหญ่ทางการเมือง 5 ครั้ง ตั้งแต่ 14 ตุลาคม 2516, 6 ตุลาคม 2519, 20 พฤษภาคม 2535, พฤษภาคม 2553 และการชุมนุมของกลุ่ม กปปส. 2556-2557 ผ่านการรัฐประหาร 13 ครั้ง

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (2558-2559) ที่ร่างโดยทีมนายมีชัย ฤชุพันธุ์ บทบัญญัติที่ว่าด้วยที่มานายกรัฐมนตรี คนใน-คนนอก และการสืบทอดอำนาจอย่างแยบยล ถูกตีความกลับไป-กลับมา ระหว่างศาลรัฐธรรมนูญ กับนักกฏหมายระดับ “พญาครุฑ” แห่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ด้วยลีลาเรียบแต่ลึกซึ้ง เกินกว่า “คนวงนอก” จะตีความ