พัฒนาการต่อต้านคอร์รัปชันของประเทศไทยหลังปี 2540 (ตอนที่ 1)

20 กันยายน 2016

Hesse004

มื่อวันที่ 11 กันยายน 2559  เนื่องในโอกาสวันต่อต้านคอร์รัปชันแห่งชาติ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ได้จัดงานเป็นปีที่ 6 ภายใต้แนวคิด “กรรมสนองโกง" ณ บริเวณท้องสนามหลวง

มื่อวันที่ 11 กันยายน 2559 เนื่องในโอกาสวันต่อต้านคอร์รัปชันแห่งชาติ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) ได้จัดงานเป็นปีที่ 6 ภายใต้แนวคิด “กรรมสนองโกง” ณ บริเวณท้องสนามหลวง

หลังจากที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ “ปราบโกง” ผ่านการลงประชามติไปแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะกลายเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในการแก้ปัญหาทุจริตคอร์รัปชันของบ้านเราได้จริงหรือไม่ เป็นเรื่องที่น่าติดตามยิ่งนัก เนื่องจากที่ผ่านมา การต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศไทยมีพัฒนาการน่าสนใจอยู่ไม่น้อย พัฒนาการที่ว่านี้สะท้อนภาพความพยายามของรัฐที่วางกรอบกติกาไว้เข้มงวด แต่ปัญหาคอร์รัปชันกลับไม่ได้ลดลงแต่อย่างใด

บทความนี้แบ่งเป็น 4 ตอน โดยตอนที่ 1 ผู้เขียนนำเสนอสถานการณ์คอร์รัปชันและการต่อต้าน คอร์รัปชันหลังปี 2540-2545 (ก่อนการปฏิรูประบบราชการในสมัยรัฐบาลไทยรักไทยชุดแรก) ซึ่งช่วงเวลาดังกล่าว การต่อต้านคอร์รัปชันเป็นผลพวงจากการออกแบบรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่เน้นกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลและเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตรวจสอบ

ในตอนที่ 2 ช่วงระหว่างปี 2545-2549 (ก่อนรัฐประหารวันที่ 19 ก.ย. 2549) ซึ่งเกิดวาทกรรม “คอร์รัปชันเชิงนโยบาย” (Policy Corruption) ขณะเดียวกันการต่อต้านคอร์รัปชันก้าวสู่มิติสากลโดยในปี 2546 รัฐบาลไทยได้ลงนามในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (UNCAC) นอกจากนี้ในปีเดียวกันยังได้ตราพระราชกฤษฎีกาบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งเป็นกฎหมายส่งเสริมธรรมาภิบาลและป้องกันการทุจริตได้ทางหนึ่ง แต่จนแล้วจนรอด เหตุผลที่คณะรัฐประหาร “คมช.” ใช้ล้มล้างรัฐบาลไทยรักไทยก็ยังคงหนีไม่พ้นเรื่องการทุจริตคอร์รัปชัน

ตอนที่ 3 ปี 2549-2554 (หลังรัฐประหารวันที่ 19 ก.ย. 2549) ซึ่งได้ร่างกติการัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ขึ้นมา ขณะเดียวกันมีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ หรือ “คตส.” ขึ้นมาเพื่อตรวจสอบการกระทำผิดและก่อให้เกิดความเสียหายจากรัฐบาลชุดก่อน อาจกล่าวได้ว่า การต่อต้านคอร์รัปชันในช่วงนี้เน้นการปราบปรามทุจริตมากกว่าการป้องกัน นอกจากนี้ บทบาทภาคประชาชน ภาคเอกชน และสื่อมวลชน เริ่มปรากฏชัดขึ้นเรื่อยๆ ในเวทีต่อต้านคอร์รัปชัน

สำหรับตอนสุดท้าย เริ่มต้นตั้งแต่ปี 2554-2559 (จนถึงร่างรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดผ่านประชามติ) ทั้งนี้ช่วงเวลา 5 ปีที่ผ่านมา การต่อต้านคอร์รัปชันมีความเข้มข้นยิ่งขึ้น มีการแก้ไขกฎหมาย ป.ป.ช. ในปี 2558 โดยเพิ่มโทษสูงสุดของการคอร์รัปชันเป็นโทษประหารชีวิต มีการรวมศูนย์หน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันโดยทำงานร่วมกันแบบบูรณาการในนาม “ศอตช.” หรือศูนย์อำนวยการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ รวมไปถึงการวางกติกาใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญโดยชูเรื่องการปราบโกงเป็นจุดขาย

เหตุผลที่ผู้เขียนเลือกจุดเริ่มต้นการต่อต้านคอร์รัปชันหลังปี 2540 เพราะรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเป็นความคาดหวังของประชาชน หลังเกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ปี 2535

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้อำนาจกับประชาชนในการตรวจสอบถ่วงดุลผู้ใช้อำนาจรัฐ ให้เสรีภาพกับสื่อมวลชนในการทำหน้าที่รายงานข้อเท็จจริง และเป็นจุดเริ่มต้นขององค์กรอิสระในการ “คัดง้าง” ฝ่ายบริหารที่ใช้อำนาจรัฐโดยมิชอบ

สถานการณ์คอร์รัปชันไทยก่อนปี 2540 ยังคงวนเวียนอยู่กับเรื่องการทุจริต ติดสินบน การแทรกแซงของนักการเมืองในกลไกราชการ การแบ่งเปอร์เซ็นต์กินหัวคิว การเติบโตของระบบเจ้าพ่อท้องถิ่นที่ผันตัวเองเข้ามาสู่แวดวงทางการเมือง สถานการณ์เช่นนี้นำไปสู่ข้ออ้างและเหตุผล “คลาสสิก” ของกองทัพในการรัฐประหาร โดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ที่เข้ายึดอำนาจรัฐบาลพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ และเรียกพฤติกรรมคอร์รัปชันของคณะรัฐมนตรีชุดนั้นว่า “บุฟเฟ่ต์คาบิเนต” (Buffet Cabinet)

แม้จะเกิดรัฐประหารด้วยข้ออ้างและเหตุผลว่า “คอร์รัปชัน” แต่ในความเป็นจริงแล้ว หลังการรัฐประหารทุกครั้ง ปัญหาคอร์รัปชันในสังคมไทยมิได้ลดลงแต่ประการใด ลำพังเพียงข้อเสนอการแก้ปัญหาให้บังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มแข็งนั้นดูจะกลายเป็น “ฝันกลางวัน” เพราะคอร์รัปชันมิได้เกิดเพียงแค่กลุ่มพ่อค้านักธุรกิจ นักการเมือง หากแต่พฤติกรรมขี้ฉ้อนั้นปรากฏอยู่ในทุกองคาพยพของกลไกการใช้อำนาจรัฐ ไม่ว่าจะเป็นกลไกราชการ กองทัพ รวมทั้งในแวดวงตุลาการ

ในปี 2538 เกิดเรื่องอื้อฉาว (Scandal) โด่งดังที่ทำให้เห็นว่าคอร์รัปชันนั้นมีอยู่ทุกวงการ แม้แต่การแจกที่ดินทำกินให้เกษตรกร หรือ“สปก. 4-01” ก็ยังมีการเอื้อประโยชน์ให้นายทุน เรื่องอื้อฉาวดังกล่าวนำไปสู่การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลยุคนั้นและนำไปสู่การประกาศยุบสภาในที่สุด

ตัวอย่างคดีทุจริตซื้อปุ๋ย หนึ่งในกิจกรรมงานวันต่อต้านคอร์รัปชั่นแห่งชาติ หน่วยงานต่างๆร่วมกันจัดงานเป็นปีที่ 6 ภายใต้แนวคิด "กรรมสนองโกง"ณ บริเวณท้องสนามหลวง เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2559

ตัวอย่างคดีทุจริตซื้อปุ๋ย หนึ่งในกิจกรรมงานวันต่อต้านคอร์รัปชั่นแห่งชาติ หน่วยงานต่างๆร่วมกันจัดงานเป็นปีที่ 6 ภายใต้แนวคิด “กรรมสนองโกง”ณ บริเวณท้องสนามหลวง เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2559

ในอดีตที่ผ่านมา นักการเมืองและข้าราชการมักถูกมองว่าพัวพันกับเรื่องความไม่โปร่งใสในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินเสมอ โดยเฉพาะเข้าไปเอี่ยวในการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ขณะเดียวกัน ก่อนปี 2540 การทำงานปราบปรามคอร์รัปชันโดยหน่วยงานรัฐ อาศัยเพียงคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) ซึ่งไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชันที่นับวันดูมีความซับซ้อนและทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ

ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญปี 2540 จึงถูกตราขึ้นมาด้วยเจตนารมณ์ในการปฏิรูปการเมือง ตั้งแต่กระบวนการเข้าสู่อำนาจของนักการเมือง กระบวนการตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจ และกระบวนการถอดถอนผู้ใช้อำนาจในทางมิชอบให้ออกจากตำแหน่ง

จุดเริ่มต้นของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติหรือ ป.ป.ช. จึงเกิดขึ้นหลังรัฐธรรมนูญปี 2540 ประกาศใช้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และสำนักงาน ป.ป.ช. กลายเป็นกลไกสำคัญที่ทำหน้าที่ทั้งในเรื่องป้องกันและปราบปรามการทุจริตภายใต้ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2542

ในระหว่างปี 2540-2543 มีกฎหมายสำคัญๆ ที่ถูกตราออกมาเพื่อเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาคอร์รัปชัน เช่น พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กฎหมายฉบับนี้เน้นเรื่องความโปร่งใสในการบริหารงานและปฏิบัติราชการ สอดรับกับรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ให้สิทธิประชาชนในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

ต่อมาปี 2542 มีการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านคอร์รัปชันออกมาถึง 4 ฉบับ ได้แก่ (1) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2542 (2) พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 (3) พ.ร.บ.ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2542 และ (4) พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ พ.ศ. 2542 หรือที่รู้จักกันในชื่อกฎหมายป้องกันการฮั้วประมูล

นอกจากนี้ ยังตรากฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินขึ้นมา เนื่องจากการคอร์รัปชันเป็นหนึ่งในมูลฐานความผิดของการฟอกเงินด้วย

ปี 2543 มีการออกกฎหมายการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. 2543 ซึ่งเป็นกลไกควบคุมนักการเมืองที่เข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อไม่ให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน

หลังปี 2540 เกิดกรณีทุจริตอื้อฉาวที่ถูกจุดกระแสขึ้นมาเป็นประเด็นร้อนของสังคม คือ การทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งเชื่อมโยงกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขในเวลานั้นว่ารับสินบน โดยผู้ที่ลุกขึ้นมาแฉเรื่องนี้ คือ ชมรมแพทย์ชนบท นับเป็นการรวมกลุ่มในรูปแบบภาคประชาสังคมยุคแรกๆ ที่ดำเนินกิจกรรมต่อต้านทุจริต

ในเวลาไล่เลี่ยกันนั้น มีข่าวอื้อฉาวทั้งในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ รวมถึงกระทรวงคมนาคม กรณีกระทรวงเกษตรฯ รัฐมนตรีช่วยว่าการ (ในขณะนั้น) ถูกกล่าวหาว่า เกี่ยวข้องกับการทุจริตจัดซื้อเมล็ดพันธุ์พืช ส่วนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมถูกกล่าวหาว่าพัวพันกับการทุจริตโครงการสื่อสัญญาณด้วยความเร็วสูง (SDH)

กล่าวโดยสรุปแล้ว ข้อสังเกตเรื่องการต่อต้านคอร์รัปชันในช่วง 5 ปีแรกหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 มีอยู่ 2 ประการ กล่าวคือ

(1) รัฐได้วางกลไกต่อต้านคอร์รัปชันภายใต้กติการัฐธรรมนูญปี 40 โดยเพิ่มเครื่องมือมากมาย ทำให้เกิดองค์กรอิสระ เช่น ป.ป.ช. และ สตง. ที่แสดงบทบาทนำขับเคลื่อนการป้องกันและปราบปรามทุจริตได้อย่างเต็มที่

ขณะที่ (2) ภาคประชาชนและสื่อมวลชนเริ่มมีส่วนร่วมกับการต่อต้านคอร์รัปชันมากขึ้น เช่น กรณีชมรมแพทย์ชนบทที่เปิดโปงเรื่องทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข นอกจากนี้ ยังมีการก่อตั้งองค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย (Transparency International Thailand) การรวมกลุ่มเครือข่ายประชาชนต้านคอร์รัปชัน (คปต.)

กลไกที่กล่าวมานี้สะท้อนภาพความเคลื่อนไหวการต่อต้านคอร์รัปชันหลังปี 2540 ได้เป็นอย่างดี ในตอนต่อไป ผู้เขียนจะกล่าวถึงพัฒนาการต่อต้านคอร์รัปชันในระหว่างปี 2545-2549 (ก่อนรัฐประหาร 19 ก.ย. 2549) ซึ่งช่วงเวลาดังกล่าวเกิดวาทกรรม “คอร์รัปชันเชิงนโยบาย” (Policy Corruption)

นอกจากนี้ การต่อต้านคอร์รัปชันของไทยเริ่มเข้าสู่แนวทางสากล โดยมีการลงนามในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention against Corruption: UNCAC)

บทความอื่นๆ

เครือข่ายสังคม