การศึกษาวิจัยเรื่องคอร์รัปชันในอนาคต

Hesse004

กล่าวกันว่า การศึกษาวิจัยเรื่องคอร์รัปชันจะ “ไร้ประโยชน์” ทันที หากขาดการนำผลการศึกษานั้นไปใช้แก้ปัญหา หรือนำเสนอแนวทางที่เป็นรูปธรรม

คำถามที่นักวิจัยเรื่องคอร์รัปชัน (Corruption Study) มักถูกถามเสมอ คือ (1) จะศึกษาปัญหานี้ไปเพื่ออะไร (2) ศึกษาแล้วเกิดประโยชน์อะไร และ (3) ศึกษาแล้วข้อเสนอนั้นจะสามารถแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้จริงหรือไม่

คำถามที่ว่ามาข้างต้นยังเป็นคำถามคลาสสิกที่คนทำวิจัยเรื่องนี้ต้องตอบให้ได้ว่า ที่เราศึกษาปัญหาคอร์รัปชันนั้นมีความสำคัญอย่างไร

ย้อนกลับไปสักประมาณ 50 กว่าปี เกิดวิวาทะทางวิชาการขึ้นมาว่า คอร์รัปชันก็มีประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจเหมือนกัน กล่าวคือ คอร์รัปชันทำให้ระบบเศรษฐกิจหมุนเวียนได้เร็วขึ้น เพราะเงินที่จ่ายเพื่อติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐเปรียบเสมือน Grease the Wheels หรือ น้ำมันหล่อลื่นให้ระบบราชการที่ทำงานเชื่องช้าทำงานได้รวดเร็วขึ้น ออกใบอนุญาตได้ง่ายขึ้น สร้างแรงจูงใจกระตุ้นการทำงานให้กับเจ้าหน้าที่รัฐผู้มีเงินเดือนน้อยทั้งหลาย และท้ายที่สุด เศรษฐกิจสามารถขับเคลื่อนไปด้วยกลไกของรัฐ เพราะเงินสินบน1

หากนำข้อสมมติฐานหรือตรรกะนี้มาพูดในศตวรรษที่ 21 คงต้องโดน “โห่” และถูกประณามเป็นแน่แท้ เพราะคอร์รัปชันในวันนี้ถูกยกให้เป็นวาระสำคัญเร่งด่วนของโลก โดยเฉพาะคอร์รัปชันคือปัจจัยสำคัญที่กีดขวางการพัฒนาประเทศ ทำให้สังคมสูญเสียทรัพยากรไปอย่างไร้ค่า ก่อให้เกิดช่องว่างทางสังคม สร้างความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ ทำลายระบบนิติรัฐ

ดังนั้น คอร์รัปชันจึงถูกหยิบยกมาให้เห็นแต่ผลร้าย ไม่มีด้านดีแม้แต่น้อย

อย่างไรก็ดี นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 90 เป็นต้นมา การชูประเด็นเรื่อง Good Governance ของธนาคารโลกกลายเป็นคำตอบหนึ่งที่นำไปสู่การสร้างกลไกควบคุมปัญหาคอร์รัปชัน แน่นอนว่า หัวใจสำคัญของ Good Governance ประกอบด้วย หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักรู้จักรับผิดชอบ (Accountability) และหลักที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม (Citizen Participation)

ช่วงกลางทศวรรษที่ 90 เกิด NGO กลุ่มหนึ่งในยุโรป ลุกขึ้นมารวมตัวเพื่อเรียกร้องให้สังคมสนใจปัญหาคอร์รัปชันมากขึ้น NGO กลุ่มนี้ประกอบด้วยนักกฎหมาย นักวิชาการ นักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ และท้ายที่สุด พวกเขาได้สร้างให้ Transparency International กลายเป็น International NGO สำคัญของโลกในศตวรรษที่ 21

Transparency International หรือ TI เป็นองค์กรภาคประชาสังคมระดับสากลที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดชุดนโยบายการต่อต้านคอร์รัปชันทั่วโลก เป็นหนึ่งในผู้เล่นสำคัญที่ช่วยกระตุ้นให้ผู้คนได้ทราบถึงสถานการณ์คอร์รัปชัน ในทุกปี TI ได้จัดอันดับความโปร่งใสของประเทศต่างๆ หรือที่เรารู้จักกันในชื่อ Corruption Perception Index

ที่กล่าวมาข้างต้นนี้ชี้ให้เห็นว่า การศึกษาวิจัยเรื่องคอร์รัปชันดำเนินการมาโดยตลอดนับตั้งแต่เกิดวิวาทะที่ว่า คอร์รัปชันนั้นส่งผลดีต่อเศรษฐกิจหรือไม่ เปรียบเสมือน Grease the Wheels หรือไม่

นับจากนั้นเป็นต้นมา พรมแดนความรู้เรื่องการศึกษาปัญหาคอร์รัปชันได้ขยายขอบเขตออกไป เกิดข้อเสนอใหม่ ๆ เพื่อแก้ปัญหาคอร์รัปชันที่ไม่ได้จำกัดแค่ลงโทษสถานหนักอย่างเดียว

นักวิชาการด้านคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยากำหนดขอบเขตการศึกษาเรื่องคอร์รัปชันออกเป็น 4 ด้าน กล่าวคือ (1) การศึกษาถึงปัญหาสาเหตุของการคอร์รัปชัน (2) การศึกษาถึงผลกระทบของการคอร์รัปชัน (3) การศึกษาวิธีการวัดคอร์รัปชัน เพื่อทราบสถานการณ์คอร์รัปชันในสังคม และ (4) การศึกษาแนวทางต่อต้านคอร์รัปชัน

กรอบการศึกษาทั้งสี่ด้าน เปรียบเสมือนแผนที่นำทางให้ผู้สนใจปัญหาคอร์รัปชันใช้เป็นแนวทางการศึกษา อย่างไรก็ดี ภายใต้ประเด็นเหล่านี้ นักวิจัยด้านคอร์รัปชันได้ใช้องค์ความรู้อย่างน้อย 3 ศาสตร์มาวิเคราะห์ ได้แก่

(1) องค์ความรู้ทางกฎหมายที่ใช้ศึกษาวิเคราะห์ลักษณะพฤติกรรมคอร์รัปชันเพื่ออธิบายว่าพฤติกรรมลักษณะที่ทำอยู่นี้เข้าข่ายคอร์รัปชันหรือไม่ จะวางบทลงโทษอย่างไรเพื่อลดพฤติกรรมดังกล่าวอย่างไร รวมถึงศึกษาถึงแนวทางการต่อต้านคอร์รัปชันในระดับสากลว่าสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับสังคมที่เราอยู่ได้หรือไม่ เช่น การศึกษาเพื่ออนุวัติอนุสัญญาต่อต้านคอร์รัปชันสากลของ UN หรือ UNCAC ให้เข้ากับกฎหมายของประเทศนั้นๆ การศึกษาเพื่อให้อำนาจกับหน่วยงานรัฐที่ทำหน้าที่ต่อต้านคอร์รัปชัน หรือ Anti-Corruption Agency (ACA)

(2) องค์ความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy) เศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน (Institutional Economics) รวมทั้งองค์ความรู้ด้านรัฐศาสตร์ (Political Science) มาอธิบายสาเหตุคอร์รัปชัน ทั้งในเชิงโครงสร้างก็ดี หรือ “ตัวละคร” สำคัญในสังคมที่เกี่ยวข้องกับเรื่องคอร์รัปชัน เช่น บทบาทนักการเมือง ข้าราชการ กองทัพ ตุลาการ องค์กรระหว่างประเทศ กลุ่มผลประโยชน์ สื่อมวลชน และภาคประชาสังคม ซึ่งตัวละครเหล่านี้ล้วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชันและต่อต้านคอร์รัปชันด้วยกันทั้งสิ้น

และ (3) องค์ความรู้เศรษฐศาสตร์กระแสหลัก มาอธิบายผลกระทบของคอร์รัปชันที่สามารถวัดออกมาได้เป็นรูปธรรม หรือตีค่าออกเป็นมูลค่าทางเศรษฐกิจได้ ขณะเดียวกัน นักเศรษฐศาสตร์พยายามหาวิธีการวัดคอร์รัปชันออกมาเพื่อทราบสถานการณ์คอร์รัปชันในสังคมนั้น

จะเห็นได้ว่า วิชาคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยา มีประโยชน์ต่อการอธิบายสิ่งที่เกิดขึ้นในสังคมมนุษย์เราว่า ทำไมเราจึงควรให้ความสำคัญกับเรื่องคอร์รัปชัน ทำไมเราจึงรังเกียจคอร์รัปชัน ทำไมคอร์รัปชันเป็นแรงจูงใจด้านลบที่เกิดมาพร้อมกับการใช้อำนาจรัฐ และหากสังคมจะแก้ปัญหานี้แล้ว เราจะลดแรงจูงใจนั้นผ่านระบบและกลไกในการควบคุมปัญหาคอรัปชันได้อย่างไร

ปัญหาคอร์รัปชันไม่ได้เป็นแค่ปัญหาเชิงศีลธรรมเพียงอย่างเดียว เพราะหากวิเคราะห์ภายใต้กรอบคิดเช่นนี้แล้วดูจะ “ตื้นเขิน” ไร้เดียงสา และด่วนสรุปเกินไป ขึ้นชื่อว่าเป็นมนุษย์ “ปุถุชน” แล้ว เมื่อมีอำนาจย่อมพึงพอใจกับการใช้อำนาจนั้น ไม่ว่าจะมีอำนาจมากหรือน้อยก็ตาม ไม่ว่าจะได้อำนาจนั้นมาด้วยวิธีใดก็ตาม เพราะการใช้อำนาจเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจและใช้ดุลยพินิจ หากใช้อำนาจแบบ “อำเภอใจ” หรือใช้ดุลยพินิจได้อย่างกว้างขวางแล้ว แต่หากปราศจากการถูกตรวจสอบถ่วงดุลแล้วไซร้ มนุษย์ผู้นั้นย่อมหนีไม่พ้นแรงจูงใจที่จะคอร์รัปชัน

ในแวดวงวิชาการ มีสถาบันการศึกษาที่สอนเรื่องการต่อต้านคอร์รัปชันเป็นเรื่องเป็นราวถึงระดับปริญญาโท สถาบันการศึกษาที่ว่านี้ คือ International Anti-Corruption Academy หรือ IACA ตั้งอยู่ที่กรุงเวียนนา ประเทศออสเตรีย

IACA ตักศิลาด้านต่อต้านคอร์รัปชันของโลก ที่มาภาพ : http://static1.1.sqspcdn.com/static/f/459470/26886042/1456761247997/Screen+Shot+2016-02-29+at+10.53.42+AM.png?token=tcZgf%2BNehJqNBqZMHw92cxWVmzo%3D
IACA ตักศิลาด้านต่อต้านคอร์รัปชันของโลก ที่มาภาพ : http://static1.1.sqspcdn.com/static/f/459470/26886042/1456761247997/Screen+Shot+2016-02-29+at+10.53.42+AM.png?token=tcZgf%2BNehJqNBqZMHw92cxWVmzo%3D

IACA เปิดสอนหลักสูตรระดับ Master degree เรื่อง Anti-Corruption study ขึ้นมา เพื่อดึงให้ผู้สนใจในปัญหาคอร์รัปชันเข้ามาเรียนรู้และพัฒนางานวิจัยด้านคอร์รัปชันไปพร้อมๆ กับผู้เชี่ยวชาญด้านนี้ อย่างน้อยคนกลุ่มนี้ก็สามารถนำเสนอชุดนโยบายการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันได้อยู่บนหลักการ สามารถอธิบายปัญหาคอร์รัปชันได้อย่างมี “ตรรกะ” น่าเชื่อถือ มากกว่าจะต่อต้านคอร์รัปชัน “แบบวาทกรรม” ที่ชี้หน้าด่าใครว่าโกงกันอย่างเดียว

หลักสูตรของ IACA มีสอนตั้งแต่ภาคทฤษฎีคอร์รัปชัน แนวคิดเรื่องคอร์รัปชัน เพราะลำพังแค่จะนิยามว่าคอร์รัปชันคืออะไร หมายถึงอะไรนั้น ก็เถียงกันไม่รู้จบแล้ว นอกจากนี้ IACA ยังให้ความสำคัญกับเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการคอร์รัปชัน (Economic of Corruption) ซึ่งเป็นเครื่องมือที่จะช่วยอธิบายผลกระทบของคอร์รัปชันและวัดระดับคอร์รัปชันในสังคมอย่างเป็นระบบ มีทิศทาง ไม่ใช้อคติหรือความรู้สึกวัด

อย่างไรก็ตาม การศึกษาคอร์รัปชันคงไม่ใช่เรียนแค่ในกระดาษหรือหมกมุ่นอยู่แต่ตำราเพียงอย่างเดียว ในแง่ของการนำไปปฏิบัติแล้ว (หมายถึงการแก้ไขปัญหา ไม่ได้ให้ผู้เรียนไปลงมือคอร์รัปชันจริง) IACA ได้จัดหมวดหมู่การศึกษาเชิงประยุกต์ไว้อย่างเป็นระบบ ตั้งแต่

(1) คอร์รัปชันในมิติกฎหมายระหว่างประเทศ ที่ให้ความสำคัญกับ UNCAC

(2) คอร์รัปชันในภาคเอกชน ซึ่งกลายเป็นต้นทุนสำคัญที่ทำให้เอกชนสูญเสียกำไรและความเชื่อมั่นขององค์กรไป

(3) การบังคับใช้กฎหมายคอร์รัปชันซึ่งเป็นกลไกปราบปรามคอร์รัปชัน โดยเน้นว่าทำอย่างไรให้หน่วยงาน ACA อัยการ และศาลนั้น สามารถบังคับใช้กฎหมายปราบปรามคอร์รัปชันได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีมาตรฐาน ไม่นำเรื่องคอร์รัปชันมาใช้กลั่นแกล้งหรือเป็นเครื่องมือทางการเมือง

และ (4) คอร์รัปชันในมิติการป้องกันซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการต่อต้านทุจริตเพราะเพียงแค่ข้อเสนอเรื่องปลูกฝังจิตสำนึกอย่างเดียวประเภท “โตไปไม่โกง” คงไม่ทำให้คอร์รัปชันหมดไปง่ายๆ การให้การศึกษาเกี่ยวกับผลร้ายของคอร์รัปชันว่าถ้าเกิดขึ้นแล้วจะส่งผลต่อสังคมนั้นอย่างไร การรวมกลุ่มของภาคประชาสังคมเพื่อต่อต้านคอร์รัปชันมีวิธีการใดบ้าง การเข้าถึงข้อมูลภาครัฐเพื่อใช้ในการจับตาตรวจสอบติดตามโครงการรัฐ สิ่งต่างๆ เหล่านี้เป็นมิติของการป้องกันซึ่งต้องให้เวลา

ท้ายที่สุด การศึกษาวิจัยคอร์รัปชันในอนาคต เป็นการศึกษาที่ยังอยู่ในขอบเขตที่อธิบายมาแล้วข้างต้น เพียงแต่พรมแดนความรู้เรื่องการคอร์รัปชันและต่อต้านคอร์รัปชันยังเปิดรอรับนักวิชาการผู้สนใจเข้ามาแผ้วถางเพื่อขยายพรมแดนการเรียนรู้และจุดเทียนแห่งปัญญาเพื่อส่องสว่างทำความเข้าใจกับปัญหาคอร์รัปชันอย่างถ่องแท้

หมายเหตุ : 1.ผู้สนใจวิวาทะนี้โปรดดู Leff, N.H. (1964). Economic Development through bureaucratic corruption. American Behavioural Scientist, 8(3), 8-14.