“บรรยง พงษ์พานิช” กับการปฏิรูปเชิงสถาบัน แก้กฎหมายกว่า 1 แสนฉบับ “เก่า – เกิน – ไม่คุ้มต้นทุน – 2 มาตรฐาน”

เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2559 นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน), กรรมการ คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) หรือซูเปอร์บอร์ด และกรรมการคณะกรรมการต่อต้านการทุจริตแห่งชาติ ได้กล่าวในหัวข้อ “การปฏิรูปเชิงสถาบัน ปัญหาความท้าทายของประเทศไทย” มีรายละเอียดดังนี้

“ผมได้ไปช่วยงานการปฏิรูป ซึ่งผมเรียกว่าเป็นการปฏิรูปเชิงสถาบันของรัฐบาลชุดนี้ 3 เรื่อง 1) เรื่องการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ค่อนข้างจะซับซ้อนและยากลำบาก 2) เรื่องของการต่อต้านคอร์รัปชัน ผมมีหน้าที่ในส่วนมาตรการป้องกัน คือต่อต้านคอร์รัปชันมันมี 3 มิติ ปลูกฝัง ป้องกัน ปราบปราม ปลูกฝัง คืออยากให้คนรุ่นใหม่เขาไม่ยอมให้ใครโกง ไม่ใช่ไม่โกง ต้องไม่ยอมให้ใครโกง ไม่โกงเฉยๆ มันต้อง 100% การโกงถึงจะหมด แต่ถ้าทำให้ให้คนมีสำนึกจะไม่ยอมให้ใครโกงแค่ 51% คุณก็มีความหวังที่จะชนะ ตอนนี้ธีมมันไปทางด้านนั้น ส่วนเรื่องปรามปราบก็ต้องมีอำนาจ อย่างเช่น สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), สำนักงานอัยการ, ตำรวจ แต่ผมจะอยู่ฝ่ายที่ออกมาตรฐานป้องกัน ซึ่งคอร์รัปชันต้องบอกว่าคืบหน้าไปบ้าง แต่มันยังช้ากว่าและน้อยกว่าที่น่าจะเป็นไปบ้าง 3) เรื่องการปฏิรูปกฎหมาย อันนี้น่าจะเกี่ยวข้องกับผู้ฟังมากกว่า จึงเลือกที่จะคุยเรื่องนี้ก่อน”

พัฒนา-ปฏิวัติ-ปฏิรูป

แต่ก่อนอื่นขอไปอธิบายเรื่องของการปฏิรูปกับสถาบันก่อน ซึ่งเป็นคำที่ยาก คนได้ฟังก็คิดว่า ยี้ วิชาการ คำว่าปฏิรูป ความจริงคำว่าปฏิรูปเราได้ยินบ่อย ผมได้มาถามว่าเข้าใจหรือไม่ว่าคำว่าปฏิรูปแปลว่าอะไร ปฏิรูปมันมาจากคำภาษาอังกฤษว่า Reform แปลว่าเปลี่ยนรูปแบบ เพราะฉะนั้นเราต้องเข้าใจตรงนี้ก่อนว่ามันมีคำ 3 คำที่เกี่ยวข้องและใกล้เคียงกัน

คำแรกคือพัฒนา แปลง่ายๆ ว่าอะไรที่ควรมีแต่มันไม่มี ทำให้มันมี อะไรที่ดีอยู่แล้วทำให้ดีขึ้นได้ ทำให้ดีขึ้น โดยหลักการง่ายๆ ว่าการพัฒนามันง่ายกว่า เพราะมันมีแต่บวก มันทำให้เกิดสถานกาณณ์ win-win ได้ง่าย ทำให้มันเพิ่มแล้วแบ่งกัน จะแบ่งมากแบ่งน้อยก็แบ่งกันไป แต่มันเพิ่มขึ้น

อีกคำหนึ่งก่อนพูดถึงการปฏิรูปคือคำว่าปฏิวัติ ไม่ใช่ปฏิวัติรัฐประหาร แต่คือปฏิวัติระบบ แปลว่ารื้อทิ้งทีเดียวให้ถึงรากฐาน ถอนรากถอนโคนแล้วเปลี่ยนเข้าสู่ระบบอุดมการณ์ทันที อย่างเช่น ปฏิวัติในฝรั่งเศส ล้มระบบเจ้า ปฏิวัติบอลเชวิกในรัสเชียล้มพระเจ้าซาร์ ปฏิวัติอาหรับ หรืออาหรับสปริง

ผมบอกไว้นิดเดียวว่า คำว่าปฏิวัติกับประวัติศาสตร์สอนเราว่ามันเละทุกทีที่มีการปฏิวัติ กว่าจะตั้งหลักได้มันใช้เวลา เพราะการปฏิวัติมันจะทำลายรากฐาน ทั้งรากฐานการผลิต รากฐานสถาบันลงไปกว่าจะตั้งหลักได้ เหมือนปฏิวัติครั้งที่เลวที่สุดครั้งหนึ่งคือการปฏิวัติกัมพูชา เขมรแดง เลวขนาดที่ว่าฆ่าคนไปล้านกว่าคนบนความเชื่อว่าถ้าจะเปลี่ยนระบบจะต้องทำให้คนที่มีการศึกษาในระบบทุนตายหมดก่อนถึงจะเปลี่ยนระบบได้ ผมยกตัวอย่างคือพล พต บอกว่าใครใส่แว่นแบบผมต้องตายหมดเลย เพราะใส่แว่นแปลว่าเรียนหนังสือมา เรียนหนังสือมาแปลว่าเรียนมาในระบบที่ผิด แบบนั้นเลยในทุ่งสังหาร ตายไปครึ่งประเทศ 20% ของประชากร

คำสุดท้ายคือปฏิรูป มันอยู่ตรงกลาง ปฏิรูปแปลว่าจัดใหม่ พอจัดใหม่สิ่งที่เกิดขึ้นอย่างหนีไม่พ้นคือการแบ่งใหม่ แบ่งผลประโยชน์กันใหม่ตามมา แปลว่าบางคนได้บางคนเสีย ก็จะเกิดการต่อต้านของคนที่เสีย โดยเฉพาะการปฏิรูปใหญ่ ส่วนใหญ่จะมีเป้าหมายให้คนส่วนใหญ่ได้ เพราะปกติมันมีภาวะ “ได้กระจุกเสียกระจาย” เราต้องการให้ได้กระจาย พอได้กระจายมันจะเกิดภาวะเสียกระจุก คนเสียกระจุกมันจะมีพลังลุกขึ้นมาต่อต้านและคนได้กระจายข้อเสียจะไม่ค่อยรู้สึกตัว  เขาจะไม่ลุกมาช่วยคุณหรอก การปฏิรูปมันถึงยากเสมอ

นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน)
นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน)

ในภาวะได้กระจุกเสียกระจาย ทำไมคอร์รัปชันบ้านเราถึงไม่ค่อยมีคนสนใจ เพราะว่าคอร์รัปชันมันเป็นภาวะที่ได้กระจุก เสียกระจาย แจกกระจุก คนยัดเงินคอร์รัปชันมักจะได้ผลตอบแทนมา มันก็คุ้มของเขา เดิมผมคิดว่าค่าน้ำร้อนน้ำชาในวงการอสังหาริมทรัพย์คนไม่น่าจะอยากจ่าย แต่ก็จ่าย เพราะเราไม่ได้ไปซื้อความได้เปรียบการแข่งขัน ล็อกสเปกแบบการประมูล ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์ง่ายมากเลย คือ คุณจ่ายเพื่อไปกำจัดการแข่งขัน ล็อกสเปกเพื่อจะไม่ต้องแข่งขัน พอไม่แข่งขันกับใครคุณจะมีกำไรส่วนเกิน แล้วคุณก็เอากำไรส่วนเกินไปแบ่งกันระหว่างเรากับคนที่ทำให้เราชนะ ง่ายๆ แบบนั้น แต่มันก็เป็นเรื่องง่ายๆ ที่เกิดไปทั่วทุกหัวระแหง เพราะคนเสียหายไม่รู้สึกตัว

“ผมยกตัวอย่างให้เห็นชัดๆ ว่าทำไมมันถึงยาก ทำไมคนไม่ค่อยสนใจ เช่น คอร์รัปชันอันหนึ่งที่เอาไปจากหีบ จากเงินรัฐเลย ไม่ได้สร้างอะไรเลย ถ้าคอร์รัปชันสร้างถนนอย่างน้อยมันก็ต้องเหลือซากถนนเอาไว้ ถ้าคอร์รัปชันสร้างสนามบินอย่างน้อยก็เหลือสนามบินเอาไว้ แต่อันหนึ่งที่ดังมาก 4,700 ล้านบาท คือคอร์รัปชันโกงภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) มันไม่มีอะไรเลย เอาเงินไปจากคลังเฉยๆ 4,700 ล้านบาท เราไม่ค่อยรู้สึก คนไม่ค่อยรู้สึก เพราะว่าเราเสียกันไปคนละ 100 กว่าบาทแค่นั้น”

ยกตัวอย่างอีกอัน สมมติว่ามีหมู่บ้านหนึ่ง 50 หลังคาเรือน แล้วก็มีนักการเมืองจะไปสร้างถนน 50 ล้านบาทเข้าไป แต่จะโกงก็ของบไป 100 ล้านบาท กินไป 50 ล้านบาท แล้วสร้างอีก 50 ล้านบาทให้คน 50 หลังคาเรือน ถามว่าคนในหมู่บ้านได้ประโยชน์หรือไม่ ได้ คนละล้านบาท หลังคาเรือนละล้านบาท สร้างเสร็จคนเรี่ยไรเงินกันคนละ 1,000 บาท ตั้งป้ายกราบพระคุณท่านบลาๆ… ที่กรุณานำงบประมาณมาสร้างถนน เราเห็นป้ายพวกนี้เรื่องจริงเลย เรี่ยไรกันจริง เพราะมันได้ประโยชน์ แต่จริงๆ มันโกงไป 50 ล้านบาท 50 ล้านบาทเสียกันคนละเท่าไหร่ 70 สตางค์ หารคนในประเทศ 65 ล้านคน คุณเดือดร้อนไหม คุณก็ไม่ไปคัดค้านไม่ไปสนใจมัน หรือถ้าเกิดไปคัดค้าน 50 หลังคาเรือนเขาจะกระทืบคุณ นี่คือลูกเล่นของนักคอร์รัปชันทั่วไป ได้กระจุก เสียกระจาย แจกกระจุก แต่ก็ทำแบบนี้กันทั่วไป

การปฏิรูปก็คล้ายๆ กัน เวลาเราปฏิรูปคนที่จะได้ประโยชน์คือ 65 ล้านคน ซึ่งเขาไม่ค่อยรู้สึก แต่คนเสียประโยชน์มันเห็นๆ ดังนั้น การปฏิรูปมันจึงยาก ผมทำงานนี้มา 2 ปีครึ่งยิ่งทำยิ่งเห็นความยาก วิธีทำเรารู้ว่าจะเกิดเรื่องแบบนี้เราก็แอบทำบ้าง ทำให้ไม่รู้ตัวบ้าง แต่วันนี้จะไม่พูดถึงการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ตัดทิ้ง มันยากไป เพราะว่าจะไปลดอำนาจบทบาทเขา แต่มันมีความสำคัญมาก เราจะขอข้ามไปพูดเรื่องปฏิรูปกฎหมาย

ความจริงรัฐบาลนี้แรกๆ เราเสนอให้มีการออกกฎหมายที่สำคัญ 2 ฉบับ ชื่อว่าพระราชบัญญัติอำนวยความสะดวก อันนี้ทุกท่านได้รับผลกระทบแล้ว ทุกหน่วยงานต้องบอก มี Service Level Agreement สัญญาว่าถ้าจะคิดใบอนุญาตคิดเท่าไร ออกมาหมดแล้ว บางท่านยังคิดว่าไม่เห็นมีอะไรดีขึ้นเลย แถมบางอันเลวลงอีกด้วย เพราะว่ามันไปบังคับให้สัญญา ตัวอย่างเช่น มีต่างประเทศหลายคนมาบ่นว่าแต่เดิมอาทิตย์หนึ่งได้ แต่พอต้องสัญญาเลยเป็น 3 อาทิตย์ เพราะต้องสัญญา มันมีแบบนี้เยอะมาก อันนี้ออกมาไม่ค่อยมีผล แต่จะมีผลระยะยาว จะเริ่มมีความโปร่งใสมากขึ้น

แก้กฎหมาย “เก่า-เกิน-แพง-2 มาตรฐาน”

อีกอันคือพระราชกฤษฎีกาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย คือบังคับให้ทุกกระทรวง ทุก 5 ปีต้องกลับไปทบทวนกฎระเบียบขอตนว่ายังมีความจำเป็นอยู่หรือไม่ ถ้าไม่จำเป็นต้องยกเลิก แต่ยังไม่มีผลเพราะทบทวน 5 ปี เริ่มมาไม่ถึงปีก็มาทบทวนทั้งหมด บังเอิญผมต้องเล่าให้ฟังว่าจริงๆ แนวคิดผมอยากมาดูที่ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ว่าจะทำให้คอร์รัปชันกันน้อยลงได้ ทำอย่างไรถึงจะรวดเร็วสะดวก เพราะกฎหมายบางอย่างมันเพิ่มต้นทุนโดยไม่จำเป็นมีอยู่เยอะ

“พอดีได้ไปบรรยายใน CEO Forum แต่เชื่อหรือไม่ว่าไม่มีใครสนใจเหมือนกัน นักพัฒนาอสังหาริมทรัพย์จ่าย 6% กว่าก็บอกว่าเราอยู่ได้ พอนั่งไล่รายละเอียดบางคนชอบด้วยซ้ำ เพราะมันหมายถึงมีการกีดกันการเข้าสู่ตลาดด้วย ใครไม่รู้จักเจ้าหน้าที่ไม่ต้องมายุ่งแถวนี้ เรารู้ช่องทางหมดแล้ว ทิ้งไว้แบบนี้ไม่เป็นไรหรอก อย่างน้อยตาสีตาสาเข้ามาทำไม่ได้ แต่ผมพูดกับสมาคมฯ และในที่ประชุม หาเงินให้ผมสัก 5 ล้านบาทไหม ผมจะไปรื้อวิธีการทั้งหมดเลย ไม่ใช่เอาไปเข้ากระเป๋า แต่ผมจะจ้างสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI ทำวิจัยว่าในกระบวนการของอสังหาริมทรัพย์ทั้งหมดมันมีอุปสรรคอะไรอยู่บ้าง มีกฎเกิน กฎเก่า กฎที่ไม่บังคับใช้ กฎที่ต้นทุนสูงเท่าไร จะได้เสนอวิธีการแก้ไขมัน ก็ไม่มีคนสนใจ”

“ผมก็เลยไปคุยกับคุณสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธาน TRDI เขาก็บอกว่า พี่ ผมรู้จักกระบวนการอันหนึ่งที่องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD ใช้รื้อกฎหมาย ทำมา 10 ประเทศแล้ว ดีมากเลย ใช้เลิกกฎหมาย เลิกอย่างเดียว เรียกชื่อว่า Regulatory Guillotine คือกิโยติน ตัดๆๆ มันอย่างเดียว ตัดกฎหมายทิ้ง ผมเลยโอเค ออกเงินให้ฝรั่งเข้ามา นำเสนอนำไปคุยกับ ดร.สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจ คุยกับคุณวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย ลองทำดู”

“ที่นำมาเสนอวันนี้คืออันที่ใช้กับคณะกรรมการต่อต้านคอร์รัปชันแห่งชาติ มี พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ผมบอกก่อนเลยว่าเรื่องนี้จะค่อนข้างใกล้ตัวแต่ไม่ค่อยมีคนรู้สึก กิจกรรมของทุกรัฐ ไม่ว่าเศรษฐกิจจะดีจะเลว รัฐต้องทำหน้าที่ไปเรื่อยๆ คือออกกฎหมาย แล้วบางทีรัฐสภาชอบโม้นะว่าออกกฎหมายไปกี่ฉบับ KPI คือออกกฎหมาย ไม่เลิกเลย แล้วคิดดูเป็น 100 ปี ออกกฎหมาย แล้วประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) คือกฎหมาย คุณรู้หรือไม่ว่ารัฐบาลนี้ออกมาแล้วกว่า 500 ฉบับ รวมพระราชบัญญัติ 170 ฉบับ และประกาศต่างๆ อีก ผมนำเสนอเรื่องนี้ไปนายกฯ บอกว่าแย่แล้ว คุณช่วยเลิกที่ผมออกไปบ้างก็ได้ มันออกเพลิน”

ทุกครั้งที่ออกกฎหมายแปลว่าเรากำลังเพิ่มอำนาจรัฐ แปลว่าเราเพิ่มต้นทุนให้กับรัฐ ซึ่งเรื่องที่สำคัญที่สุดเลยคือมันสวนกระแสโลก โลกเขามีแต่ลดรัฐเพราะมันพิสูจน์แล้วว่ารัฐไม่มีประสิทธิภาพ รัฐทั่วโลกไม่เฉพาะไทย คอมมิวนิสต์เลิก เพราะรัฐมันไม่มีประสิทธิภาพ มันรั่วไหลเยอะ แต่ของประเทศไทยดันขยายรัฐ ใน 10 กว่าปีที่ผ่านมาเราขยายมโหฬาร งบประมาณเพิ่ม รัฐวิสาหกิจมีสินทรัพย์ 4.7 ล้านล้านบาท เป็น 13.5 ล้านล้านบาท เคยค้าขายปีละ 1.5 ล้านล้านล้าน ตอนนี้ 5.5 ล้านล้านบาท เราเพิ่มรัฐ แล้วใครรู้จักรัฐวิสาหกิจที่มีประสิทธิภาพบ้างครับ รถไฟ รถเมล์ ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ มันไม่มี มันพิสูจน์ชัดว่าเรากำลังหลงทางเพิ่มรัฐโดยไม่รู้ตัว รัฐยึดตลาดข้าวไปทำแบบนี้คือเพิ่มรัฐ อันนี้คือปัญหาสำหรับประเทศไทยในความเห็นของผม แล้ววิธีที่จะลดคอร์รัปชันได้เร็วที่สุดคือลดรัฐ คุณไม่ต้องมีมาตรการอะไรเลย แค่ทำให้รัฐลดลงมันก็ลดแล้ว ลดทั้งขนาดทั้งบทบาท

นายบรรยง พงษ์พานิช
นายบรรยง พงษ์พานิช

กลับมาเรื่องกฎหมาย อันนี้เป็นส่วนเดียวเท่านั้น ทำแล้วไม่ใช่ว่าทุกอย่างจะเปลี่ยนประเทศได้หมด แต่อันนี้ถือว่าเป็นเรื่องสำคัญมากและทุกคนเห็นว่าสำคัญ มีการวิจัย ซึ่งเมืองไทยทำยากมาก แต่ในประเทศที่พัฒนาแล้วมีวิจัยว่ากฎหมายมีต้นทุนเท่าไร ของสหรัฐอเมริกาบอกว่าต้นทุน 13% ของจีดีพีคือกฎหมาย ถ้าไม่มีกฎหมาย แต่มันไม่มีเลยก็ไม่ได้ มันต้องมีที่เหมาะสม เขาบอกว่าประเทศไหนที่มีกฎหมายที่เหมาะสมจะมีต้นทุนแถวๆ 10% ของจีดีพี ถ้าเลวจะมีต้นทุนที่ 20% ของจีดีพี ผมว่าประเทศไทย 20% บวก มันวัดยาก แต่ 20% มันเยอะมากเลย ปีหนึ่งหลายล้านล้านบาท มันเกิดขึ้นตรงไหนบ้าง ของเรามีกฎหมายมากสร้างความสับสน

เขาบอกว่ากฎหมายที่ไม่ดีมีอยู่ 4 ชนิด อันแรกเก่า กฎหมายเก่าไม่ทันยุคสมัย ผมยกตัวอย่าง บางกอกแอร์เวย์ สร้างสนามบินที่ตราด ผมเจอเขาบอกว่าพอสร้างเสร็จกรมเจ้าท่ามาบอกว่าทุบทิ้ง ถามว่าทำไม กรมเจ้าท่าบอกว่าผิดพระราชบัญญัติการเดินเรือน่านน้ำสยาม พ.ศ. 2456 เมื่อ 102 ปีที่แล้ว ถามว่าผิดอย่างไร เขาก็หยิบกฎหมายให้ผมดูว่ากฎหมายบอกว่า คือมันเก่าภาษาก็เป็นแบบ …ท่านว่าไว้ทางน้ำอันเกิดโดยธรรมชาติก็ดีโดยมนุษย์เป็นผู้ขุดขึ้นก็ดี ถ้ากว้างเกิน 2 เมตรครึ่ง ให้ถือเป็นทางเดินเรือในน่านน้ำสยาม ซึ่งบุคคลใดจะมาสร้างสิ่งกีดขวางบนทางน้ำโดยไม่ได้รับอนุญาตไม่ได้

แต่เรื่องของเรื่องที่กว่า 1,000 ไร่ทุกที่มันก็มีทางน้ำหมด แบบสนามกอล์ฟทุกแห่งมีหมด แล้วกรมเจ้าท่าก็อ้างอิงกฎหมายฉบับนี้เกือบทุกคน สนามบินที่ตราดทางน้ำคือเขาก็ไปสร้างรันเวย์แล้วทำเป็นท่อระบายน้ำขวางไปพอดี เขาบอกว่าปีหนึ่งน้ำไหลอยู่ 2 เดือน แล้วมันเคยมีเรืออะไรมาเดินบ้าง กรมเจ้าท่าบอกว่าสร้างท่อสร้างรันเวย์ เรือมันจะวิ่งได้ไง ทุบรันเวย์ทิ้งทุบสนามบินทิ้ง โดนปรับไป 4 ล้านบาท กฎหมายเก่าแบบนี้ คุณรู้ไหมว่าสนามกอล์ฟจ่ายกันทุกคนเลย ทั้งที่มันไม่เกี่ยวอะไรเลย สนามบินไม่ได้ไปติดแม่น้ำติดทะเลอะไรเลย แต่ก็โดน

อันที่สองคือ กฎหมายเกิน คือรัฐชอบทำตัวเป็นผู้รู้ ยกตัวอย่างที่นึกออกที่เป็นสากลเลย เช่น ที่จอดรถอาคารของไทยต้องมีกฎหมายมาบอกว่าอาคารไหนควรมีที่จอดรถเท่าไหร่ ทำไมไม่ให้ตลาดบอกว่าต้องมีเท่าไหร่ ถ้าคุณสร้างตึกที่คนต้องการที่จอดรถ แต่คุณไม่มีก็ขายไม่ออกเอง ถ้ามีมากไปตึกก็แพง กลไกแบบนี้ต่างประเทศเขาไม่มานั่งคิด เขาให้ตลาดคิด แต่ประเทศไทยมาบอกว่าเดี๋ยวคนจะไปจอดกันในที่ห้ามจอด เพราะไม่มีที่จอด มันคนละเรื่อง ที่ห้ามจอดมันก็ห้ามจอด ก็จับ ลากกันไปกฎเกินแบบนี้ต้นทุนเพิ่มขึ้นเยอะเลย

อีกตัวอย่างเป็นที่สาธารณะ ผมไปเป็นกรรมการหอจดหมายเหตุพุทธทาส สร้างหอจดหมายเหตุ แบบอาคารออกมาแย่มาก แบบอาคารมีโถฉี่อยู่ 60 โถ ใครมันจะมาฉี่ 60 โถ บอกว่าไม่ได้ กฎหมายบอกว่าที่สาธารณะเท่านี้ต้องมีห้องน้ำเท่านี้ มีไปทำไม มันเงินทั้งนั้นเลย แต่ไม่ได้ๆ เทศบัญญัติบอกว่าต้องมี แบบนี้มาคิดแทนทำไม ทำไมไม่ให้ตลาดมันคิด มันเพิ่มต้นทุนบานเลย

อันที่สามคือ กฎหมายที่ไม่สามารถบังคับใช้ต่อทุกคนได้ ไม่ว่าจะรัฐไม่มีสิ่งอำนวยความสะดวกเพียงพอ หรือโดยธรรมชาติของกฎหมายเขียนให้บังคับใช้ไม่ได้ คือออกกฎมันไว้ก่อน ซึ่งพอบังคับใช้ มันบังคับใช้ไม่ได้ทุกคน ก็เกิดการเลือกบังคับใช้ การเลือกบังคับคือใต้โต๊ะแน่นอน โดนแน่นอน

อันที่สี่คือ กฎหมายที่ประโยชน์ไม่คุ้มต้นทุน ผมยกตัวอย่างง่ายๆ กฎหมาย ป.ป.ช. บอกว่าใครค้าขายกับรัฐเกิน 2 ล้านบาทต้องทำบัญชีแยกเฉพาะส่วนที่ค้ากับรัฐ อย่างเช่น บริษัทหลักทรัพย์ภัทรมีรายได้ปีละ 3,000 ล้านบาท เรารับเงินจากรัฐประมาณ 80 ล้านบาท พวกที่ปรึกษาขายหุ้นขายพันธบัตร เราต้องทำบัญชีแยก 80 ล้านนี้ ว่าเป็นต้นทุนอะไรบ้าง ออฟฟิศเท่าไร ค่าน้ำค่าไฟ เงินเดือนพนักงาน ต้องแยกออกมา แต่ผมมีต้นทุนทำบัญชีนี้ปีละประมาณ 200,000 บาท เพื่อให้ได้ตามคุณภาพมาตรฐานบัญชี มีบริษัทที่ต้องทำพวกนี้ปีละ 100,000 ราย ตกคร่าวๆ ต้นทุนปีละ 2,000 ล้านบาทของทั้งระบบ เพื่อบัญชีนี้ แล้ว ป.ป.ช. สั่งให้ทำมาแล้ว 4 ปี ทำแล้วส่งไปที่กรมสรรพากร กรมสรรพากรทำอะไรก็ตั้งงบขอสร้างโกดัง เก็บมา 4 ปี 4 แสนบัญชี เต็มโกดังไปหมด ถามว่า ป.ป.ช. ทำอะไร ยังไม่ว่างมาดูบัญชีเหล่านี้ ผมบอก ป.ป.ช. ว่าทำไว้ทำอะไร ปีละ 2,000 ล้านบาท เป็นต้นทุนของระบบ กฎที่ไม่คุ้มต้นทุน

ดังนั้น กฎหมาย 4 ประเภทข้างต้นประเด็นคือต้องเลิก วิธีเลิกกฎหมายในวิธีธรรมดาของประเทศไทย ก่อนอื่นมาดูจำนวนก่อน กฎหมายประเทศไทยมีพระราชบัญญัติอยู่ 900 ฉบับ คสช. อีก 100 ฉบับ ถ้ารวมกฎกระทรวง พระราชกฤษฎีกามีอีก 20,000 ฉบับ ถ้ารวมข้อบังคับ คำสั่งต่างที่ถูกบังคับใช้กับประชาชนมีอีก 100,000 ฉบับ บวกๆ ทำไมต้องบวกๆ เพราะไม่มีใครในประเทศนี้รู้ว่ามันเท่าไหร่ ผมไปรวบรวมที่กฤษฎีกา กฤษฎีกาบอกว่าเท่าที่รวบรวมได้ คือมากที่สุดที่หาได้แล้วคือ 100,500 ฉบับ แต่รับรองรวมไม่หมดหรอก คร่าวๆ คือเรามีชีวิตอยู่ใต้กฎหมายแสนกว่าฉบับ ผมรับประกันทุกคนต้องผิดกฎหมาย ไม่รู้ว่าข้อไหน มันต้องโดนสักข้อแน่ๆ ผิดแน่ๆ มันเยอะขนาดนั้น ไม่รู้หายใจแรงจะผิดหรือเปล่า

แต่ถามว่าคนที่เดือดร้อนที่สุดคือธุรกิจเอสเอ็มอี บริษัทใหญ่อย่างน้อยก็จ้างทำไป จ้างวิจัยกฎหมายไป แต่บริษัทเล็กไม่มีทาง เขาต้องทำไปก่อนแล้ววันหนึ่งเขาจะเดินมาบอกคุณว่าคุณทำผิดข้อนั้นข้อนี้ ทุกคนเจอแน่ๆ แต่จะจ่ายแบบปรับจริงหรือแบบใต้โต๊ะก็ว่ากันไป

สิ่งที่ผมพยายามคือพยายามเลิกกฎหมายที่เก่าเกิน เลือกปฏิบัติ และไม่คุ้มทุน ย้อนไปที่กระบวนการเลิกกฎหมายไทย ปกติจะใช้ฉบับละ 2 ปี ที่เลิกยากเพราะใช้หลักเอกฉันท์ของหน่วยงาน คือทุกคนต้องเห็นด้วย สมมติว่าคุณอยากเลิกกฎหมายฉบับหนึ่งก็ไปที่กฤษฎีกา กฤษฎีกาอยากเลิกก็ทำเรื่องไปที่กระทรวง กระทรวงอยากเลิกก็ไปถามกรม ถ้ากรมอยากเลิก ถึงจะย้อนกลับมาใหม่ คุณว่ามันได้เลิกหรือไม่ มันไม่เลิก เพราะไทยค้านคนเดียวก็ไม่เลิก ตัวอย่างเช่น รถ 10 ล้อ ต้องมีใบอนุญาตเฉพาะ ทั้งที่ 6 ล้อไม่ต้อง พอ 10 ล้อต้องมี ถามว่ามีไปทำไม ไม่รู้เหมือนกันว่ามีไปทำไม ถามคุณมีชัย ฤชุพันธุ์ เองยังบอกว่าไม่รู้ว่ามีทำไม ผมขอเลิกไปทุกครั้ง กรมการขนส่งทางบกทุกครั้งจะตอบกลับมาว่าขอเก็บไว้ก่อน เผื่อจะมีประโยชน์บ้าง นี่เป็นตัวอย่างง่ายๆ

แล้วเรื่องใบอนุญาตในเมืองไทยที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (กพร.) รวบรวมได้มี 1,544 ชนิด OECD คือประเทศที่พัฒนาแล้วเขาบอกว่าไม่ควรเกิน 300 ชนิดก็พอ เรามี 1,500 ชนิด เกาหลีใต้เคยมี 800 ชนิด พอปี 2541 เกาหลีใต้ปฏิรูปใหญ่เหลือ 280 ชนิด

ดัชนีความยากง่ายในการทำธุรกิจ หรือ Doing Business พุ่งพรวดจากอันดับ 40 เป็นอันดับ 4 ของโลก จอร์เจียเคยมีใบอนุญาต 900 ชนิด ตอนนี้เหลือ 130 ชนิด ดัชนีฯ เพิ่มจากอันดับ 100 กว่าเป็นอันดับ 5 ของโลก ประเทศไทยเคยอยู่อันดับ 24 ของโลก ตอนนี้อันดับ 52 ถอยลงไปเรื่อยๆ เราพยายามจะปรับเรื่องพวกนี้ ไม่เช่นนั้นมันยากไปหมด จะทำอะไรทีต้องไปขออนุญาตท่าน ท่านก็ไม่ค่อยว่างมาพิจารณาให้ อะไรแบบนี้เป็นต้น เป็นอุปสรรคในการดำรงชีวิตและธุรกิจของไทย

ทีนี้ กลับมาที่วิธี Guillotine ที่ว่าเป็นกระบวนการที่ OECD เริ่มใช้กับเม็กซิโก เม็กซิโกมีปัญหามากเพราะจะเข้าร่วมเขตการค้าเสรีทวีปอเมริกาเหนือ แต่มาตรฐานกฎหมายไม่ดี เลยต้องทำอะไรเร็วๆให้ได้มาตรฐาน เขาเลยลองพัฒนาเป็นครั้งแรก ต่อมาก็มาใช้กับเกาหลีใต้ เกาหลีใต้เจอวิกฤติกิมจิ ติดโรคไปจากต้มยำกุ้งของเราช่วงปี 2540 ประธานาธิบดีเกาหลีใต้ให้ทำวิจัยเพราะว่ากฎหมายของเขามันเยอะเหลือเกิน เขาจึงมานั่งไล่กระบวนการแก้กฎหมาย เกาหลีใต้ก็นำกฎหมาย 11,000 ฉบับเข้ามา เลิกไป 5,000 ฉบับ อีก 2,800 ฉบับ ก็พัฒนาทำให้มันง่ายขึ้น อันนี้เป็นกุญแจสำคัญเลย คือเราไปเห็นว่าเกาหลีใต้ดี ไปนึกถึงดารา นึกถึงเกม นึกถึงซัมซุง แต่จริงๆ เขาเปลี่ยนเชิงสถาบัน

ของเราจะลองทำ ตอนนี้ตกลงแล้วว่าภายใน 1 ปีก่อนเลือกตั้ง เราจะเอา 5,000 ฉบับมาเข้ากระบวนการ มีเป้าหมาย 3 ด้าน อันหนึ่งคือเรื่อง Doing Business ให้ธุรกิจทำธุรกิจง่ายขึ้น ใบอนุญาตต่างๆ พยายามตัดให้มากที่สุด ซึ่งตัดคอร์รัปชันด้วย อันที่สองคือกำลังเลือกกฎหมายที่มีผลกับประชาชนในวงกว้าง จะได้เห็นประโยชน์ เราหวังว่าจาก 100,000 ฉบับที่เอามา 5,000 ฉบับ ถ้าเห็นประโยชน์ชัด  จะมีกระบวนการต่อไปในอนาคตได้ ซึ่งเกาหลีใต้เขาก็ทำต่อไป

อันนี้ผมถึงจะเรียกว่าเป็นปฏิรูปเชิงสถาบัน ไม่ได้มีการสร้างอะไรใหม่ ไม่มีรถไฟใหม่ ไม่มีความเร็วสูงอะไรทั้งนั้น แต่เปลี่ยนโครงสร้างสถาบันเพื่อให้ตลาดทำงานได้ดีขึ้น เป็นกุญแจที่สำคัญเลยในการปฏิรูปครั้งนี้

นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน)
นายบรรยง พงษ์พานิช ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน)

ป้องกันคอร์รัปชัน “โปร่งใส-เชี่ยวชาญ-มีส่วนร่วม-ประชาชนตัดสิน”

อีก 2 ด้านที่ผมทำเรื่องคอร์รัปชัน ขอพูดสั้นๆ ผมทำด้านป้องกัน ดังนั้น กระบวนการที่เราเสนอจะเป็นกระบวนการ TEPP คือเดิมเวลาเราคิดถึงคอร์รัปชัน เราติดถึงกฎหมาย แต่กฎหมายนั่นแหละเป็นเครื่องมือคอร์รัปชัน เดิมเราวางกฎระเบียบขั้นตอน เดิมเราตั้งหน่วยงานให้อำนาจไปจับ อำนาจนั้นบางส่วนถูกคอร์รัปชันซะเอง ดังนั้น บริบทสมัยใหม่เขาจะใช้กระบวนการที่เรียกว่า TEPP คือ Transparency หรือโปร่งใส คือคอร์รัปชันมันเป็นเรื่องที่ทำกันในที่ลับอยู่แล้ว เราบังคับให้ข้อมูลเปิดเผยออกมา ให้มันอยู่บนโต๊ะ แล้วต้องเปิดเผยในรูปแบบที่มาตรฐานด้วย คือพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารเดิมของเราขอได้ มันก็มีข้ออ้างได้ว่าเหตุความมั่นคง ฯลฯ ไม่ให้ หรืออยู่ในห้องนี้มาหาเอา หากันเอาเอง หรือเปิดเผยรูปแบบพีดีเอฟล้านแผ่น เอาไปทำอะไรได้ ดังนั้น สมัยใหม่จะมีเงื่อนไขเพิ่มว่าต้องเปิดในมาตรฐานที่ดูรู้เรื่อง เรียกว่า Machine Processable Information เอาไปวิเคราะห์ วิจัยต่อได้เลย รัฐวิสาหกิจถูกบังคับให้เปิดเผยเทียบกับกับบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ คือมาตรฐานแบบ 56-1

ตัวที่สองต้องมีความเชี่ยวชาญ คือเปิดเผยในรูปแบบที่ดีอย่างเดียวไม่พอ เพราะประชาชนอ่านไม่รู้เรื่อง สื่อมวลชนก็เริ่มเกินกำลัง ข้อมูลมันซับซ้อน มันจึงต้องมีผู้เชี่ยวชาญเข้าไปวิเคราะห์ติดตามข้อมูล ต้องมีกระบวนการส่งเสริมความเชี่ยวชาญพวกนี้

ตัวที่สามต้องมีส่วนร่วม ต้องมีภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม NGO สื่อ เข้ามาช่วยทำงาน

ตัวสุดท้ายคือประชาชนต้องได้รับข้อมูล เพราะสุดท้ายคือประชาชนเท่านั้นที่จะคุมให้ทุกอย่างดำเนินไปได้ แม้ว่าจะทำไม่ได้ทีเดียวทั้งหมดในเร็ววัน แต่กระบวนต่างๆ ก็เริ่มออกมา ตอนนี้มีการบังคับเปิดเผยข้อมูลมากขึ้น เราจะให้จัดทำ Big Data ผมยกตัวอย่างให้เห็นชัดมากขึ้น ถ้าท่านเข้าไปในเว็บไซต์ของนิวยอร์ก รวมกับกูเกิล มันจะมีแผนที่ แล้วท่านจิ้มไปเลยว่าภาษีบำรุงท้องที่ ตึกไหนเสียเท่าไหร่ ทั้งเมืองเลย ถามว่าทำไมต้องภาษีบำรุงท้องที่ มันทำไม่ยาก ให้เขตทำ ให้คนที่เก็บภาษีกรอกข้อมูลเท่านั้นให้ทุกคนเข้ามาเปิดดูได้

แบ่งบทบาทรัฐวิสาหกิจ “นโยบาย-กำกับ-บริหาร-เจ้าของ”

เรื่องรัฐวิสาหกิจก็ใหญ่มาก วิธีการจริงๆ มันไม่ยาก ในโลกมีประสบการณ์หมดแล้ว ไปดูตัวอย่างว่าทำอย่างไร ประเทศที่พัฒนาแล้วทำอย่างไร เพราะอะไร เจออุปสรรคอะไร เราไม่ต้องไปวิ่งตามปัญหาเลย รัฐวิสาหกิจหลักมีอยู่แค่ 2 หลักว่าทำอย่างไรจะแบ่งบทบาท เพราะตอนนี้รัฐวิสาหกิจทุกอันอยู่ใต้กระทรวง กระทรวงมีอำนาจทั้งกำหนดนโยบาย ทั้งเป็นผู้กำกับดูแล และเป็นคนสั่งรัฐวิสาหกิจได้ ตั้งบอร์ดยันผู้จัดการจากคนที่มีอำนาจจากกระทรวง หลักการคือแยก 3 หน้าที่ออกจากกัน กระทรวงก็กำหนดนโยบายไป ผู้กำกับก็แยกออกมาดูแลไป ให้เป็นคนละคนด้วย แล้วผู้ให้บริการแยกออกมาด้วยไม่ต้องอยู่ใต้ 2 คนแรก เดี๋ยวไขว้เขว

และสุดท้ายคือ ต้องมีคนทำหน้าที่เป็นเจ้าของตรงนี้ มาร์กาเรต แทตเชอร์ อดีตนายกรัฐมนตรีแห่งสหราชอาณาจักร บอกว่า “When state owns, nobody owns, when nobody owns, nobody cares” จะกำไรขาดทุนไม่มีใครสนใจหรอก มันจึงต้องสร้างหน่วยงานที่เป็นเจ้าของขึ้นมาด้วย อย่างเช่น เทมาเส็กโฮลดิงส์ ชัดเจนว่าประสบความสำเร็จอย่างมาก เมืองไทยอาจจะไม่ชอบชื่อนี้ แต่จริงๆ ดีมาก เราพยายามประยุกต์เข้ามา แต่อย่างว่า กฎหมายเรื่องนี้ควรเข้าตั้งแต่เดือนมีนาคม 2559 ล่าสุดควรจะเข้าในประชุมคณะรัฐมนตรีวันที่ 17 สิงหาคม 2559 ก็ได้รับแจ้งว่าจะเข้าในอีก 2 สัปดาห์(อนึ่งได้มติครม.ได้ผ่านกฏหมายเรื่องนี้เมื่อ 23 สิงหาคม 2559)