สามคำถามสำคัญสำหรับภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

ดร. อธิภัทร มุทิตาเจริญ
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ (athiphat.m@chula.ac.th)

ร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกำลังอยู่ในการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฏีกา ก่อนที่จะไปที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติครับ

สังคมถกเถียงกันพอสมควรถึงเกณฑ์ข้อยกเว้นบ้านหลักที่ 50 ล้านบาท และอัตราภาษีต่างๆ แต่ร่างกฎหมายภาษีนี้ยังมีอีกหลายประเด็นที่สามารถส่งผลกระทบโดยตรงต่อจุดมุ่งหมายของภาษีตัวนี้ ทั้งในเรื่องของความเป็นธรรมแก่ผู้เสียภาษี การลดความเหลื่อมล้ำ และการกระจายอำนาจ ผมรวบรวม 3 คำถามสำคัญเกี่ยวกับโครงสร้างภาษีนี้ที่สนช. และพวกเราควรต้องช่วยกันคิดเพื่อออกแบบภาษีให้ออกมาดีที่สุด

คำถามที่ 1: เราควรแยกพิจารณาเฉพาะภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือควรพิจารณาภาษีที่เกี่ยวข้องกับอสังหาริมทรัพย์ทั้งระบบ

การออกภาษีใหม่ควรพิจารณาอย่างรอบคอบถึงภาษีทั้งหมดที่เกี่ยวข้อง เพื่อลดความซ้ำซ้อน และให้ความเป็นธรรมแก่ผู้เสียภาษี ผู้อ่านคงทราบดีว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี้มาแทนที่ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ แต่ภาษีที่เกี่ยวข้องกับอสังหาฯของไทยในปัจจุบัน ไม่ได้มีอยู่เพียงภาษี 2 ตัวดังกล่าว แต่ยังรวมไปถึงค่าธรรมเนียมการโอน ภาษีธุรกิจเฉพาะ และภาษีเงินได้ ผมขอเล่าภาษีที่เกี่ยวข้องกับอสังหาฯของไทยในปัจจุบัน คร่าวๆตั้งแต่การซื้ออสังหาฯ ไปจนถึงการขาย ดังนี้ (ดูรูปประกอบ)

ภาษีที่ดิน

การซื้อ: ผู้ซื้อจะต้องจ่ายค่าธรรมเนียมการจดโอนกรรมสิทธิ์ในอัตรา 2% ของราคาประเมิน โดยค่าธรรมเนียมนี้มักจะแบ่งครึ่งกับผู้ขาย ข้อวิจารณ์หลักของค่าธรรมเนียมนี้ คือ การที่ต้นทุนการจดโอนกรรมสิทธิ์จริงๆแล้วค่อนข้างคงที่ จะซื้อที่ดินมูลค่า 100 ล้าน หรือ 1 ล้าน ต้นทุนค่าจดทะเบียนคงไม่ได้ต่างกันมากนัก แรกเริ่มเข้าใจว่ารัฐตั้งใจให้ค่าจดทะเบียนตรงนี้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่เมื่อเราจะมีภาษีใหม่ที่สร้างรายได้ให้ท้องถิ่นอย่างเป็นกอบเป็นกำแล้ว คำถามที่ตามมาก็คิอ ค่าธรรมเนียมตัวนี้ควรปรับลดลงมาเพื่อลดต้นทุนให้ประชาชนที่ต้องการซื้อขายอสังหาฯหรือไม่

การครอบครอง: ในแต่ละปี เจ้าของอสังหาฯจะต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน หรือภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะมาแทนภาษี 2 ตัวนี้

การขาย: ภาษีที่เกี่ยวข้องกับผู้ขายจะมีดังต่อไปนี้ -ค่าอากรแสตมป์ 0.5% ของราคาที่สูงกว่าระหว่างราคาประเมิน และราคาตลาด โดยผู้ขายจะเป็นผู้ชำระค่าอากร ซึ่งจะได้รับยกเว้นเมื่อเสียภาษีธุรกิจเฉพาะ

-ภาษีธุรกิจเฉพาะ 3.3% ของราคาประเมิน โดยจะยกเว้นภาษีนี้ให้แก่ผู้ที่ครอบครองนานกว่า 5 ปี หรือมีชื่อในทะเบียนบ้านนานกว่า 1 ปี

-ภาษีเงินได้ โดยจะหัก ณ ที่จ่าย และขึ้นกับราคาประเมิน และระยะเวลาการถือครอง

จะเห็นได้ว่าการตัดสินใจขายอสังหาฯนั้นจะเกี่ยวข้องกับภาษีถึง 3 ตัว ทั้งอากรแสตมป์ซึ่งโดยหลักการแล้วซ้ำซ้อนกับค่าจดทะเบียนโอน ภาษีธุรกิจเฉพาะที่ตั้งใจจะใช้ลดการเก็งกำไร และภาษีเงินได้หัก ณ ที่จ่ายซึ่งไม่ได้สะท้อนรายได้ที่แท้จริงที่ผู้ขายได้รับ ทั้งนี้ทางเลือกที่เป็นธรรมที่สุดหากเราต้องการจะเก็บภาษีเงินได้ คือ การเก็บภาษีบนส่วนต่างราคา (ราคาขาย – ราคาซื้อ หรือ Capital gains) โดยนับส่วนต่างราคาเป็นรายได้ของผู้ขายอสังหาฯ และคิดภาษีตามขั้นบันไดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
ระบบภาษีที่เกี่ยวข้องกับอสังหาฯของเราในปัจจุบันมีปัญหาในตัวของมันเองพอสมควร นอกจากนี้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี้ก็มีวัตถุประสงค์ที่อาจจะทับซ้อนกับภาษีและค่าธรรมเนียมต่างๆในปัจจุบันที่รัฐเรียกเก็บจากผู้ซื้อและขายอสังหาฯ ดังนั้นการออกภาษีใหม่นี้จึงควรที่จะมองโครงสร้างภาษีอสังหาฯทั้งระบบ เพื่อขจัดความซ้ำซ้อนและให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชน

คำถามที่ 2: ถ้าต้องการลดความเหลื่อมล้ำ อัตราภาษีก้าวหน้าควรคิดตามแปลงที่ดิน หรือคิดรวมทั้งหมดต่อคน

เราอยากเห็นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี้ช่วยลดการกระจุกตัวของที่ดินในมือของคนไม่กี่กลุ่ม และทำให้กรรมสิทธิ์ที่ดินถูกกระจายจากคนรวยมาสู่คนชั้นกลางมากขึ้น ซึ่งภาษีตัวนี้จะช่วยเรื่องดังกล่าว ผ่านการเพิ่มต้นทุนสำหรับผู้ที่ถือครองที่ดินเก็บไว้ปริมาณมาก

ตามหลักการ มี 3 วิธีหลักๆที่จะออกแบบภาษีเพื่อเพิ่มต้นทุนดังกล่าวได้อย่างมีนัยสำคัญ คือ 1) การเก็บภาษีบ้านหลังอื่นนอกเหนือจากบ้านหลักในอัตราที่สูงกว่าบ้านหลัก 2) การเก็บภาษีสำหรับที่ดินรกร้างว่างเปล่า และ 3) การเก็บภาษีโดยพิจารณาจากมูลค่ารวมที่ดินทั้งหมดที่ผู้เสียภาษีถือครอง

ครม.ได้เห็นชอบหลักการภาษีสำหรับ 2 วิธีแรกแล้ว แต่ทั้ง 2 วิธีนั้นไม่น่าจะช่วยลดการกระจุกตัวได้อย่างมีประสิทธิภาพนัก เนื่องจากอัตราภาษีบ้านหลังที่ 2 ถือได้ว่าต่ำค่อนข้างมาก (ยกตัวอย่าง เจ้าของบ้านหลังที่ 2 มูลค่า 20 ล้านบาท จะเสียอัตราภาษีเฉลี่ยแค่ 0.1%) ในขณะที่การจัดเก็บภาษีจากที่ดินรกร้างว่างเปล่า ก็คงจะต้องพบกับการพยายามหลบเลี่ยงกันอย่างกว้างขวาง
การจัดเก็บภาษีจากมูลค่ารวมที่ดินทั้งหมดที่ผู้เสียภาษีถือครองตามวิธีที่ 3 นี้น่าจะเป็นแนวทางที่ช่วยลดการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า 2 วิธีแรก เนื่องจากเราสามารถออกแบบอัตราภาษีแบบก้าวกระโดดสำหรับเศรษฐีที่กักตุนที่ดินไว้ในปริมาณมาก โดยที่ผู้เสียภาษีมีโอกาสหลบเลี่ยงได้ไม่มากนัก ในทางปฏิบัติ วิธีที่ 3 นี้อาจทำได้ผ่านการเก็บภาษีส่วนเพิ่ม (Surtax) นอกเหนือจากการจัดเก็บภาษีแบบปกติ โดยพิจารณาจากมูลค่าการถือครองรวมของผู้เสียภาษีแต่ละคน ซึ่งการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มนี้จะต้องใช้ฐานข้อมูลการถือครองที่ดินทั้งหมดทั่วประเทศ โดยอาจดำเนินการจากส่วนกลาง ก่อนที่จะจัดสรรรายได้ภาษีไปให้ท้องถิ่น

คำถามที่ 3: เพื่อช่วยให้อปท.ใส่ใจต่อคนในท้องถิ่น อปท.ควรมีอิสระในการกำหนดอัตราภาษีเองหรือไม่

จุดมุ่งหมายสำคัญของภาษีตัวนี้ คือการทำให้รัฐบาลอปท. มีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อ ธุรกิจ และคนในท้องถิ่น การอนุญาตให้ท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดอัตราภาษีของตนเองได้ในระดับหนึ่ง จะช่วยให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถเชื่อมโยงภาระภาษีที่ตนได้จ่ายไป เข้ากับคุณภาพการบริการสาธารณูปโภคต่างๆที่เค้าได้รับจากท้องถิ่นได้อย่างชัดเจนมากขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น การที่อปท.จะต้องพึ่งพาเงินภาษีของประชาชนในท้องถิ่นมากขึ้น จากเดิมที่จัดเก็บได้เองเพียงไม่ถึง 10% จะทำให้อปท.ต้องใส่ใจต่อความพึงพอใจของประชาชนในท้องที่ของตนเองมากยิ่งขึ้น

หลักการที่ผ่านการเห็นชอบจากครม. ไม่ได้เปิดเผยรายละเอียดเกี่ยวกับการให้อิสระแก่อปท.ในการกำหนดอัตราภาษีดังกล่าว แต่เรื่องนี้ควรจะได้รับการพิจารณาอย่างถี่ถ้วนจากสนช. ซึ่งข้อพึงระวังประการหนึ่งคือ การที่นักการเมืองท้องถิ่นบางกลุ่มอาจทำนโยบายประชานิยมโดยเรียกเก็บอัตราภาษีที่ดินในอัตราที่ต่ำเพื่อเรียกคะแนนเสียง ซึ่งจะทำให้รัฐบาลท้องถิ่นนั้นๆจัดเก็บรายได้ได้น้อยกว่าที่ควร และต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางต่อไป ดังนั้นการกำหนดช่วงอัตราภาษีสูงสุด และต่ำสุด ที่อปท. สามารถกำหนดอัตราภาษีเองได้ จึงเป็นวิธีหนึ่งที่จะช่วยลดการเกิดเหตุการณ์ดังกล่าวได้

คำตอบของคำถามเหล่านี้จะมีส่วนสำคัญในการชี้ว่าผลกระทบของภาษีจะบรรลุเป้าประสงค์ที่สังคมไทยต้องการหรือไม่ ทั้งในเรื่องของความเป็นธรรม การลดความเหลื่อมล้ำ และการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น อย่าปล่อยให้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี้กลายเป็นแค่เสือกระดาษครับ