เพิ่มความโปร่งใสให้กับการจัดทำงบประมาณประเทศไทย

28 มิถุนายน 2016

ภาวิน ศิริประภานุกูล

โครงการวิจัย การปฏิรูประบบงบประมาณเพื่อเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง ต้องการวิเคราะห์หาแนวทางสนับสนุนการเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลังของประเทศไทย โดยศึกษาระบบงบประมาณของรัฐบาลควบคู่ไปกับการดำเนินการทางงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐที่มักถูกใช้เป็นช่องทางในการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง อันได้แก่ เงินนอกงบประมาณและทุนหมุนเวียน รัฐวิสาหกิจทั้งที่เป็นสถาบันการเงินและมิใช่สถาบันการเงิน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อจัดทำข้อเสนอแนะในการเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินงานของรัฐบาล โครงการวิจัยนี้ได้รับการสนับสนุนเงินทุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ทั้งนี้ ความเห็นในบทความที่นำเสนอนี้เป็นของผู้วิจัย โดยที่ สกว. ไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป

ในช่วงที่ผ่านมา ผมได้เคยกล่าวถึงข้อเสนอในการปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทย ซึ่งโดยส่วนตัวอยากจะให้เกิดผลเป็นรูปธรรมอย่างที่สุด โดยเป็นข้อเสนอที่เกี่ยวข้องกับการเพิ่มความโปร่งใสในระบบงบประมาณของประเทศ

เนื่องจากในที่สุดแล้ว ประเทศไทยเราจะกลับไปใช้ระบอบประชาธิปไตยตัวแทน ซึ่งมีการจัดการเลือกตั้งเพื่อเลือกผู้แทนของปวงชนเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ โดยภายใต้ระบอบนี้การสร้างความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเป็นองค์ประกอบที่สำคัญมากๆ ต่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการทำหน้าที่ของรัฐบาลครับ

ผมขอให้นิยามความโปร่งใสแบบง่ายๆ คือ การเปิดเผยข้อมูลที่มีความถูกต้อง ครบถ้วนสมบูรณ์ เข้าใจได้ตรงกัน และคงเส้นคงวา ให้กับประชาชนภายในประเทศทุกคนได้รับรู้รับทราบ โดยคำว่าถูกต้อง หมายถึง ต้องไม่มีการบิดเบือนข้อมูลหรือใช้กลอุบายในการนำเสนอข้อมูลให้ผิดเพี้ยนไป คำว่าครบถ้วนสมบูรณ์ หมายความถึง ต้องมีความครอบคลุมอย่างถ้วนทั่ว ไม่ปกปิดข้อมูลบางส่วนที่อาจส่งผลให้เกิดการตีความที่คลุมเครือ

คำว่าเข้าใจได้ตรงกัน หมายถึง ต้องมีการนำเสนอข้อมูลในลักษณะที่เข้าใจได้ง่ายและให้ทุกคนเข้าใจข้อมูลได้อย่างถูกต้องตรงกัน และคำว่าคงเส้นคงวา หมายความถึง การนำเสนอข้อมูลต้องอยู่ในลักษณะเหมือนหรือใกล้เคียงกันในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งจะทำให้เราสามารถเปรียบเทียบการทำงานของรัฐบาลในช่วงเวลาต่างๆ ได้

ความโปร่งใสในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลจะนำมาซึ่งการตัดสินใจที่ถูกต้องของประชาชนในการเลือกสนับสนุนหรือไม่ให้การสนับสนุนตัวแทนจากภาคส่วนต่างๆ ในการเข้าไปทำหน้าที่เป็นรัฐบาลของประเทศ เนื่องจากความโปร่งใสจะช่วยให้ประชาชนรับรู้รับทราบเกี่ยวกับเป้าประสงค์ในการดำเนินงานของรัฐบาล ต้นทุนที่ใช้ในการทำงาน และความสำเร็จในการบรรลุเป้าประสงค์ต่างๆ ของรัฐบาลได้อย่างถูกต้องชัดเจน

นั่นคือ ประชาชนจะสามารถรับรู้ถึงผลประโยชน์ที่พวกเขาได้รับและต้นทุนที่พวกเขาสูญเสียไปจากการทำงานของรัฐบาลได้อย่างถูกต้องและครบถ้วน นอกจากนั้น ยังสามารถเปรียบเทียบผลการดำเนินงานของรัฐบาลต่างๆ ในช่วงเวลาที่ผ่านมา เพื่อใช้เป็นข้อมูลในการตัดสินใจเลือกตั้งผู้แทนในครั้งถัดไปได้

การจัดทำงบประมาณถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญมากๆ ในการทำหน้าที่ของรัฐบาลครับ ซึ่งถึงแม้ว่าการจัดทำงบประมาณจะไม่สามารถให้ข้อมูลทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของรัฐบาลได้ แต่การจัดทำงบประมาณถือได้ว่าเป็นการแปลงเป้าประสงค์ของรัฐบาลให้กลายเป็นภาพแนวทางการดำเนินงานที่เป็นรูปธรรม ผ่านการจัดทำมาตรการหรือโครงการต่างๆ เพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์แต่ละประการ

ยกตัวอย่างเช่น เป้าประสงค์ในการยกระดับคุณภาพชีวิตอาจถูกแปลงให้อยู่ในรูปของโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค หรือโครงการเบี้ยยังชีพคนชรา เป้าประสงค์ในการยกระดับรายได้ของประชาชนอาจถูกแปลงให้อยู่ในรูปของโครงการจำนำข้าว หรือเป้าประสงค์ในการช่วยเหลือค่าครองชีพของประชาชนอาจถูกแปลงให้อยู่ในรูปของมาตรการรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมันเชื้อเพลิงและก๊าซธรรมชาติ เป็นต้น

นอกจากนั้น การจัดทำงบประมาณยังสามารถสะท้อนต้นทุนในการดำเนินโครงการต่างๆ ที่ชัดเจนของรัฐบาลได้ ซึ่งทำให้ประชาชนสามารถรับรู้รับทราบต้นทุนในการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุเป้าประสงค์ต่างๆ และนำไปเปรียบเทียบกับผลประโยชน์ที่พวกเขาได้รับจากการดำเนินการของรัฐบาลได้

การจัดทำงบประมาณของประเทศไทยในปัจจุบัน ถึงแม้ว่าจะมีระบบระเบียบที่ชัดเจน และมีการจัดทำเอกสารงบประมาณที่มีมาตรฐานในระดับหนึ่งแล้ว แต่ยังมีปัญหาต่อการสร้างความโปร่งใสอยู่อย่างต่อเนื่องครับ โดยปัญหาดังกล่าวเกิดจากความซับซ้อนของโครงสร้างระบบราชการไทยในภาพใหญ่

ในโครงสร้างดังกล่าวนั้น ประเทศไทยเรามีหน่วยงานของรัฐรูปแบบต่างๆ ที่อาจมีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่ของรัฐบาลเป็นจำนวนมาก ยกตัวอย่างเช่น เรามีกองทุน/เงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณอยู่ราว 110 กองทุน เรามีรัฐวิสาหกิจทั้งในรูปของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจที่ไม่ได้เป็นสถาบันการเงินอยู่รวมกัน 56 แห่ง และเรามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ด้วยกันทั้งสิ้นราว 7,800 แห่ง

หน่วยงานของรัฐรูปแบบต่างๆ เหล่านี้มิได้มีความเป็นอิสระจากรัฐบาลโดยสมบูรณ์ โดยรัฐบาลในบางช่วงเวลาได้อาศัยทรัพยากรของหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ในการดำเนินโครงการของรัฐบาลในลักษณะต่างๆ ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลอาจสั่งการให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เป็นผู้ดำเนินการโครงการจำนำข้าว อาจสั่งการให้ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ดำเนินการในโครงการรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมันเชื้อเพลิงและก๊าซธรรมชาติ หรือรัฐบาลอาจสั่งการให้เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) มีส่วนรับภาระในโครงการเบี้ยยังชีพคนชรา เป็นต้น

การใช้ทรัพยากรของหน่วยงานภาครัฐต่างๆ เหล่านี้มิได้ถูกสะท้อนต้นทุนดำเนินการอยู่ในเอกสารงบประมาณของรัฐบาลอย่างครบถ้วนในแต่ละช่วงเวลา ส่งผลให้เอกสารงบประมาณของรัฐบาลไม่สามารถสะท้อนต้นทุนที่ถูกต้องและครบถ้วนสมบูรณ์ในการทำหน้าที่ของรัฐบาลได้ และส่งผลต่อความคงเส้นคงวาในการรับรู้ถึงต้นทุนในการดำเนินการของรัฐบาลในช่วงเวลาต่างๆ เนื่องจากรัฐบาลบางช่วงเวลาอาจใช้ประโยชน์จากทรัพยากรเหล่านี้ในระดับสูง และผลักภาระต้นทุนบางส่วนไปสู่รัฐบาลถัดไป

นอกจากนั้น ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐต่างๆ เหล่านี้ยังมิได้ถูกรวบรวมให้ปรากฏอยู่ในเอกสารฉบับเดียวกัน รวมทั้งยังไม่มีมาตรฐานในการนำเสนอข้อมูลที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ส่งผลให้การรับรู้รับทราบต้นทุนในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลผ่านหน่วยงานเหล่านี้เป็นไปด้วยความยากลำบาก

หลายฟากฝ่ายเรียกการดำเนินนโยบายของรัฐบาลผ่านการใช้ทรัพยากรของหน่วยงานภาครัฐที่มิได้ถูกสะท้อนต้นทุนอย่างครบถ้วนสมบูรณ์ดังกล่าวในเอกสารงบประมาณว่าเป็น “นโยบายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy)”(กองบก.: ดูเพิ่มเติมที่นี่) ซึ่งถือเป็นการดำเนินนโยบายที่ลดทอนความโปร่งใสของระบบงบประมาณ

ในปัจจุบัน กระแสของรัฐบาลในประเทศต่างๆ ทั่วโลกพยายามจะปรับลดการใช้นโยบายกึ่งการคลังลงเรื่อยๆ ครับ เพื่อเป็นการสร้างความโปร่งใสให้กับการจัดทำงบประมาณของตนเอง แต่ในกรณีของประเทศไทยเรากลับสวนกระแส โดยมีโครงการใช้จ่ายที่อาศัยทรัพยากรนอกงบประมาณมากขึ้นในระยะหลัง ไม่ยกเว้นแม้แต่รัฐบาลในยุคปัจจุบัน

ด้วยการตระหนักถึงความสำคัญของความโปร่งใสในการจัดทำงบประมาณของรัฐบาล ผมและคณะนักวิจัยกลุ่มหนึ่งจึงได้รวมตัวกันจัดทำโครงการวิจัยที่ต้องการทำความเข้าใจช่องทางในการใช้ทรัพยากรนอกงบประมาณของรัฐบาลไทยลักษณะต่างๆ เก็บรวมรวบข้อกฎหมายและข้อมูล รวบรวมแนวคิดทางทฤษฎีที่เกี่ยวข้อง รวมถึงศึกษาแนวทางในการดำเนินการที่ได้รับการเสนอแนะในระดับสากล เพื่อจัดทำข้อเสนอในการเพิ่มความโปร่งใสให้กับระบบงบประมาณของประเทศไทยในภาพรวม

โดยเราให้ชื่อของโครงการวิจัยนี้ว่า โครงการ “การปฏิรูประบบงบประมาณเพื่อเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง” ได้รับทุนสนับสนุนการดำเนินโครงการวิจัยโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ซึ่งทางคณะนักวิจัยต้องขอขอบคุณทาง สกว. มา ณ ที่นี้ด้วยครับ

โครงการวิจัยนี้ประกอบด้วยโครงการวิจัยย่อย 5 โครงการ ซึ่งจะศึกษาถึงวิธีการจัดทำงบประมาณของหน่วยงานรัฐประเภทหลัก ได้แก่ รัฐบาลและส่วนราชการ กองทุน/ทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ รัฐวิสาหกิจที่มิใช่สถาบันการเงิน สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และในช่วงท้ายเราจะนำผลลัพธ์จากการศึกษาที่ได้มาวิเคราะห์เปรียบเทียบระหว่างกันด้วย

ในช่วงท้ายของงานวิจัย เรามีความตั้งใจที่จะเผยแพร่ผลการศึกษา รวมถึงข้อเสนอแนะของโครงการให้กับสาธารณชนและผู้ที่สนใจได้รับรู้รับทราบครับ ผ่านการจัดสัมมนาเผยแพร่ผลงานวิจัยของเรา แต่เพื่อเพิ่มช่องทางในการการเผยแพร่งานวิจัยไปสู่สาธารณชนในวงกว้างมากขึ้น ทางคณะนักวิจัยของโครงการจึงได้ติดต่อกับทางสำนักข่าวไทยพับลิก้าเพื่อขอพื้นที่ในการนำเสนอบทความที่สะท้อนแนวคิดหลักๆ ของแต่ละโครงการย่อยผ่านทางเว็บไซต์ ThaiPublica.org
และเราได้รับการตอบรับเป็นอย่างดีจากทางสำนักข่าวไทยพับลิก้าครับ อันนำมาซึ่งบทความเปิดตัวโครงการชิ้นนี้ หลังจากนี้เราคาดหวังว่าจะสามารถนำเสนอบทความที่แสดงแนวคิดจากโครงการวิจัยของเราในทุก 2 สัปดาห์ เป็นระยะเวลารวมกันทั้งสิ้น 6 เดือนครับ

โดยพวกเรามีความยินดีเป็นอย่างยิ่งในกรณีที่ท่านผู้อ่านต้องการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นของท่านกับพวกเรานะครับ โดยท่านสามารถแสดงความคิดเห็นผ่านทางอีเมลกลางของโครงการวิจัย FiscalTransparencyReserch@gmail.com ซึ่งจะเป็นตัวส่งผ่านความคิดเห็นของท่านไปสู่นักวิจัยทุกท่านต่อไปครับ

และสุดท้ายนี้ พวกเราขอขอบคุณทางสำนักข่าวไทยพับลิก้าสำหรับพื้นที่ในการสื่อสาร และขอขอบคุณท่านผู้อ่านทุกท่านด้วยครับ

บทความอื่นๆ

เครือข่ายสังคม