แรงจูงใจทางภาษี…ไทยอยู่ตรงไหนในอาเซียน

ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ (athiphat.m@chula.ac.th)

ในช่วงที่ผ่านมา ท่านผู้อ่านคงได้ยินข่าวการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อการลงทุนในหลากหลายรูปแบบครับ และที่สำคัญ รัฐบาลกำลังพิจารณาแผนที่จะขยายการยกเว้นภาษี (tax holiday) ออกไปเป็น 10-15 ปีจากเดิมสูงสุด 8 ปี ซึ่งหนึ่งในเหตุผลสำคัญที่รัฐบาลใช้ประกอบการขยายสิทธิประโยชน์อยู่บ่อยครั้งคือ การที่แรงจูงใจภาษีของไทยด้อยกว่าของประเทศเพื่อนบ้าน

คำถามที่สำคัญคือ แรงจูงใจทางภาษีของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่งในอาเซียนหรือไม่ การตระหนักว่าเราอยู่ในระดับใด จะทำให้รัฐบาลสามารถออกแบบมาตรการสิทธิประโยชน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยเลือกให้สิทธิประโยชน์เพิ่มเติมเฉพาะส่วนที่เราด้อยกว่า และเมื่อแรงจูงใจทางภาษีอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่งได้แล้ว รัฐบาลจะสามารถหยุดมอบสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมแก่นักลงทุน ในบทความนี้ผมจะชวนท่านผู้อ่านหาคำตอบเรื่องนี้กันครับ

หลายงานวิจัยพบว่า ต้นทุนภาษีเป็นปัจจัยสำคัญต่อการตัดสินใจลงทุนของบรรษัทข้ามชาติ แต่ปัญหาของสิทธิประโยชน์ทางภาษีคือต้นทุนที่สูง และอาจจะไม่ตอบโจทย์ทั้งหมด ต้นทุนของสิทธิประโยชน์เหล่านั้นอยู่ในรูปรายได้ภาษีที่หายไป (ในทางเศรษฐศาสตร์ เราเรียกต้นทุนนี้ว่า รายจ่ายภาษี หรือ tax expenditure) สำนักงานเศรษฐกิจการคลังประมาณการว่า รายจ่ายภาษีที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ทางภาษีผ่านคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) อยู่ที่ 224,000 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2559 ซึ่งเป็นรายจ่ายที่สูงใกล้เคียงกับรายได้ของรัฐจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ที่สำคัญมากกว่านั้น แรงจูงใจภาษีเป็นเพียงปัจจัยหนึ่งในเรื่องการตัดสินใจลงทุน ปัจจัยอื่นๆ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน ความง่ายต่อการทำธุรกิจ และความต่อเนื่องและชัดเจนของนโยบาย ล้วนมีผลสำคัญต่อการตัดสินใจลงทุน ซึ่งแน่นอนว่าแรงจูงใจภาษีคงไม่สามารถชดเชยจุดอ่อนของประเทศในด้านเหล่านั้นได้ทั้งหมด

การวัดและเปรียบเทียบผลกระทบของสิทธิประโยชน์ภาษีต่อแรงจูงใจในการลงทุน

งานวิจัยของผมเรื่อง Assessing Tax Incentives for Investment: Case Study of Thailand สร้างอัตราภาษี Effective Average Tax Rate (EATR) โดยจำลองกระแสเงินสดทั้งหมดที่เป็นผลจากการตัดสินใจลงทุนของบริษัท และพิจารณาผลของกฎหมายภาษีที่เกี่ยวข้อง ซึ่ง EATR นี้จะสะท้อนอัตราภาษีเฉลี่ยที่บริษัทจะต้องจ่ายในโครงการลงทุนนั้นๆ และเกี่ยวข้องโดยตรงต่อการตัดสินใจเลือกสถานที่ลงทุน (location choice decisions)

อีกประเด็นที่สำคัญคือ ประเทศอาเซียนมีความหลากหลายค่อนข้างมากทั้งในระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ และการเปิดรับการลงทุนจากต่างชาติ ผมจึงมุ่งความสนใจไปที่ประเทศอาเซียนที่มีการไหลเข้าของ FDI สุทธิสูงที่สุด 4 ประเทศ (ไม่รวมสิงคโปร์ซึ่งมีระดับการพัฒนา รวมไปถึงองค์ประกอบของ FDI ที่แตกต่างจากประเทศอื่นในภูมิภาคอย่างชัดเจน) ได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย เวียดนาม และไทย (เรียกกลุ่มประเทศนี้ว่า ASEAN-4) นอกจากนี้ ในระดับอุตสาหกรรม สิทธิประโยชน์ทางภาษีและองค์ประกอบการลงทุนก็ยังมีความแตกต่างกันพอสมควร งานศึกษานี้ได้พิจารณา EATR สำหรับ 5 อุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศไทย ได้แก่ ยานยนต์ ไบโอเทค อิเล็กทรอนิกส์ อาหารแปรรูป และท่องเที่ยว

ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ สิทธิประโยชน์สำหรับแต่ละอุตสาหกรรมและองค์ประกอบของการลงทุนอาจแตกต่างกันได้ตามประเภทกิจกรรม ผมเลือกพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุด (maximum incentives) ที่แต่ละประเทศมอบให้อุตสาหกรรมนั้นๆ โดยการพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุดนี้จะทำให้เราสามารถเข้าใจว่า ในกิจกรรมที่รัฐบาลไทยให้ความสำคัญอย่างยิ่งยวดนั้น สิทธิประโยชน์ของเราสามารถทัดเทียมกับของประเทศคู่แข่งได้หรือไม่

แรงจูงใจทางภาษีของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่งในอาเซียนหรือไม่

สิทธิประโยชน์ทางภาษีที่รัฐบาลใช้ส่งเสริมการลงทุนนั้น มีทั้งในระดับ standard tax treatment ซึ่งเปิดกว้างต่อการลงทุนทั่วไป และ preferential tax treatment ภายใต้ BOI ซึ่งเลือกให้เฉพาะบางอุตสาหกรรมเท่านั้น

งานวิจัยของผมพบว่า แรงจูงใจภาษีของไทยสำหรับการลงทุนทั่วไปอยู่ในระดับที่สูงที่สุดใน ASEAN-4 ภายใต้ standard tax treatment นั้น เมื่อรวมอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของไทยที่ 20% เข้ากับการหักค่าเสื่อมราคาแล้ว อัตราภาษี EATR ของไทยจะอยู่ที่ 18.2% ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย EATR ของกลุ่ม ASEAN-4 ที่ 20.9% (อัตราภาษี EATR ที่สูงขึ้น หมายถึงภาระภาษีที่เพิ่มขึ้นของผู้ลงทุน และแรงจูงใจภาษีที่ลดลง) ดังนั้น เมื่อพูดถึงการลงทุนทั่วไป ผลการศึกษานี้ชี้ว่า อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของไทยที่ 20% เป็นระดับที่ต่ำเพียงพอแล้วสำหรับการสร้างความสามารถในการแข่งขันด้านภาษีในภูมิภาค (รูปที่ 1)

ประเด็นที่น่าสนใจคือ เมื่อรวมมาตรการส่งเสริมการลงทุนในประเทศที่อนุญาตให้ผู้ลงทุนหักรายจ่ายได้เป็น 2 เท่าของค่าใช้จ่าย สำหรับการลงทุนตั้งแต่ช่วงปลายปี 2015 – สิ้นปี 2016 แล้ว จะทำให้อัตราภาษี EATR ของไทยลดลงเหลือเพียง 9.2% และส่งผลให้แรงจูงใจทางภาษีสำหรับการลงทุนทั่วไปของไทยในปีนี้เหนือกว่าของประเทศคู่แข่ง ASEAN-4 อย่างมาก (รูปที่1)

ภาษีอาเซี่ยน1

การพิจารณาอัตราภาษี EATR ย้อนหลังไปในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา จะช่วยเปิดมุมมองความเข้าใจพัฒนาการทางด้านนโยบายภาษีของภูมิภาค (รูปที่ 2) แรงจูงใจภาษีของ ASEAN-4 ได้รับอิทธิพลค่อนข้างมากจากการแข่งกันลดภาษี โดยการแข่งขันรอบแรกเกิดขึ้นช่วงวิกฤติการเงินโลกในปี 2008 ทุกประเทศยกเว้นไทยได้ลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของตนลง สามปีถัดมาประเทศไทยได้เริ่มตอบสนอง ในช่วงปี 2012-2013 ไทยได้ลดอัตราภาษีของตนลงอย่างรวดเร็วจาก 30% เป็น 20% การลดอัตราภาษีของไทยนี้อาจกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันทางด้านภาษีรอบใหม่ โดยมาเลเซียและเวียดนามได้เริ่มลดอัตราภาษีลงแล้ว ภาพการพัฒนาการนี้ทำให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องมีการเจรจาร่วมมือกันระหว่างประเทศเพื่อป้องกันการแข่งขันกันลดภาษี (race to the bottom)

ภาษีอาเซี่ยน2

การพิจารณาเพียง standard tax treatment นั้นไม่ได้ให้ภาพที่สมบูรณ์เกี่ยวกับความสามารถในการแข่งขันทางด้านภาษี ทุกประเทศ ASEAN-4 มีการแจกสิทธิประโยชน์ประเภท tax holiday กันอย่างแพร่หลาย ซึ่งสิทธิประโยชน์เหล่านี้สามารถลดภาระภาษีของผู้ลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ รูปที่ 3 แสดงตัวอย่างของผลกระทบของสิทธิประโยชน์ต่างๆ ต่อ EATR สำหรับอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ โดยเมื่อรวมสิทธิประโยชน์ทั้งหมดแล้ว อัตราภาษี EATR ลดลงเหลือเพียง 6.1%

ภาษีอาเซี่ยน3

ภายใต้ preferential tax treatment แรงจูงใจภาษีสูงสุดของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศ ASEAN-4 อื่นๆ ในแทบทุกอุตสาหกรรมเป้าหมาย โดยเมื่อพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุดนั้น EATR ของไทยอยู่ที่ประมาณ 6-9% (รูปที่ 4) และในทุกอุตสาหกรรมยกเว้นไบโอเทค EATR ของไทยอยู่ในระดับที่ต่ำที่สุด หรือห่างจากประเทศที่มีภาระภาษีน้อยที่สุดเพียง 1-2 percentage point ข้อยกเว้นคือไบโอเทค ที่แรงจูงใจทางภาษีของมาเลเซียสูงกว่าของไทยอย่างเห็นได้ชัด

ภาษีอาเซี่ยน4

สรุป

หนึ่งในเหตุผลสำคัญที่รัฐบาลใช้ประกอบการขยายสิทธิประโยชน์ทางภาษีอยู่บ่อยครั้ง คือ การที่แรงจูงใจภาษีของไทยด้อยกว่าของประเทศเพื่อนบ้าน บทความนี้ชี้ให้เห็นว่า 1) สำหรับการลงทุนทั่วไป แรงจูงใจทางภาษีของไทยอยู่ในระดับที่สูงที่สุดใน ASEAN-4 และ 2) สำหรับการลงทุนในรายอุตสาหกรรม แรงจูงใจทางภาษีของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่ง ASEAN-4 ในทุกอุตสาหกรรมเป้าหมาย ยกเว้นไบโอเทค

ผลการศึกษานี้ชี้ว่ารัฐบาลแทบไม่มีความจำเป็นที่จะต้องขยายสิทธิประโยชน์ในรูปภาษีหรือตัวเงินเพิ่มเติม ดังนั้นถึงเวลาแล้วครับ ที่เราควรจะหันมาพิจารณาถึงการจัดสรรทรัพยากรเพื่อพัฒนาจุดอ่อนเชิงโครงสร้างของประเทศ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน และความง่ายต่อการทำธุรกิจ เพื่อสร้างความได้เปรียบอย่างยั่งยืนให้แก่ประเทศไทยครับ