นักวิจัย ระบุ กสทช. เรียกคืน “คลื่นวิทยุ” จากหน่วยงานรัฐล่าช้า ส่อปฏิรูปล้มเหลว – ให้เอกชนร่วมผลิตรายการในคลื่น 1 ปณ. เสี่ยงผิด กม.

26 มกราคม 2016

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยประจำโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch)

(กลาง) วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยประจำโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch)

เมื่อวันที่ 25 มกราคม 2559 ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นายวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยประจำโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ซึ่งเป็นโครงการติตดามและตรวจสอบการทำงานของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้เปิดเผยรายงานในหัวข้อ “กสทช. กับการดำเนินกิจการสถานีวิทยุกระจายเสียง 1 ปณ.: บทวิเคราะห์ความถูกต้องในแง่กฎหมายและความสอดคล้องกับพันธกิจของ กสทช.”

โดยนายวรพจน์กล่าวว่า ความเป็นมาของคลื่นความถี่วิทยุกระจายเสียง 1 ปณ. เดิมคลื่นนี้เป็นของกรมไปรษณีย์โทรเลข แต่ต่อมามีการออกพระราชกฤษฎีกายุบในปี 2547 ทำให้คลื่นนี้ตกเป็นของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ซึ่ง กทช. ก็นำไปให้เอกชนทำสัญญาร่วมจัดรายการ ระหว่างปี 2548-2553 ต่อมาเมื่อมีการจัดตั้ง กสทช. ในปี 2553 ก็มีการโอนคลื่นฯ 1 ปณ. มาให้กับ กสทช. ตาม พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกํากับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 มาตรา 89 จากนั้น กสทช. ได้แต่งตั้งคณะทำงานขึ้นมาศึกษาการใช้คลื่นฯ 1 ปณ. โดยแจ้งว่า จากคลื่นทั้งหมดทั่วประเทศ 11 สถานี มีการใช้งานจริงเพียง 8 สถานี

“ในขณะนั้น พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 82 และมาตรา 83 ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีคลื่นความถี่อยู่ในครอบครอง ต้องแจ้งความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ เพื่อประกอบการพิจารณาเรียกคืนคลื่นฯ มาจัดสรรใหม่ จากเดิมระบบสัมปทานเป็นระบบใบอนุญาต หากหน่วยงานรัฐใดยังมีความจำเป็นสามารถถือครองคลื่นฯ ต่อไปได้ แต่ต้องไม่เกินระยะ 5 ปีหลังแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ของ กสทช. ประกาศใช้ หรือภายในเดือนเมษายน 2560 ซึ่ง กสทช. เองก็ได้แจ้งความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ 1 ปณ. ซึ่งคณะอนุกรรมการพิจารณาความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ ก็มีมติเห็นชอบ”

นายวรพจน์กล่าวว่า ในเวลาต่อมา กสทช. ได้ทำสัญญากับบริษัท นิวส์ เน็ตเวิร์ค มัลติมีเดีย จำกัด (บริษัทในเครือสถานีโทรทัศน์สปริงนิวส์) ให้ใช้คลื่นฯ 1 ปณ. สถานี 98.5 MHz (กรุงเทพมหานคร) ได้ โดยเป็นสัญญาแบ่งเวลา 40% และสัญญาจ้างผลิตรายการ อีก 60% ขณะที่คลื่นฯ 1 ปณ. สถานีอื่นๆ อีก 6 ใน 7 สถานีที่เหลือ ก็มีการจ้างบริษัทเอกชนอื่นๆ มาผลิตรายการด้วย คำถามก็คือ กสทช. สามารถดำเนินกิจการดังกล่าวได้หรือไม่ โดยตนจะไล่เรียงประเด็นที่น่าสนใจเป็นข้อๆ ซึ่งกรณีที่เกิดขึ้นกับคลื่นฯ 1 ปณ. สามารถสะท้อนภาพการจัดสรรคลื่นฯ ของ กสทช. ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาได้เป็นอย่างดี

1. กสทช. ซึ่งเป็นหน่วยงานกำกับดูแลกิจการกระจายเสียง (regulator) สามารถลงมาเป็นผู้ดำเนินกิจการกระจายเสียง (broadcaster) กรณีคลื่นฯ 1 ปณ. ได้หรือไม่ตามกฎหมาย

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยวินิจฉัยว่า แม้จะขัดต่อกฎหมาย แต่ กสทช. สามารถรับโอนคลื่นฯ 1 ปณ. จาก กทช. เพื่อมาประกอบกิจการได้ แต่ต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและปัญหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนด้วย

อย่างไรก็ตาม รายงานผลการศึกษาของคณะทำงานศึกษาการใช้คลื่นฯ 1 ปณ. ที่ กสทช. แต่งตั้งขึ้นมาเองระบุว่า “กสทช. ไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดำเนินกิจการสถานีวิทยุกระจายเสียงโดยตรง และมีประเด็นเรื่องความขัดแย้งผลประโยชน์ที่ในฐานะเป็นหน่วยงานกำกับดูแล จึงมีเพียงหน้าที่ในการบำรุงรักษาหรือการบริหารจัดการกิจการดังกล่าวให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเพื่อไม่ให้ กสทช. ได้รับความเสียหายเท่านั้น” ซึ่งหมายความว่า ให้รักษาไว้รอการจัดสรรตามแผนแม่บทฯ เท่านั้น

2. กสทช. ควรดำเนินการอย่างไรกับคลื่นฯ 1 ปณ. ในระหว่างรอจัดสรรตามแผนแม่บทฯ

เนื่องจากไม่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย รวมถึงมีผลประโยชน์ทับซ้อน (จากการที่เป็น regulator แต่กลับจะลงไปเป็น broadcaster ด้วย) ขณะที่พันธกิจหลักของ กสทช. คือการเรียกคืนคลื่นฯ ต่างๆ จากหน่วยงานของรัฐมาจัดสรรใหม่ จากระบบสัมปทานเป็นระบบใบอนุญาต กสทช. จึงควรแสดงเจตจำนงในการคืนคลื่นฯ 1 ปณ. ทั้งหมดทันที โดยระหว่างที่รอความพร้อมในการจัดสรร กสทช. ควรดำเนินกิจการกระจายเสียงในรูปแบบของบริการสาธารณะ คือมีรายการที่เป็นข่าวสารสาระไม่น้อยกว่า 70% และหาโฆษณาไม่ได้

3. การที่ กสทช. ทำสัญญากับบริษัทเอกชน แบ่งเวลาหรือจ้างผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ. ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

รายงานของคณะทำงานพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของคลื่นฯ 1 ปณ. ระบุว่า การให้บริษัทเอกชนร่วมผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ. ไม่เป็นไปตาม พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 80 ประกอบมาตรา 82 และมาตรา 83 แต่คณะทำงานกลับมีข้อเสนอเพียงให้ กสทช. ไปแก้ไขให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น

4. การที่ กสทช. ระบุว่ามีความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ 1 ปณ. เป็นเรื่องที่ถูกต้องตามกฎหมายและมีความชอบธรรมหรือไม่

ในบทวิเคราะห์ของ กสทช. ที่ระบุถึงความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ 1 ปณ. ไม่มีการระบุถึงระยะเวลาในการคืนคลื่นเพื่อนำไปจัดสรรใหม่แต่อย่างใด

นอกจากนี้ ในปัจจุบัน กสทช. ยังไม่ได้กำหนดระยะเวลาที่แน่ชัดในการเรียกคืนคลื่นฯ อื่นๆ จากหน่วยงานของรัฐ เพื่อนำมาจัดสรรใหม่ ทั้งที่เวลาล่วงเลยมากว่า 45 เดือนนับแต่แผนแม่บทฯ ประกาศใช้ สะท้อนถึงความล้มเหลวในการทำงานของ กสทช. ซึ่งแผนแม่บทฯ กำหนดให้ต้องกำหนดระยะเวลาเรียกคืนคลื่นความถี่ฯ ภายใน 2 ปี และล้มเหลวในการปฏิบัติตามประกาศ กสทช. เรื่องการพิจารณาความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ

ผลที่ตามมาก็คือ เป็นการประวิงเวลาให้หน่วยงานของรัฐถือครองคลื่นฯ ได้ต่อมาจนครบ 5 ปี ขณะที่ทรัพยากรทั้งหลายที่ใช้ไปในการพิจารณาความจำเป็นในการถือครองคลื่นฯ ทั้งค่าใช้จ่าย เบี้ยประชุม บุคลากร ฯลฯ ถูกใช้ไปโดยไร้ความหมาย

ทั้งนี้ กรณีคลื่นฯ 1 ปณ. กสทช. ไม่ควรกำหนดระยะเวลาคืนคลื่นที่นานเกินไป เพราะ กสทช. ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินกิจการกระจายเสียง อีกทั้งยังขัดแย้งกับพันธกิจในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลกิจการกระจายเสียง

คณะกรรมการ กสทช. ชุดปัจจุบัน ที่มาภาพ : http://www.it24hrs.com/2012/nbtc-public-hearing/

(ลำดับที่ 2 จากซ้ายไปขวา) คณะกรรมการ กสทช. ชุดปัจจุบัน ที่มาภาพ: http://www.it24hrs.com/2012/nbtc-public-hearing/

5. กสทช. สามารถอ้างประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์การแบ่งเวลาให้ผู้อื่นดำเนินรายการ พ.ศ. 2556 เพื่อให้บริษัทเอกชน (บริษัทนิวส์เน็ตเวิร์คฯ) เข้ามาร่วมผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ. ได้หรือไม่

ส่วนตัวเห็นว่า ประกาศ กสทช. นี้ มุ่งใช้กับผู้ประกอบการรายใหม่ในระบบ “ใบอนุญาต” เห็นได้จาก พ.ร.บ.การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 มาตรา 10 เพื่อให้บริษัทเอกชนรายเล็กๆ ได้มีโอกาสเข้ามาร่วมผลิตรายการ โดยสถานีต้องแบ่งเวลาให้ 40% เพื่อให้รายการมีเนื้อหาที่หลากหลาย

ดังนั้น การที่ กสทช. ทำสัญญากับบริษัทนิวส์เน็ตเวิร์คฯ ให้ใช้คลื่นฯ 1 ปณ. สถานี 98.5 MHz (กรุงเทพมหานคร) ได้ โดยเป็นสัญญาแบ่งเวลา 40% และสัญญาจ้างผลิตรายการ อีก 60% ถือเป็นการใช้ประกาศ กสทช. นี้ไปในทางที่ผิดวัตถุประสงค์

ที่สำคัญ หาก กสทช. จะอ้างประกาศ กสทช. นี้ในการให้บริษัทนิวส์เน็ตเวิร์คฯ เข้ามาร่วมผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ. ก็ต้องตอบคำถามให้ได้ว่า แล้วเหตุใดถึงไม่ให้เครือข่ายสื่อเพื่อเด็ก หรือ Thai PBS ที่ยื่นคำขอมาก่อนบริษัทนิวส์เน็ตเวิร์ค ได้ร่วมผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ.

6. แม้จะใกล้ครบกำหนด 5 ปีแล้ว แต่ กสทช. กลับยังไม่ได้ทำแผนในการจัดสรรคลื่นฯ เลย

เรื่องนี้แสดงให้เห็นถึงความบกพร่องของ กสทช. ที่ไม่ทำตามแผนแม่บทฯ ที่ให้ทำแผนในการจัดสรรคลื่นฯ ใหม่ภายใน 2 ปี ส่งผลให้การจัดสรรคลื่นฯ ต้องล่าช้าออกไปอีก

7. การบริหารจัดการคลื่นฯ 1 ปณ. รวมถึงการเรียกคืนคลื่นฯ หน่วยงานของรัฐ และการจัดทำแผนจัดสรรคลื่นฯ ล่าช้า ของ กสทช. จะส่งผลอย่างไร

  • หน่วยงานของรัฐอื่นๆ จะอ้างกรณีที่ กสทช. ไม่ประกาศคืนคลื่นฯ 1 ปณ. มาจัดสรรใหม่ เป็นตัวอย่างในการถือครองคลื่นต่อไป
  • การนำคลื่นฯ 1 ปณ. ไปให้บริษัทนิวส์เน็ตเวิร์คฯ ร่วมผลิตรายการ อาจเป็นตัวอย่างให้หน่วยงานของรัฐอื่นๆ ดำเนินการในลักษณะเดียวกัน
  • ความล่าช้าในการเรียกคืนคลื่นฯ และการจัดทำแผนจัดสรรคลื่นฯ ทำให้กระบวนการปฏิรูปคลื่นฯ ต้องล่าช้าออกไป

นายวรพจน์กล่าวว่า เมื่อพิจารณาจากประเด็นต่างๆ ข้างต้น NBTC Policy Watch มีข้อเสนอเชิงนโยบายดังนี้

  1. กสทช. ต้องแสดงเจตจำนงในการคืนคลื่นฯ 1 ปณ. ทั้งหมดโดยทันที
  2. กสทช. ต้องดำเนินกิจการคลื่นฯ 1 ปณ. ในรูปแบบบริการสาธารณะ ที่มีข่าวสารสาระมากกว่า 70% และไม่มีการโฆษณาหากำไร เพราะหน้าที่ของ กสทช. ไม่ใช่การหากำไร
  3. กสทช. ต้องเร่งทำแผนจัดสรรคลื่นฯ
  4. กสทช. ต้องเรียกคืนคลื่นฯ จากหน่วยงานของรัฐที่ใช้โดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายมาจัดสรรใหม่
  5. ควรกำหนดระยะเวลาคืนคลื่นฯ 1 ปณ. ให้เร็วที่สุด
  6. หากไม่สามารถเรียกคืนคลื่นฯ จากหน่วยงานของรัฐฯ ภายใน 5 ปีตาม พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ได้ กสทช. ต้องเปิดเผยงบประมาณทั้งหมดที่เสียไป
  7. ให้ กสทช. เปิดเผยเอกสารทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตให้บริษัทนิวส์เน็ตเวิร์คฯ เข้ามาร่วมผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ. รวมทั้งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบความชอบทางกฎหมายของสัญญา และตอบคำถามว่าเหตุใดถึงไม่แบ่งเวลาให้กับหน่วยงานอื่นๆ ที่แสดงเจตจำนงจะเข้ามาร่วมผลิตรายการในคลื่นฯ 1 ปณ.

“คำถามทิ้งท้าย ความไม่จริงจังของ กสทช. ในการจัดการกับคลื่นฯ ที่ใช้ในกิจการกระจายเสียง เป็นเพราะกองทัพที่มีอำนาจทางการเมืองอยู่ขณะนี้ถือครองคลื่นรายใหญ่ รวม 201 คลื่นทั่วประเทศ (AM 112 คลื่น และ FM 89 คลื่น) ใช่หรือไม่ นายวรพจน์กล่าว

ปฏิรูปคลื่นวิทยุถอยหลังไปยุคจอมพล ป. – แนะจับตา พรบ.กสทช. ฉบับใหม่

จากนั้น เป็นการเสวนาในหัวข้อ “บทบาท กสทช. กับการปฏิรูปคลื่นความถี่ในกิจการกระจายเสียง: 4 ปีแห่งความสำเร็จหรือล้มเหลว?”

โดย น.ส.สุวรรณา สมบัติรักษาสุข ผู้จัดการสถานีวิทยุจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า เรื่องการบริหารคลื่นฯ 1 ปณ. เป็นสิ่งที่สะท้อนความล้มเหลวของ กสทช. ในการบริหารจัดการคลื่นฯ ในกิจการกระจายเสียงทั้งหมด เพราะจะส่งผลทำให้เกิดพฤติกรรมเลียนแบบและกระทบต่อแนวคิดในการปฏิรูปสื่อโดยรวม

“4 ปีที่ผ่านมา นับแต่แผนแม่บทฯ ประกาศใช้ ยังไม่เห็นพัฒนาการในการปฏิรูปคลื่นฯ วิทยุกระจายเสียงจาก กสทช. เลย ดังนั้น ที่ กสทช. เตรียมจะให้มีวิทยุดิจิทัล อยากถามกลับว่ามีความพร้อมมากน้อยแค่ไหน” นางสาวสุวรรณากล่าว

น.ส.สุวรรณา กล่าวว่า ระยะเวลาที่คณะกรรมการ กสทช. เหลืออยู่อีกปีเศษก่อนครบวาระ ปลายปี 2560 เป็นหน้าที่ของสังคมที่จะเรียกร้องไปยัง กสทช. ว่าต้องการให้ทำอะไร เพราะขณะนี้ ร่าง พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ฉบับใหม่ก็ผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ไปแล้ว ซึ่งตามร่างกฎหมายฉบับใหม่ มีคำถามว่า กสทช. จะยังเป็นองค์กรอิสระอยู่หรือไม่ เพราะมีการเปลี่ยนกลไกการสรรหาให้มีตัวแทนจากฝ่ายราชการมากขึ้น และให้โครงสร้างของ กสทช. ไปอยู่ภายใต้รัฐบาล จึงอยากให้สังคมช่วยจับตาเรื่องนี้ด้วย

ด้าน นายปิยะบุตร บุญอร่ามเรือง อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย กล่าวว่า ตลอดระยะเวลา 4 ปีที่ผ่านมา ซึ่งควรจะเป็นช่วงเวลาของการปฏิรูปคลื่นฯ ในกิจการกระจายเสียงจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบตลาด แต่ปรากฏว่ายังไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงอะไรที่มีความสำคัญในกิจการกระจายเสียงเลย อาจเพราะคนส่วนใหญ่ยังเคยชินกับแนวคิดในระบบสัมปทานที่รัฐจะห้ามทุกอย่าง ให้ทำเฉพาะที่อนุญาตเท่านั้น ซึ่งต่างกับระบบตลาดที่ใครอยากทำอะไรก็ทำ จะห้ามเฉพาะบางกรณี

“ในอดีตกิจการกระจายเสียงของไทยอยู่ภายใต้ พ.ร.บ.วิทยุคมนาคม พ.ศ. 2498 ที่ออกมาสมัยรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งไม่ว่าจะทำอะไรต้องขออนุญาตหมด เมื่อมี พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พร้อมกับมีคณะกรรมการ กสทช. หลายคนก็คิดว่าจะดีขึ้น แต่จุดเปลี่ยนสำคัญคือมีการออกประกาศ กสทช. รวม 5 ฉบับที่ผมเรียกว่าชุดประกาศวิทยุคมนาคม ที่กลับไปใช้แนวคิดเหมือน พ.ร.บ.วิทยุคมนาคม พ.ศ. 2498 คือจะทำอะไรต้องขออนุญาต แสดงให้เห็นว่าการปฏิรูปคลื่นฯ ในกิจการกระจายเสียงที่ผ่านมาไม่ได้เดินไปไหนเลย” นายปิยะบุตรกล่าว

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม