ดร.สุจิตรา วาสนาดำรงดี
สถาบันวิจัยสภาวะแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จากสถานการณ์ปัญหาซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนอื่นๆ มีปริมาณเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 4 แสนตันต่อปี ในขณะที่ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายและกลไกที่จะมาจัดการกับปัญหานี้อย่างถูกต้องและปลอดภัย กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) โดยกรมควบคุมลพิษจึงได้ยก ร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. ….และเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่19 พฤษภาคม 2558 ที่ผ่านมา และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการแล้ว หลังจากนั้น คณะรัฐมนตรีได้ส่งร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับดังกล่าวให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) พิจารณาซึ่ง สคก. ได้ตั้งคณะกรรมการชุดพิเศษเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายและได้มีการปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาในร่างกฎหมายทั้งฉบับและได้ปรับชื่อร่างกฎหมาย เป็น “ร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ….”และให้กรมควบคุมมลพิษจัดประชุมรับฟังความคิดเห็น เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมา
จากการศึกษาเนื้อหาในร่างฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. พบว่า มีเนื้อหาแตกต่างไปจากฉบับเดิมเป็นอย่างมาก อาจจะเรียกได้ว่า สคก.ได้ยกร่างพระราชบัญญัติใหม่ทั้งฉบับและตัดหลักการและเจตนารมณ์ของร่างพ.ร.บ. เดิมออกไปเกือบหมดสิ้น
เนื่องจากประเด็นปัญหาขยะอิเล็กทรอนิกส์ รวมทั้งความเคลื่อนไหวเรื่องการจัดทำร่างกฎหมายยังมิได้เป็นที่รับรู้ในวงกว้างนัก แม้แต่ในแวดวงของผู้ผลิตและผู้นำเข้าเครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์เอง ดังนั้น บทความนี้จะนำเสนอสาระสำคัญ เจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. ที่ ทส. เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 และวิเคราะห์เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. … ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. ว่ามีความเหมือนหรือแตกต่างอย่างไรและจะส่งผลกระทบอย่างไรหากมีการประกาศใช้
1. เจตนารมณ์และสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. ….
ก่อนอื่น เริ่มที่ชื่อพระราชบัญญัติก่อน หลายท่านอาจจะสงสัยถึงชื่อพระราชบัญญัติว่าทำไมถึงต้องพ่วงคำว่า และ“ซากผลิตภัณฑ์อื่น” และหมายถึงซากผลิตภัณฑ์ใด เนื่องจากร่างกฎหมายดังกล่าวใช้หลักการ “ความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต” (Extended Producer Responsibility: EPR) ซึ่งกำหนดให้ผู้ผลิตมีหน้าที่ความรับผิดชอบในการจัดการขยะหรือซากผลิตภัณฑ์ที่เกิดขึ้นภายหลังการบริโภคด้วยการจัดระบบหรือกลไกเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์เพื่อนำไปจัดการอย่างถูกต้อง
หลักการ EPR นี้เป็นแนวคิดที่มีมานานแล้วในต่างประเทศตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 (แต่เป็นแนวคิดใหม่สำหรับประเทศไทย) และเป็นหลักการพื้นฐานที่ภาครัฐได้นำมาใช้ในการจัดทำกฎหมายการจัดการขยะประเภทบรรจุภัณฑ์และของเสียอันตรายจากครัวเรือนหลายประเภท รวมถึงซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ (หรือ “ขยะอิเล็กทรอนิกส์”)
แม้กรมควบคุมมลพิษจะให้ความสำคัญกับการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์เป็นหลัก แต่ด้วยความตระหนักถึงกระบวนการออกกฎหมายของประเทศไทยที่ใช้เวลานาน อาจไม่ทันต่อการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและมลพิษ ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ.นี้ได้ถูกออกแบบให้มีลักษณะเป็นกฎหมาย EPR ที่เปิดให้หน่วยงานภาครัฐกำหนดประเภทผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม โดยบทบัญญัติของกฎหมายสามารถนำมาใช้ในการจัดการกับของเสียอันตรายจากชุมชนประเภทซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่นๆ ที่กำจัดหรือจัดการได้ยากหรือมีต้นทุนสูงหรือยังไม่มีระบบการจัดการที่ดีและปลอดภัยในปัจจุบัน อาทิ ยางรถยนต์ใช้แล้ว น้ำมันหล่อลื่นและสารเคมีที่ใช้แล้ว หรือแม้แต่ซากรถยนต์ รถจักรยานยนต์
ทั้งนี้ ร่างพ.ร.บ.เองมิได้ระบุประเภทผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม แต่ให้เป็นอำนาจของ “คณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์” ที่มีตัวแทนจากทุกภาคส่วนมาช่วยกันกำหนดประเภทผลิตภัณฑ์โดยจะออกเป็นประกาศกระทรวงต่อไป
ทั้งนี้ มีหลายประเทศที่ได้ออกกฎหมายในลักษณะนี้ อาทิ ไต้หวัน เกาหลีใต้ เวียดนามโดยในส่วนของเวียดนามนับเป็นประเทศแรกในอาเซียนที่ได้ออกกฎหมายที่ใช้หลักการ EPR มาจัดการกับขยะหรือซากผลิตภัณฑ์ที่เป็นของเสียอันตราย (ในขณะที่ประเทศไทยศึกษายกร่างกฎหมายมาตั้งแต่ปี 2547 แล้วจนถึงปัจจุบันผ่านมา 11 ปีแล้วก็ยังไม่ได้ออก) โดยรัฐบาลเวียดนามได้ออกกฎหมาย Decision No.50/2013 of the Prime Minister on Prescribing Retrieval and Disposal of Discarded Products เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2556 และมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 25 กันยายนปีเดียวกัน กำหนดผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม 6 กลุ่มผลิตภัณฑ์ ได้แก่ แบตเตอรี่, อุปกรณ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์, สารเคมีในอุตสาหกรรม การเกษตร การประมงและยาที่ใช้ในมนุษย์, สารหล่อลื่นและน้ำมัน ยางรถยนต์ และยานพาหนะ (รถยนต์และรถจักรยานยนต์) ซึ่งแต่ละกลุ่มผลิตภัณฑ์จะมีระยะเวลาผูกพันตามกฎหมายนี้แตกต่างกัน (ปี 2558, 2559, 2561)
นอกจากเรื่องขอบเขตประเภทผลิตภัณฑ์แล้ว ในส่วนของรูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์นั้น จากการศึกษารูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ตามหลักการ EPR ในต่างประเทศ อาจแบ่งได้เป็นสองรูปแบบใหญ่ๆ คือ รูปแบบที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบการพัฒนาระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ทั้งทางกายภาพและทางการเงินหรือที่เรียกว่า “Full EPR” ดังเช่น กฎระเบียบของสหภาพยุโรป (WEEE Directive) ญี่ปุ่น เกาหลีใต้
อีกรูปแบบหนึ่ง คือ รูปแบบที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบเฉพาะทางการเงินโดยจ่ายค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์เข้ากองทุนของรัฐ จากนั้น กองทุนจะนำเงินที่ได้ไปอุดหนุนการเก็บรวบรวมและการรีไซเคิลซากผลิตภัณฑ์ จึงเรียกรูปแบบที่สองนี้ว่า “Governmental Fund” หรือบางครั้งเรียกว่า “Partial EPR” เนื่องจากผู้ผลิตรับผิดชอบด้านการเงินเท่านั้นซึ่งเป็นรูปแบบที่ใช้ในไต้หวันและจีน แต่หากเปรียบเทียบความนิยมแล้ว ประเทศส่วนใหญ่จะเลือกใช้รูปแบบ Full EPR Model มากกว่า
ในงานศึกษาของกรมควบคุมมลพิษ (2557) ได้ทำการวิเคราะห์เปรียบเทียบจุดอ่อนและจุดแข็งของทั้งสองระบบในบริบทของประเทศไทย รวมทั้งได้สอบถามความเห็นของผู้ผลิต ผู้จัดจำหน่าย ผู้ประกอบการรีไซเคิลรวมทั้งภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งส่วนใหญ่เห็นว่า รูปแบบ Full EPR น่าจะเป็นรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยในปัจจุบันเนื่องจากเป็นรูปแบบที่เป็นสากล และสามารถเริ่มดำเนินการได้เร็วกว่ารูปแบบกองทุนของรัฐ อีกทั้งการให้ภาคเอกชนดำเนินการน่าจะมีประสิทธิภาพและมีต้นทุนการดำเนินงานต่ำกว่าการดำเนินโดยภาครัฐ ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ. การจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ จึงได้ถูกออกแบบให้รองรับรูปแบบ Full EPR
อย่างไรก็ดี จากที่เห็นประสบการณ์ในไต้หวันและเกาหลีใต้ ที่มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดการให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศ ร่างพ.ร.บ. ฯ จึงถูกออกแบบให้สามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดการได้หรือสามารถใช้รูปแบบผสมได้โดยในมาตรา 17 ได้เปิดช่องให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์มีอำนาจกำหนดให้มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์สำหรับประเภทผลิตภัณฑ์หรือกลุ่มผลิตภัณฑ์ได้โดยให้ออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ดังกล่าว
ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้จึงมีลักษณะพิเศษ แตกต่างจากกฎหมาย EPR ในต่างประเทศ คือ มีความยืดหยุ่นในการกำหนดรูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ แต่ในอีกแง่หนึ่งก็ทำให้ต้องเพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับกองทุนเพื่อรองรับกรณีการใช้รูปแบบค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ไว้ด้วย
นอกเหนือจากประเด็นเรื่องขอบเขตผลิตภัณฑ์และรูปแบบการจัดการแล้ว ขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน ด้วยความตระหนักว่าซากผลิตภัณฑ์ภายหลังการบริโภคนั้นจะกระจายไปอยู่ที่ผู้บริโภคทั้งที่เป็นประชาชน (ครัวเรือน) และหน่วยงานองค์กรต่างๆ ประเด็นท้าทายคือ การสร้างระบบที่จะทำให้ผู้บริโภคยอมส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ เหล่านั้นเข้าสู่ระบบที่ผู้ผลิตสร้างขึ้น (ที่เรียกว่า take-back system) ดังนั้น องค์ประกอบสำคัญที่กฎหมายจะต้องกำหนดให้มีขึ้น ได้แก่ 1. การสร้างระบบเรียกคืนหรือระบบเก็บรวบรวมที่มีประสิทธิภาพ 2. การสร้างความตระหนัก 3. การสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ และ 4. การกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวม
การสร้างระบบเรียกคืนหรือระบบเก็บรวบรวมที่มีประสิทธิภาพ ในต่างประเทศ การสร้างระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ นอกเหนือจากช่องทางของผู้ผลิตโดยตรงแล้ว (เช่น ผ่านศูนย์บริการ) ยังต้องอาศัยช่องทางของผู้จัดจำหน่าย โดยเฉพาะร้านค้าปลีกที่จำหน่ายผลิตภัณฑ์ใหม่ให้กับผู้บริโภค รวมทั้งกลไกของรัฐบาลท้องถิ่นที่มีการให้บริการรับคืนขยะประเภทอื่นอยู่แล้วผ่านจุดรับคืนที่เรียกว่า Drop-off points ทั้งนี้ ก็เพื่อสร้างช่องทางที่หลากหลายและเข้าถึงประชาชนผู้บริโภคให้ได้มากที่สุด (แต่จุดเน้นของกลไกอาจแตกต่างไปตามบริบทของแต่ละประเทศ เช่น ญี่ปุ่นเน้นกลไกร้านค้าปลีก สวีเดนเน้นกลไกของรัฐบาลท้องถิ่น) ดังนั้น กฎหมายส่วนใหญ่จึงได้กำหนดหน้าที่ของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้โดยคำนึงว่าจะไม่สร้างภาระให้กับผู้เก็บรวบรวมมากจนเกินไปด้วยและให้ผู้ผลิตรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะค่าขนส่งซากผลิตภัณฑ์จากจุดเก็บรวบรวมไปยังโรงงานรีไซเคิล
ในร่างพ.ร.บ.ที่เสนอของไทยก็ได้กำหนดหน้าที่ของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เช่นกัน โดยในส่วนของผู้จัดจำหน่ายจะมีหน้าที่ให้มีบริการรับคืนซากผลิตภัณฑ์ที่กฎหมายควบคุม ภายใต้เงื่อนไข 1 ต่อ 1 กล่าวคือ ผู้บริโภคที่ซื้อผลิตภัณฑ์ใหม่สามารถส่งคืนผลิตภัณฑ์เก่า (ประเภทเดียวกัน) ให้กับผู้จัดจำหน่ายได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (เช่นเดียวกับกฎหมายของสหภาพยุโรป) ทั้งนี้ ได้เปิดช่องให้สามารถกำหนดประเภทสถานประกอบการ (เป้าหมายคือ ห้างค้าปลีก) ที่ต้องรับคืนซากผลิตภัณฑ์ขนาดเล็ก (ไม่เกิน 25 เซนติเมตร) จากผู้บริโภคโดยผู้บริโภคไม่จำเป็นต้องซื้อผลิตภัณฑ์ใหม่ (มาตรา 25 วรรค 2)
เครือข่ายเก็บรวบรวมอีกส่วนหนึ่ง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งตามร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดความรับผิดชอบสำหรับ อปท. ในพื้นที่เมือง (โดยเน้นเทศบาลระดับเทศบาลเมืองขึ้นไป) ให้จัดตั้ง “ศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์” โดยจะดำเนินการเองหรือให้เอกชนทำแทนก็ได้ หากเป็นเอกชน จะต้องขออนุญาตจัดตั้งศูนย์รับคืนจาก อปท. และปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนด ที่สำคัญ คือ ห้ามถอดแยกชิ้นส่วนและนำส่งซากผลิตภัณฑ์ฯ ให้กับโรงงานรีไซเคิลที่ได้รับอนุญาตเท่านั้น นอกจากนี้ ด้วยความตระหนักถึงกลไกที่อยู่เดิม คือ ซาเล้งและร้านรับซื้อของเก่าที่ต้องการเข้าสู่ระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ (กำไรจะมาจากการเก็บรวบรวม มิใช่จากการแกะแยกชิ้นส่วนเหมือนที่ผ่านมา) ร่างกฎหมายจึงได้เปิดให้เอกชนเป็นเครือข่ายรับคืนได้แต่จะต้องขึ้นทะเบียนกับ อปท. และปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด (มาตรา 26)
การสร้างความตระหนักเรื่องผลกระทบของขยะอิเล็กทรอนิกส์ (รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนประเภทอื่นๆ) ถือเป็นปัจจัยพื้นฐานและเป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการตั้งแต่ก่อนออกกฎหมายฉบับนี้โดยหากภาครัฐและหน่วยงานสามารถเผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนได้ทราบถึงปัญหาการจัดการซากผลิตภัณฑ์อย่างไม่ถูกต้องในปัจจุบันที่ดำเนินการโดยกลุ่มรับซื้อของเก่า รวมทั้งให้ทราบถึงกลไกรับคืนใหม่ของภาครัฐ (โดยผู้ผลิต) ที่รับประกันว่าจะจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ได้อย่างปลอดภัย ไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ก็จะทำให้ประชาชนตระหนักและให้ความร่วมมือในการนำซากผลิตภัณฑ์ฯ มาส่งคืนยังช่องทางที่ภาครัฐ/ผู้ผลิตจัดไว้ให้ ในร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้จึงได้กำหนดบทบาทหน้าที่ของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องที่จะต้องช่วยกันเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าว โดยหน้าที่หลักเป็นของผู้ผลิต (มาตรา 15) และกรมควบคุมมลพิษที่จะต้องจัดตั้งศูนย์ข้อมูลและประสานกับส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง (โดยเฉพาะผู้จัดจำหน่าย) ในการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ความรู้และข้อมูล (มาตรา 22)
การสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ สิ่งที่ต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการสร้างความตระหนัก คือ การสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคในการนำซากผลิตภัณฑ์มาส่งคืนยังช่องทางที่กำหนด ในต่างประเทศ หากเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วเช่นในยุโรป ประชาชนมีการศึกษาและมีความตระหนักในเรื่องสิ่งแวดล้อมค่อนข้างสูง จึงไม่จำเป็นต้องใช้แรงจูงใจทางการเงินในการเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ เพียงแค่จัดบริการรับคืนที่สะดวกและไม่คิดค่าเก็บรวบรวมและรีไซเคิล (ค่าทิ้ง) กับผู้บริโภค (คนไทยส่วนใหญ่ยังไม่ทราบว่า การรีไซเคิลซากผลิตภัณฑ์บางประเภท เช่น ตู้เย็น โทรทัศน์นั้น หากทำอย่างถูกต้องและปลอดภัยนั้นจะไม่มีกำไรเหลือให้กับโรงงานรีไซเคิลจึงต้องอาศัยเงินอุดหนุนจากผู้ผลิตหรือภาครัฐ)
อย่างไรก็ดี ในบริบทของประเทศไทย รวมทั้งประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศซึ่งมีธุรกิจรับซื้อของเก่าและกลุ่มชาวบ้านที่มีอาชีพแกะแยกชิ้นส่วนเครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์เพื่อขายเป็นวัสดุรีไซเคิล ประชาชนส่วนใหญ่จึงเห็นว่า ซากผลิตภัณฑ์นั้นมีมูลค่า สามารถขายได้ แต่ในความเป็นจริง ราคารับซื้อของเก่านั้นยังมิได้รวมต้นทุนสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นที่เกิดจากการทิ้งสารอันตรายและโลหะหนักที่อยู่ในเศษชิ้นส่วนที่ขายไม่ได้สู่ระบบนิเวศซึ่งเป็นต้นทุนภายนอกที่กลุ่มรับซื้อของเก่าและผู้แกะแยกชิ้นส่วนไม่ได้จ่าย
ด้วยเหตุนี้ การสร้างระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ โดยผู้ผลิตในบริบทของประเทศไทยจึงต้องเสนอมาตรการสร้างแรงจูงใจให้กับประชาชนควบคู่ไปกับการรณรงค์สร้างความตระหนักด้วย สำหรับประชาชนส่วนใหญ่ที่คาดหวังสิ่งตอบแทนทางการเงิน ผู้ผลิตก็อาจจะร่วมมือกับผู้จัดจำหน่ายจัดทำแคมเปญคูปองส่วนลดซื้อสินค้าใหม่หรือของอุปโภคบริโภคในห้างค้าปลีกที่เข้าร่วมโครงการ
อย่างไรก็ดี แรงจูงใจหรือสิ่งตอบแทนนั้นไม่จำเป็นต้องเป็นตัวเงินเสมอไป ที่ผ่านมา เราจะเห็นว่า ประชาชนบางส่วนได้บริจาคสิ่งของใช้แล้วให้มูลนิธิหรือวัดหรือโครงการ เรียกคืนเชิงสมัครใจของผู้ผลิตบางราย ดังนั้น ยังมีประชาชนบางส่วนที่ไม่ได้ต้องการสิ่งตอบแทนทางการเงิน หากแต่เป็นความรู้สึกทางจิตใจและความพึงพอใจที่ทราบว่าได้ทำประโยชน์ให้กับสังคมและสิ่งแวดล้อม สำหรับประชาชนกลุ่มนี้ การประชาสัมพันธ์ให้ความรู้ถึงผลกระทบของขยะอิเล็กทรอนิกส์ ประโยชน์ของการรีไซเคิลอย่างถูกต้อง รวมทั้งข้อมูลเกี่ยวกับช่องทางในการส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ ก็น่าจะเพียงพอที่จะสร้างแรงจูงใจในการส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ได้ ประเด็นการสร้างแรงจูงใจต่างๆ เหล่านี้
ในร่างพ.ร.บ. ไม่กำหนดรายละเอียดไว้แต่จะให้ผู้ผลิตเสนอมาในแผนความรับผิดชอบ ที่ต้องนำเสนอกรมควบคุมมลพิษ แนวคิดของร่างพ.ร.บ.นี้จึงมุ่งเน้นให้เกิดระบบการเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ ที่สามารถแข่งขันกับระบบเดิมที่เป็นธุรกิจรับซื้อของเก่าได้ผ่านการสร้างความตระหนัก และสร้างแรงจูงใจและช่องทางรับคืนที่สะดวกและหลากหลาย โดยให้ผู้ผลิตเป็นผู้ออกแบบกลไกและมาตรการสร้างแรงจูงใจให้กับผู้บริโภค
ดังนั้น ร่างกฎหมายจึงมิได้กำหนดบทบัญญัติ ที่ห้ามซาเล้งหรือชาวบ้านมารับซื้อแข่งกับระบบใหม่ซึ่งยากต่อการบังคับใช้กฎหมาย หากแต่ร่างพ.ร.บ. ได้สร้างกลไกที่เปิดให้กลุ่มรับซื้อของเก่าเข้ามาอยู่ในระบบใหม่ได้ ผ่านกลไก “ศูนย์รับคืนและเครือข่ายรับคืนซากผลิตภัณฑ์” โดยคาดหวังว่า เมื่อระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของสังคมไทยและประชาชนมีความตระหนักมากขึ้นเป็นลำดับแล้ว การขายซากผลิตภัณฑ์ฯ ให้กับกลุ่มที่จัดการไม่ถูกต้องก็จะลดน้อยลงในที่สุด ทั้งนี้ หากอปท. เพิ่มความเข้มงวดในการบังคับใช้กฎหมายสาธารณสุขควบคุมกิจการรับซื้อของเก่า ให้จัดการอย่างถูกต้องก็จะช่วยเสริมการทำงานของร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้ได้
การกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวม การสร้างแรงจูงใจที่ผู้ผลิตจะดำเนินการจะเข้มข้นเพียงใดขึ้นอยู่กับการกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ฯ ที่ภาครัฐจะกำหนดให้ผู้ผลิตต้องบรรลุให้ได้ ในระยะแรก ร่างกฎหมายจะยังมิได้กำหนดเป้าหมายที่ชัดเจน เพราะต้องการให้เกิดการพัฒนากลไกการเรียกคืนให้ได้ก่อน แต่ก็ได้กำหนดให้กรมควบคุมมลพิษติดตามและประเมินผลการดำเนินงานของผู้ผลิตและให้มีการกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ในปีหลังๆ ได้ โดยได้กำหนดไว้ในปีที่ 5 นับตั้งแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ (มาตรา 32)
ทั้งนี้ ประเด็นการกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ฯ นั้น มักจะเป็นประเด็นที่ผู้ผลิตคัดค้านมาตลอดโดยให้เหตุผลว่า ผู้ผลิตไม่มีอำนาจในการสั่งการให้ผู้บริโภคส่งคืนซากผลิตภัณฑ์เข้าสู่ระบบ แต่ร่างกฎหมายนี้ได้สร้างตัวช่วยให้ผู้ผลิตไว้แล้ว นั่นคือ ผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะมีหน้าที่ในการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ฯ ดังนั้น การบรรลุเป้าหมายการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ฯ จึงไม่น่าจะเป็นเรื่องยากลำบากเกินไปนัก อีกทั้งการกำหนดเป้าหมายก็จะต้องประเมินจากความสามารถในการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ที่ผ่านมาของผู้ผลิตด้วย
การกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์เป็นเครื่องมือสำคัญของภาครัฐ ในการกระตุ้นให้ผู้ผลิตดำเนินการเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์อย่างจริงจังและเป็นส่วนที่ขาดไม่ได้ในกฎหมาย EPR มิเช่นนั้น ผู้ผลิตก็อาจจะทำแบบขอไปที เพียงแค่ให้มีจุดรับคืนเป็นไปตามกฎหมายแต่ไม่ดำเนินการประชาสัมพันธ์และสร้างแรงจูงใจในการเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์จากผู้บริโภค ดังเช่นที่เกิดขึ้นในประเทศอินเดียที่กฎหมาย E-waste (Management and Handling) Rules (2011) มิได้กำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ไว้ จนในที่สุด รัฐบาลต้องมายกร่างกฎหมายใหม่ในปี 2015 และกำหนดให้ผู้ผลิตใช้ระบบมัดจำคืนเงิน (Deposit-Refund Scheme) เพื่อให้หักเงินจำนวนหนึ่งจากราคาขายสินค้าใหม่ไว้เป็นเงินรับซื้อคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ จากผู้บริโภค
นอกจากปัจจัยสำคัญดังกล่าวข้างต้นแล้ว ร่างพระราชบัญญัติฯ ยังได้ออกแบบกลไกการกำกับดูแลการเก็บรวบรวม การขนส่งและการรีไซเคิลซากผลิตภัณฑ์ฯ ให้เป็นไปอย่างถูกต้องไว้ในหมวด 3 เพื่อป้องกันมิให้ซากผลิตภัณฑ์ฯ ถูกส่งออกไปจัดการโดยกลุ่มแกะแยกชิ้นส่วนหรือลักลอบส่งออกไปต่างประเทศ (แต่มิให้ห้ามการส่งออกไปรีไซเคิลอย่างถูกต้อง แต่ต้องดำเนินการให้ไปตามเงื่อนไขของอนุสัญญาบาเซลและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง) นอกจากนี้ ด้วยความตระหนักถึงข้อจำกัดของภาครัฐในการบังคับใช้กฎหมาย หากสามารถสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามกฎหมายได้โดยสมัครใจก็จะเป็นผ่อนภาระที่ภาครัฐจะต้องติดตามตรวจสอบและบังคับดำเนินคดีกับผู้ที่ละเมิดหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ร่างพระราชบัญญัติฯ นี้จึงได้เพิ่มเติมบทบัญญัติที่เป็นมาตรการส่งเสริมไว้ในมาตรา 35 โดยผู้ผลิตสามารถขอความช่วยเหลือด้านภาษีหรือค่าธรรมเนียมในอัตราพิเศษหากสามารถดำเนินการลด คัดแยกและนำซากผลิตภัณฑ์กลับมาใช้ใหม่ได้บรรลุหรือสูงกว่าเป้าหมายที่กำหนด รวมทั้งสามารถลดการใช้สารอันตรายและเพิ่มสัดส่วนวัสดุที่นำกลับมาใช้ใหม่ ทั้งนี้ มาตรการด้านภาษีดังกล่าวจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
จากที่กล่าวมาทั้งหมดเป็นเหตุผลหรือเจตนารมณ์หลักของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. ซึ่งกรมควบคุมมลพิษได้ทำการศึกษาตัวบทกฎหมายและประสบการณ์การจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ในประเทศต่างๆ กว่า 10 ประเทศทั้งในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา ได้มีการสัมภาษณ์ผู้ผลิต ผู้จัดจำหน่ายและโรงงานรีไซเคิลในประเทศ รวมทั้งได้จัดประชุมรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องถึง 8 ครั้งและได้มีการเวียนร่างพระราชบัญญัติฯ ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้ความเห็นแล้ว แม้เนื้อหาของร่างพ.ร.บ. ในบางประเด็นยังจำเป็นต้องได้รับการปรับปรุงให้มีความรอบคอบและชัดเจนมากขึ้น แต่หลักการพื้นฐานและสาระสำคัญของร่างพ.ร.บ. ควรต้องรักษาไว้เนื่องจากเป็นร่างกฎหมายที่ได้ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและภาคส่วนต่างๆ อย่างครบถ้วน รวมทั้งผ่านความเห็นชอบในหลักการจากคณะรัฐมนตรีแล้ว
2. วิเคราะห์เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. …. ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
หลังจากที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการต่อร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. เมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 และให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาก่อนเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติต่อไปนั้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดตั้งคณะกรรมการชุดพิเศษขึ้นเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายร่วมกับกรมควบคุมมลพิษและได้มีการปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติฯ จนแทบไม่เหลือเค้าโครงเดิมและได้ให้กรมควบคุมมลพิษจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับปรับปรุงแก้ไขนี้ เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมา เมื่อได้พิจารณาเนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว พบว่า เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติฯ ได้ถูกปรับเปลี่ยนใหม่ทั้งหมด เรียกได้ว่ายกร่างพระราชบัญญัติใหม่ก็ว่าได้
ทั้งนี้ ร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับปรับปรุงแก้ไขดังกล่าวได้ตัดหลักการและเจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติฯ เดิมที่เสนอคณะรัฐมนตรีออกไปแทบทุกประเด็น นับตั้งแต่ขอบเขตของซากผลิตภัณฑ์ที่ตัดคำว่า “ซากผลิตภัณฑ์อื่น” ออกไป คงเหลือแต่ซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ ตัดกลไก “คณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์” ซึ่งมีตัวแทนจากทุกภาคส่วนออกไป ให้เหลือแต่อำนาจของอธิบดี ตัดบทบัญญัติที่กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เหลือแต่หน้าที่ความรับผิดชอบของผู้ผลิต โดยกำหนดให้ผู้ผลิตไปทำความตกลงกับผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการจัดตั้งศูนย์รับคืน แต่การที่มิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบที่ชัดเจน ผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีสิทธิปฏิเสธและไม่เข้าร่วมเป็นศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์ได้ เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับปรับปรุงแก้ไขมิได้มีบทบัญญัติที่ระบุถึงมาตรการจูงใจให้เข้าร่วมโดยสมัครใจ มิหนำซ้ำยังกำหนดบทลงโทษที่ค่อนข้างรุนแรงทั้งโทษจำคุกและโทษปรับกับผู้จัดตั้งศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์ที่ไม่ทำตามเงื่อนไขที่กำหนด จึงไม่แน่ใจว่าจะมีผู้ใดสนใจที่จะเข้าร่วมเป็นศูนย์รับคืนหรือไม่
นอกจากนี้ ในส่วนของผู้ผลิต จากการประชุมรับฟังความคิดเห็น เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมา จะแสดงความห่วงกังวลต่อความรับผิดชอบต่อซากผลิตภัณฑ์ทั้งของตนเองและของรายอื่น รวมทั้งของที่ผู้ผลิตเลิกกิจการไปแล้วที่เรียกว่า orphan waste ค่อนข้างมาก ทั้งนี้ ในร่างพระราชบัญญัติฯ เดิมมิได้ระบุชัดเจนในเรื่องนี้ แม้ในหลักการหรือกฎหมายของสหภาพยุโรปจะระบุว่าให้ผู้ผลิตรับผิดชอบแต่กรณี orphan waste ให้เป็นความรับผิดชอบร่วมของผู้ผลิต มิใช่ระบุให้เป็นความรับผิดชอบของผู้ผลิตแต่ละรายดังเช่นในมาตรา 14 ของร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับปรับปรุงแก้ไขนี้ ในความเป็นจริง ในหลายประเทศจะใช้การกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวมเป็นตัวกำกับและจะส่งผลให้ผู้ผลิตต้องเก็บรวบรวมซากผลิตภัณฑ์ของผู้ผลิตรายอื่นด้วย เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการเก็บรวบรวมที่รัฐบาลกำหนด
นอกจากนี้ สิ่งที่น่าห่วงคือ การตัดสาระสำคัญเกี่ยวกับการกำกับการจัดการซากผลิตภัณฑ์ตลอดเส้นทาง (หมวด 3 ทั้งหมวด) ซึ่งรวมถึงบทบัญญัติเกี่ยวกับระบบติดตามการขนส่ง (manifest) และการกำหนดมาตรฐานเฉพาะด้านสิ่งแวดล้อมของโรงงานรีไซเคิล โดยให้ไปออกเป็นอนุบัญญัติในภายหลังซึ่งเป็นอำนาจของอธิบดี ทำให้เกิดความไม่มั่นใจว่า อนุบัญญัติที่จะออกมาจะมีลักษณะอย่างไรและจะสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนได้หรือไม่ว่า หน่วยงานกำกับดูแลโรงงานอุตสาหกรรมที่มีอยู่และที่จะเกิดขึ้นตามร่างพระราชบัญญัตินี้จะช่วยควบคุมดูแลให้ซากผลิตภัณฑ์ฯ ได้รับการจัดการอย่างถูกต้อง ไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชน เนื่องจากประสบการณ์ที่ผ่านมา มักจะพบว่า มีโรงงานรีไซเคิลหลายรายที่สร้างปัญหามลพิษให้กับประชาชนและสิ่งแวดล้อมในพื้นที่
ผู้เขียนได้เปรียบเทียบสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติฯ ทั้งสองฉบับไว้ในตารางที่ 1 และตารางที่ 2 และมีข้อห่วงใยเป็นอย่างยิ่งว่า หากกรมควบคุมมลพิษนำร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. เสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ อาจจะนำมาซึ่งหายนะของผู้เสนอกฎหมายเองก็เป็นได้ เนื่องจากร่างกฎหมายเน้นการควบคุมและสั่งการ (command and control) ที่ขาดมาตรการส่งเสริมให้เกิดการปฏิบัติตามกฎหมายโดยสมัครใจ และมีบทบัญญัติหลายข้อที่ต้องการการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎมายและบังคับใช้กฎหมายซึ่งไม่แน่ใจว่า กรมควบคุมมลพิษจะมีศักยภาพมากพอในการติดตามตรวจสอบและการบังคับใช้กฎหมายมากเพียงใด
แม้เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติฉบับที่เสนอคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 อาจจะมีความไม่สมบูรณ์หรือไม่ชัดเจนในข้อกฎหมายบางประการที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ แต่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ควรปรับเปลี่ยนหรือบิดเบือนเจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติฯ ที่ได้ผ่านการศึกษาและการรับฟังความคิดเห็นของผู้ผลิตและภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมาอย่างครบถ้วน รวมทั้งได้ผ่านความเห็นชอบในหลักการจากคณะรัฐมนตรีด้วยแล้ว
ถึงวินาทีนี้ก็ได้แต่ภาวนาให้กรมควบคุมมลพิษยืนยันในหลักการและเจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติฯ เดิม แม้จะทำให้กระบวนการเสนอร่างกฎหมายล่าช้า แต่ก็ดีกว่าได้ร่างกฎหมายที่พิกลพิการและมองไม่เห็นว่าจะทำให้ประเทศไทยสามารถสร้างระบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ที่เป็นของเสียอันตรายได้อย่างปลอดภัยได้อย่างไร?
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
