ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์
นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 เป็นต้นมา การป้องกันและปราบปรามทุจริตของบ้านเรานั้นดูเหมือนจะ “เข้มแข็ง” มากขึ้นเรื่อยๆ
…ที่ว่าเข้มแข็งนั้น ดูจากการให้ความสำคัญกับบทบาทองค์กรป้องกันและปราบปรามการทุจริต เช่น การเสริมเขี้ยวเล็บการทำงานให้กับ ป.ป.ช. (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) การตั้งหน่วยงานใหม่อย่าง ป.ป.ท. (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ) มาดูแลปัญหาคอร์รัปชันระดับเล็กๆ การมอบอำนาจให้กรมสอบสวนคดีพิเศษ หรือ DSI ทำคดีพิเศษจำพวกคดีฮั้วประมูล รวมถึงการทำหน้าที่ของ สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) ที่เดินหน้าตรวจสอบอย่างเข้มข้น
อย่างไรก็ดี ข้อสังเกตสำคัญประการหนึ่งของการปราบปรามทุจริตบ้านเรานั้นดูจะมุ่งไปที่แนวทางการเพิ่มต้นทุนของผู้ทุจริต โดยเพิ่มบทลงโทษให้หนักขึ้น ซึ่งเรียงลำดับเหตุการณ์สำคัญได้ ดังนี้
1. การตรา พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 บัญญัติบทลงโทษไว้ในหมวด 11 บทกำหนดโทษ (มาตรา 118-123) โดยระวางอัตราโทษไว้ครบทั้งโทษปรับ จำคุก และทั้งจำทั้งปรับ
ความผิดในคดีทุจริตนั้นครอบคลุมตั้งแต่กรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐ นักการเมือง ผู้มีหน้าที่ยื่นทรัพย์สิน จงใจไม่ยื่นบัญชีทรัพย์สินหรือยื่นบัญชีทรัพย์สินเป็นเท็จ กระทำการที่ขัดต่อเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนที่บัญญัติไว้ในมาตรา 100 รวมทั้งปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในพฤติการณ์ที่อาจทำให้ผู้อื่นเชื่อว่ามีตำแหน่งหรือหน้าที่ ทั้งที่ตนมิได้มีตำแหน่งหรือหน้าที่นั้น เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น ตามมาตรา 123 ซึ่งมาตรานี้ระวางโทษปรับไว้ 2,000-40,000 บาท โทษจำคุก 1-10 ปี หรือทั้งจำทั้งปรับ ซึ่งอัตราโทษนี้สูงสุดตามกฎหมาย ป.ป.ช. ปี 2542
2. การตรา พ.ร.บ. ว่าด้วยการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ พ.ศ. 2542 ที่บัญญัติบทลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐที่มีพฤติการณ์สมยอมกันในการเสนอราคาตามมาตรา 10-13 ซึ่งมาตรา 11-13 ระวางโทษไว้รุนแรงที่สุด คือ จำคุกตลอดชีวิต และปรับสูงสุด 400,000 บาท อย่างไรก็ดี น่าสนใจว่าอัตราโทษของกฎหมายฉบับนี้มีโทษจำคุกและโทษปรับ แต่จะไม่มีโทษทั้งจำทั้งปรับเหมือนกับกฎหมาย ป.ป.ช.
3. ต่อมา ในปี พ.ศ. 2554 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ขอเสนอปรับปรุง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 นับเป็นการแก้ไขกฎหมายครั้งที่ 2 โดยบัญญัติบทลงโทษเพิ่มจากมาตรา 123 เป็น มาตรา 123/1 ที่บัญญัติไว้ว่า กรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่ หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต มีอัตราโทษสูงสุด คือ การจำคุกไม่เกิน 10 ปี ปรับสูงสุด 400,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
4. ล่าสุดในปีนี้ พ.ศ. 2558 สภานิติบัญญัติแห่งชาติผ่าน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558 ซึ่งเป็นการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริตโดยเพิ่มบทลงโทษให้รุนแรงขึ้น เริ่มตั้งแต่ มาตรา 123/2 เพิ่มโทษการทุจริตสูงสุด คือ การประหารชีวิต มาตรา 123/6 เพิ่มบทบัญญัติเรื่องการริบทรัพย์ รวมถึงมาตรา 74/1 เพิ่มเรื่องหยุดนับอายุความกรณีที่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยหลบหนี (ดูรายละเอียดในกล่อง)
มิติใหม่ในการปราบปรามการทุจริตตามกฎหมาย ป.ป.ช. (ฉบับที่ 3) ปี 2558
มาตรา 74/1 ในการดำเนินคดีอาญาตามหมวดนี้ ถ้าผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยหลบหนีไปในระหว่างถูกดำเนินคดีหรือระหว่างการพิจารณาของศาล มิให้นับระยะเวลาที่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยหลบหนีรวมเป็นส่วนหนึ่งของอายุความ และเมื่อได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดให้ลงโทษจำเลย ถ้าจำเลยหลบหนีไปในระหว่างต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้ลงโทษ มิให้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายอาญามาตรา 98 มาใช้บังคับ
มาตรา 123/6 ในการริบทรัพย์สินเนื่องจากการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ นอกจากศาลจะมีอำนาจริบทรัพย์สินตามกฎหมายที่บัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้วให้ศาลมีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินดังต่อไปนี้ด้วย เว้นแต่เป็นทรัพย์สินของผู้อื่นซึ่งมิได้รู้เห็นเป็นใจด้วยในการกระทำความผิด
(1) ทรัพย์สินที่บุคคลได้ใช้หรือมีไว้เพื่อใช้ในการกระทำความผิด
(2) ทรัพย์สินหรือประโยชน์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ที่บุคคลได้มาจากการกระทำความผิด หรือจากการเป็นผู้ใช้ ผู้สนับสนุน หรือผู้โฆษณาหรือประกาศให้ผู้อื่นกระทำความผิด
(3) ทรัพย์สินหรือประโยชน์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ที่บุคคลได้มาจากการจำหน่าย จ่าย โอนด้วยประการใดๆ ซึ่งทรัพย์สินหรือประโยชน์ตาม (1) หรือ (2)
(4) ประโยชน์อื่นใดอันเกิดจากทรัพย์สินหรือประโยชน์ตาม (1) (2) หรือ (3)ในการที่ศาลจะมีคำสั่งริบทรัพย์สินตาม (1) ของวรรคหนึ่ง ให้ศาลวินิจฉัยตามควรแก่พฤติการณ์
และความร้ายแรงแห่งการกระทำความผิด รวมทั้งโอกาสที่จะนำทรัพย์สินนั้นไปใช้ในการกระทำความผิดอีก
ในกรณีที่ศาลเห็นว่ามีวิธีการอื่นที่ทำให้บุคคลไม่สามารถใช้ทรัพย์สินตาม (1) ของวรรคหนึ่งในการกระทำความผิดได้อีกต่อไป ให้ศาลมีอำนาจสั่งให้ดำเนินการตามวิธีการดังกล่าวแทนการริบทรัพย์สิน
หากการดำเนินการตามวรรคสามไม่เป็นผล ศาลจะมีคำสั่งริบทรัพย์สินนั้นในภายหลังก็ได้ที่มา: พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558
5. นอกเหนือจากการเพิ่มบทลงโทษแล้ว การป้องกันและปราบปรามการทุจริตยังพยายามเพิ่มโอกาสหรือความน่าจะเป็นในการจับกุมผู้กระทำทุจริตมาลงโทษ กล่าวคือ (1) เปิดช่องทางการรับเรื่องร้องเรียน ให้มีความหลากหลายขึ้น และ (2) ปรับปรุงโครงสร้างหน่วยงานป้องกันและปราบปรามการทุจริต เช่น ในปี พ.ศ. 2551 มีการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตภาครัฐ (ป.ป.ท.) ตามพระราชบัญญัติมาตรการของฝ่ายบริหารในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2551 ต่อมาปี พ.ศ. 2554 มีการปรับปรุงกฎหมาย ป.ป.ช. โดยกำหนดให้มีกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตประจำจังหวัด หรือคณะกรรมการ ป.ป.ช. จังหวัด ตามหมวด 9/2 (มาตรา 103/10-103/21) รวมถึงให้มีสำนักงาน ป.ป.ช. ประจำจังหวัดด้วย เช่นเดียวกับสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ปรับปรุงโครงสร้างสำนักงานใหม่โดยขยายการทำงานตรวจสอบในระดับภูมิภาคสู่การเป็นสำนักตรวจเงินแผ่นดินจังหวัด (สตจ.) ซึ่งสามารถตอบสนองการทำงานตรวจสอบ อปท. ได้อย่างครอบคลุมและรวดเร็วมากยิ่งขึ้น
พัฒนาการที่ว่ามาข้างต้นชี้ให้เห็นว่า นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 เป็นต้นมา คณะกรรมการ ป.ป.ช. กลายเป็นหน่วยงานหลักที่ทำหน้าที่ปราบปรามการทุจริตภายใต้กฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ.ความผิดว่าด้วยการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ พ.ศ. 2542 ซึ่งบังคับใช้เพื่อป้องกันการสมยอมการเสนอราคา (ฮั้วประมูล)
หากวิเคราะห์แนวทางปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน ในรอบ 16 ปีที่ผ่านมา เราพบว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. พยายามแก้ไขปัญหาทุจริตด้วยวิธีการเพิ่มต้นทุนให้กับผู้กระทำการทุจริตผ่านการเพิ่มบทลงโทษซึ่งมีการปรับปรุงกฎหมายมาตั้งแต่ฉบับที่ 2 ปี 2554 และฉบับที่ 3 ปี 2558
เพราะแต่เดิม อัตราโทษสูงสุดของกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริต คือ จำคุกไม่เกิน 10 ปี (ตามมาตรา 123) จนกระทั่งปรับปรุงกฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับใหม่ ปี 2558 ที่ระวางไว้โทษสูงสุด คือ การประหารชีวิตตามมาตรา 123/2 นอกจากนี้ยังเพิ่มต้นทุนผู้ทุจริตด้วยการริบทรัพย์ตามมาตรา 123/6 และหยุดนับอายุความ กรณีที่ผู้ทุจริตหรือผู้ถูกกล่าวหาหลบหนี ตามมาตรา 74/1
ทั้งนี้ การเพิ่มอัตราโทษประหารชีวิตกรณีการทุจริตนั้นมิใช่เรื่องใหม่แต่ประการใด หากแต่โทษลักษณะนี้ได้บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายอาญามาตรา 149 หมวดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ
การปรับปรุงกฎหมายโดยการเพิ่มโทษให้รุนแรงขึ้น รวมถึงริบทรัพย์และหยุดอายุความกรณีที่ผู้ถูกกล่าวหาหรือจำเลยหนีนั้น นับเป็นการส่งสัญญาณให้ผู้ที่ตัดสินใจจะกระทำผิด “คิดใหม่” ก่อนลงมือกระทำผิด เนื่องจาก ต้นทุนสูงสุดของการทุจริต คือ การประหารชีวิตและถูกริบทรัพย์
อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงกฎหมาย ป.ป.ช. อาจไม่ได้เป็นเครื่องยืนยันว่าอัตราการทุจริตในสังคมไทยจะลดลง เพราะหากกระบวนการปราบปรามการทุจริตยังเป็นไปอย่าง “ล่าช้า” ไม่ทันกาล ย่อมจะกลายเป็นการส่งสัญญาณไปยังผู้ตัดสินใจจะกระทำผิดสามารถเลือกตัดสินใจทุจริตต่อโดยไม่เกรงกลัวโทษที่รุนแรงขึ้น
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
