สฤณี อาชวานันทกุล
ตลอดระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมา ต้องยอมรับว่าการที่สภาไทยไม่ค่อยมีผลงานอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน เป็นเหตุผลประการหนึ่งที่ทำให้คนไทยจำนวนมากเสื่อมศรัทธาในระบอบประชาธิปไตย จนหันไปเชียร์คณะรัฐประหาร 2557 ให้ “อยู่ไปนานๆ” หรือเรียกร้องให้ “ปฏิรูปให้เสร็จ” แล้วค่อยเลือกตั้ง ทั้งที่ยังไม่มีฉันทามติในสังคมว่าควรปฏิรูปอะไรบ้างและอย่างไรดี แถมองค์กรที่มีส่วนสำคัญในความขัดแย้งทางการเมืองที่ผ่านมา อันได้แก่ กองทัพ ตำรวจ และกระบวนการยุติธรรม ก็ยังไม่เห็นวี่แววของการเริ่มต้นปฏิรูป
หนึ่งปีเต็มหลังจากที่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) 220 คน ขึ้นมาทำหน้าที่แทนรัฐสภาและวุฒิสภา โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน หรือ ไอลอว์ (iLaw) ได้เผยแพร่ “รายงาน 1 ปี สนช.” เมื่อวันที่ 12 สิงหาคม 2558
รายงานชิ้นนี้ช่วยให้เราได้ทบทวนการทำงานของ สนช. และตอบความอยากรู้อยากเห็นของผู้เขียนว่า กฎหมายใหม่ๆ บอกอะไรเราได้บ้างเกี่ยวกับยุคเผด็จการ 2558
ในส่วนของการพิจารณากฎหมาย หนึ่งปีที่ผ่านมามีร่างกฎหมายที่เข้าสู่การพิจารณาของ สนช. จำนวน 130 ฉบับ (ไม่นับ พ.ร.บ. งบประมาณ ปี 2557 และ 2558) สนช. ประกาศให้ใช้เป็นกฎหมายแล้ว 108 ฉบับ อยู่ระหว่างการพิจารณา 22 ฉบับ และมีการพิจารณาแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งต่างๆ ไปแล้ว 28 ตำแหน่ง ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไปแล้ว 4 คน
จากการประชุมเต็มคณะรวมทั้งสิ้น 80 ครั้ง สามารถออกกฎหมายได้ 108 ฉบับ เท่ากับว่าผ่านกฎหมายได้ 1.35 ฉบับต่อการประชุมหนึ่งครั้ง และทั้งปีเท่ากับ สนช. ผ่านกฎหมายเฉลี่ยเดือนละ 9 ฉบับ
เปรียบเทียบกับสภาผู้แทนราษฎรสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติที่ผ่านมา มีการประชุม 27 ครั้ง ระหว่างเดือนธันวาคม 2555 ถึง เมษายน 2556 สี่เดือนเห็นชอบร่างกฎหมายจำนวน 20 ฉบับ เฉลี่ยเดือนละ 5 ฉบับ (รายละเอียดจากข่าวไทยพับลิก้า)
มองในแง่นี้ก็ต้องนับว่า สนช. “ขยันกว่า” สภาปกติเกือบสองเท่า (ผ่านกฎหมายเฉลี่ยเดือนละ 9 ฉบับ เทียบกับ 5 ฉบับ)
แต่แน่นอน ลำพังเข็นกฎหมายออกมาได้ ไม่ได้แปลว่ามันจะเป็นกฎหมายที่ “ดี” โดยอัตโนมัติ ในแง่ว่ามันผ่านการพิจารณาความจำเป็นอย่างรอบคอบ ทำการสำรวจผลกระทบ และรับฟังความคิดเห็นจากทุกฝ่ายที่จะได้รับผลกระทบมาแล้วอย่างถี่ถ้วน
ความเสี่ยงจากการไม่มี “ฝ่ายค้าน” ในสภา ปรากฏชัดในข้อเท็จจริงที่ว่า ไม่มีกฎหมายฉบับใดที่เมื่อ สนช. รับหลักการในวาระที่ 1 แล้ว ถูกโหวตให้ตกไปเลยแม้แต่ฉบับเดียว
ไอลอว์ตั้งข้อสังเกตว่า “สนช. ทำงานอย่างรวดเร็วจนกฎหมายที่มีผลกระทบต่อประชาชนอาจเล็ดลอดออกมาประกาศใช้โดยไม่รู้ตัว ซึ่งมีกฎหมายมากกว่า 10 ฉบับที่ผ่านการพิจารณาในขณะที่ยังเป็นข้อถกเถียงในสังคมอย่างแพร่หลาย”
ยกตัวอย่างเช่น พ.ร.บ. ภาษีการรับมรดก หลังจากที่มีเสียงวิจารณ์มากมาย (และรัฐก็ไปถามความเห็นจากมหาเศรษฐีที่มีตำแหน่งทางการเมือง) ก็แก้ใหม่จาก 50 ล้าน เป็นเสียภาษีมรดกในส่วนที่เกิน 100 ล้าน ในอัตราคงที่ร้อยละ 10 ซึ่งผู้ที่ได้รับมรดกขนาดนี้มีจำนวนน้อย และอัตราคงที่ก็ผิดหลักสากลที่ว่า การเก็บภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำควรเก็บในอัตราก้าวหน้า
ยังไม่นับว่า การเก็บภาษีใหม่ๆ ในยุคเผด็จการคือการเก็บภาษีโดยที่ประชาชนไม่มีปากเสียง หรือ “taxation without representation” – ผิดหลักการพื้นฐานของระบอบที่ผู้นำเผด็จการอ้างว่าเป็น “ประชาธิปไตย 99.99%”
พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ กฎหมายสำคัญที่ควรมีแต่เราไม่เคยมี เพื่อ ‘ตีกรอบ’ การชุมนุมให้ได้แสดงออกในทางที่ไม่ลิดรอนสิทธิคนอื่นจนเกินงาม ก็ได้ฤกษ์คลอดในยุคเผด็จการ แต่เนื้อหากลับมีลักษณะควบคุมจนกลายเป็นการปิดกั้นการแสดงออก เช่น ระบุว่าการชุมนุมต้องแจ้งต่อเจ้าหน้าที่ล่วงหน้า 24 ชั่วโมง และห้ามชุมนุมบริเวณสถานที่ราชการ
จินตนา แก้วขาว หนึ่งในตัวแทนชาวบ้านที่ต่อสู้เพื่อคัดค้านโรงไฟฟ้าถ่านหิน บ้านกรูด ให้ความเห็นน่าคิดว่า “ถ้ามีกฎหมายห้ามไปที่ว่าการอำเภอ ก็ต้องมีข้อบังคับให้พวกข้าราชการต้องออกมารับรู้ปัญหา มาเจอชาวบ้าน มาแก้ไขความเดือดร้อนด้วย ถึงจะเรียกว่ายุติธรรม ถ้าพวกเราไปชุมนุมหน้าตลาดสด ข้าราชการคนไหนจะสนใจมาพบ …กฎหมายแบบนี้ถือว่าจำกัดสิทธิของประชาชน สิทธิในการมีส่วนร่วม จุดประสงค์เหมือนกับไม่อยากให้ชาวบ้านออกมาคัดค้านโครงการของรัฐ” (จากข่าวหนังสือพิมพ์คมชัดลึก)
จากรายงานไอลอว์: “เมื่อพิจารณาระยะเวลาในการออกฎหมายของ สนช. พบว่า …ร่างกฎหมายที่พิจารณาเร็วที่สุด พิจารณา 3 วาระรวดภายใน 1 วัน มีจำนวน 3 ฉบับ ได้แก่ ร่าง พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลรัษฎากร (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 63), ร่าง พ.ร.บ.กองอาสารักษาดินแดน และร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม (องค์ประกอบคณะกรรมการข้าราชการยุติธรรม)”
นอกจากนี้ ต้องบันทึกไว้ว่า สนช. ชุดนี้มีประวัติการแก้กฎหมายที่ตัวเองออกอย่างรวดเร็วเป็นประวัติการณ์ นั่นคือ ภายหลังจากที่ พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (แก้ไขเรื่องค้ำประกันและจำนอง) มีผลบังคับใช้ได้เพียง 1 วัน สนช. ก็ผ่าน พ.ร.บ. ฉบับแก้ไข โดยแก้ให้นิติบุคคลในฐานะผู้ค้ำประกันสามารถรับผิดเฉกเช่นลูกหนี้ร่วมได้ เพื่อแก้ไขปัญหาที่กฎหมายเดิมอาจส่งผลกระทบต่อโครงการของรัฐที่มีธนาคารพาณิชย์เป็นผู้ค้ำประกัน
เมื่อหันมาดูกฎหมายที่ประชาชนเป็นผู้ริเริ่ม พบว่า ก่อนการรัฐประหาร ภาคประชาชนเคยใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ 2550 เข้าชื่อกัน 10,000 คน เพื่อเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณามาแล้วอย่างน้อย 50 ฉบับ มีร่างกฎหมายที่รัฐสภารับไว้พิจารณาแล้วแต่ยังไม่เสร็จ 26 ฉบับ
เมื่อ สนช. เริ่มปฏิบัติหน้าที่ “ก็ไม่ได้นำร่างทั้ง 26 ฉบับกลับเข้าสู่กระบวนการ แต่หากร่างฉบับไหนมีหน่วยงานภาครัฐเสนอเข้ามาก็จะรับพิจารณาตามขั้นตอนไป แม้ว่าร่างที่หน่วยงานภาครัฐเสนอนั้นจะมีเนื้อหาแตกต่างจากร่างที่ประชาชนเคยเสนอค้างไว้ก็ตาม …รวมแล้ว สนช. ผ่านกฎหมายที่ประชาชนเคยเสนอแต่ค้างการพิจารณาอยู่ก่อนยุบสภาไป 4 ฉบับ อีก 22 ฉบับยังไม่ถูกยกขึ้นมาพิจารณาต่อ”
เมื่อประเมินจากระยะเวลาที่ สนช. ใช้ในการพิจารณาออกกฎหมายต่างๆ ตลอดหนึ่งปีแรก เราจึงน่าจะสรุปได้ว่า ภาคส่วนที่มีอิทธิพลสูงสุดต่อ สนช. ยุคเผด็จการ ได้แก่ กองทัพ ตุลาการ ข้าราชการ และธนาคาร ตามลำดับ
ประชาชนรั้งท้ายเช่นเคย
ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ ยังไม่นับการใช้ “อำนาจพิเศษ” ของผู้นำเผด็จการตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ซึ่งรวบอำนาจทั้งบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการมาไว้กับตัว
เมื่อประกอบกับมาตรา 48 บัญญัติการละเว้นความผิดและความรับผิด ก็เท่ากับว่า คสช. จะทำอะไรก็ได้โดยไม่ต้องรับผิดชอบ
ซึ่งตลอดหนึ่งปีเศษตั้งแต่ยึดอำนาจจนถึงกลางเดือนสิงหาคม 2558 คสช. ก็ได้ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ไปแล้วไม่น้อยกว่า 23 ครั้ง (รายละเอียดรวบรวมโดยไอลอว์).
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
