ThaiPublica > คอลัมน์ > ประสบการณ์ของสหราชอาณาจักรเกี่ยวกับระบบการจัดการปิโตรเลียม

ประสบการณ์ของสหราชอาณาจักรเกี่ยวกับระบบการจัดการปิโตรเลียม

7 ธันวาคม 2014


ฉกาจนิตย์ จุณณะภาต
นักกฎหมายพลังงาน

เมื่อวันที่ 15 กันยายน 2557 ที่ผ่านมา สถาบันปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (PTIT) ได้เชิญ Professor Dr.John Patterson จาก Law School, University of Aberdeen มาบรรยายเรื่อง “ระบบแบ่งผลประโยชน์ภาครัฐจากปิโตรเลียม: ประสบการณ์จากสหราชอาณาจักร”

ผู้เขียนเห็นว่าหัวข้อดังกล่าวมีความน่าสนใจสำหรับสถานการณ์ในประเทศไทย ณ ขณะนี้ และ Professor John ก็เป็นผู้ที่มีเชี่ยวชาญด้านกฎหมายน้ำมันและก๊าซมากผู้หนึ่งของสหราชอาณาจักร จึงขอสรุปประเด็นที่น่าสนใจจากการบรรยายดังกล่าวโดยสังเขป (เนื้อหาฉบับเต็มสามารถอ่านได้จาก สถาบันปิโตรเลียม)

พลังงาน

สถานการณ์แหล่งปิโตรเลียมปัจจุบันและเป้าหมายของสหราชอาณาจักร

1. สหราชอาณาจักรมีการสำรวจและพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมในประเทศมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2503 และปัจจุบันประมาณการว่าปิโตรเลียมในประเทศที่ยังไม่ได้ผลิตขึ้นมาใช้ประโยชน์จะเหลืออีกไม่มากนัก ส่วนแหล่งปิโตรเลียมที่ยังไม่มีการพัฒนาคาดว่าเป็นแหล่งขนาดเล็กที่เรียกว่า marginal field ซึ่งเป็นสภาวะที่ใกล้เคียงกับประเทศไทยมาก

2. ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว สหราชอาณาจักรจึงมีเป้าหมายสองประการในการพัฒนาปิโตรเลียม คือ การผลิตปิโตรเลียมที่อยู่ใต้ดินออกมาให้ได้มากที่สุด (maximized) มีประสิทธิภาพสูงสุด (efficient) และภาครัฐต้องได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์จากรายได้สุทธิจากทรัพยากรปิโตรเลียมที่ผลิตได้อย่างเหมาะสม (optimal)

3. ในการบรรลุเป้าหมายทั้งสองประการ ระบบแบ่งผลประโยชน์ภาครัฐจากปิโตรเลียม จะต้องสร้างสมดุล (balance) ระหว่างการดึงดูดการลงทุนจากภาคเอกชนและการจัดเก็บรายได้รัฐอย่างเหมาะสม มิเช่นนั้น นอกจากสหราชอาณาจักรจะไม่สามารถนำทรัพยากรในประเทศมาใช้ได้แล้ว ภาครัฐยังจะขาดรายได้ที่เป็นส่วนแบ่งจากทรัพยากรดังกล่าวอีกด้วย

ระบบการจัดการปิโตรเลียมของสหราชอาณาจักร

4. ระบบที่สหราชอาณาจักรใช้มาตลอดจนถึงปัจจุบันคือระบบสัมปทาน (concession) และยังไม่มีแนวโน้มว่าจะเปลี่ยนไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract: PSC) เนื่องจากพิจารณาว่าในทางเศรษฐศาสตร์นั้น ไม่ว่าจะใช้ระบบใด ภาครัฐก็สามารถได้รับผลประโยชน์และสามารถควบคุมการสำรวจ ผลิต และการใช้ทรัพยากร เทียบเท่ากันได้ด้วยการออกแบบรายละเอียดของสัญญา

5. สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ สังคมมักจะมีความรู้สึกว่ารัฐสามารถได้รับผลประโยชน์และความสามารถในการควบคุมมากกว่าหากใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตเท่านั้น อย่างไรก็ตาม รัสเซียเป็นตัวอย่างของประเทศที่ไม่ประสบความสำเร็จในการใช้ระบบ PSC เนื่องจากไม่สามารถออกแบบรายละเอียดของสัญญาให้ภาครัฐไม่ต้องรับภาระความเสี่ยงจากกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้

ประเด็นเรื่องความเป็นเจ้าของทรัพยากรปิโตรเลียม

6. ในทางกฎหมาย การตีความเรื่องความเป็นเจ้าของแบ่งเป็นสองระดับ คือ 1) ทรัพยากรที่อยู่ใต้ดินหรือปริมาณสำรอง (reservoir) และ 2) ทรัพยากรที่ผลิตขึ้นมาแล้ว (production)

7. ไม่ว่าจะเป็นระบบสัมปทานหรือระบบแบ่งปันผลผลิต ทรัพยากรที่อยู่ใต้ดินหรือปริมาณสำรองนั้นความเป็นเจ้าของทรัพยากรเป็นของรัฐทั้งสิ้น เพียงแต่ระบบสัมปทาน รัฐได้ให้สิทธิเอกชนในการสำรวจและผลิตทรัพยากรที่อยู่ใต้ดิน เอกชนจึงสามารถระบุสิทธิในการผลิตทรัพยากรจากปริมาณสำรองปิโตรเลียมทั้งหมด ขณะที่ระบบแบ่งปันผลผลิต เอกชนจะสามารถระบุสิทธิเฉพาะปิโตรเลียมในส่วนที่เป็นต้นทุนการผลิตและกำไรปิโตรเลียม

8. สำหรับทรัพยากรที่ผลิตขึ้นมาจากใต้ดินแล้ว ในระบบสัมปทานนั้นความเป็นเจ้าของทรัพยากรจะเปลี่ยนเป็นของเอกชน ณ จุดที่ผลิตปิโตรเลียมขึ้นมา (at wellhead) แต่หากเป็นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต ความเป็นเจ้าของปิโตรเลียมจะเปลี่ยนเป็นของเอกชน ณ จุดที่ระบุไว้ในสัญญา เช่น ส่วนแบ่งปิโตรเลียมที่ระบุไว้ในสัญญา เป็นต้น

สรุป

ในมุมมองของสหราชอาณาจักร การใช้ระบบ PSC ไม่ได้รับประกันว่าจะทำให้ภาครัฐได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์และอำนาจในการควบคุมทรัพยากรมากไปกว่าระบบสัมปทาน ไม่ว่าจะใช้ระบบใด รายละเอียดของข้อกำหนดในสัญญาเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดว่าจะสามารถทำให้ภาครัฐบรรลุเป้าหมายที่ต้องการได้หรือไม่