ผลประโยชน์ทับซ้อน…ไม่ต้องระงับ แต่ต้องระวัง

10 พฤศจิกายน 2014

หางกระดิกหมา

ภายใต้บรรยากาศที่อำนาจรัฐนานาชนิดกำลังถูกสถาปนาให้กับบุคคลต่างๆ ไม่ว่าในชื่อ คสช. สนช. สปช. หรือคณะกรรมการ คณะกรรมาธิการน้อยใหญ่ที่รับคบเพลิงต่อๆ กันมาในขณะนี้ หนึ่งในประเด็นที่คนกังวลที่สุดก็คือเรื่องของ “ผลประโยชน์ทับซ้อน”

นี่ก็นับเป็นเรื่องน่าเห็นใจ เพราะอำนาจนั้น เมื่อได้ตั้งหรือเมื่อได้ให้ไปแล้ว ก็ไม่มีใครไปนั่งเฝ้าว่าคนที่รับเอาอำนาจนั้นไปจะไปทำอะไร อาจใช้อย่างดีหรืออย่างชั่วก็ได้ อย่าว่าแต่โดยประวัติศาสตร์การเมืองไทย การสันนิษฐานไว้ก่อนว่าคนมีอำนาจ จะใช้อำนาจนั้นอย่างชั่ว กล่าวเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ก็ไม่ค่อยปรากฏว่าจะผิด ผิดขึ้นมาแต่ละทีก็ตอนที่พบว่าเรื่องยังชั่วได้มากกว่าที่คิดเสียอีก

อย่างไรก็ตาม สังเกตจากวิธีที่บุคคลต่างๆ พูดถึงผลประโยชน์ทับซ้อนหรือพาดหัวข่าวจำพวก “ยื่นตรวจสอบ คสช. เข้าข่ายผลประโยชน์ทับซ้อน” หรือ “คสช. ยืนยัน แก้ปัญหาประเทศโดยไร้ผลประโยชน์ทับซ้อน” ฯลฯ แล้วก็รู้สึกว่าความเข้าใจในเรื่องนี้ยังเหมารวมอยู่มาก และหากไม่รีบพูดกันเสียให้ชัด ต่อไปการบริหารจัดการเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนจะยิ่งทำกันอย่างสะเปะสะปะเข้าไปใหญ่

สิ่งแรกที่ควรเน้นก็คือ ประโยชน์ทับซ้อนนั้นไม่ใช่ความผิดในตัวเอง หากแต่เป็นเพียงภาวะที่เอื้อต่อการกระทำความผิด คำจำกัดความของผลประโยชน์ทับซ้อนมีอยู่เพียงว่า “ภาวะที่ผู้ใช้อำนาจรัฐมีประโยชน์ส่วนตัวหรือประโยชน์อื่นๆ ที่อาจดลใจให้เขาทำในสิ่งที่ค้านกับประโยชน์สาธารณะได้” อ่านดูก็จะเห็นว่านี่คือภาวะธรรมชาติอย่างยิ่ง ขอเพียงแต่เป็นคนขึ้นมาและเข้าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มีประโยชน์ทับซ้อนด้วยกันทั้งนั้น เพราะคนเป็นข้าราชการก็ยังต้องเป็นพ่อ เป็นลูก เป็นเพื่อน เป็นญาติของใครต่อใครต่อไป และมีประโยชน์ในส่วนนั้นๆ ที่อาจต่างไปจากประโยชน์ของสาธารณะ ดังนั้น จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะห้ามภาวะผลประโยชน์ทับซ้อน และก็ไม่ควรด้วย ไม่เช่นนั้นเราจะไปหาฤาษีหรือคนไร้ญาติขาดมิตรที่ไหนมาได้มากพอแก่การทำงาน

ยิ่งกว่าประโยชน์ทับซ้อนโดยตัวของมันเองก็เป็นเรื่องลึกซึ้ง มีตื้นลึกหนาบางได้มากมาย เช่น อบต. คนหนึ่งนั่งอยู่ในการประชุมที่กำลังกำหนดเส้นทางถนนในพื้นที่ซึ่ง อบต. มีที่ดินอยู่ อย่างนี้แน่นอนเป็นผลประโยชน์ทับซ้อน แต่ถามว่าเป็นความผิดหรือเปล่า ก็ยังไม่ชัด เพราะสุดท้าย อบต. นั้นอาจกำหนดเส้นทางที่เกิดประโยชน์แก่ที่ดินของตัวน้อยที่สุดก็ได้ หรืออีกกรณีหนึ่ง ส.ส. ออกกฎหมายผ่านงบให้ท้องที่หรือสนับสนุนมติพรรคของตัว แม้ตัวเองไม่ได้เงินได้ทองอะไร แต่จะพูดว่าไม่ใช่เรื่องของผลประโยชน์ทับซ้อนก็ไม่ได้ เพราะบางทีเสียงที่ ส.ส. ออกไปเพื่อพื้นที่หรือเพื่อพรรคก็ค้านกับประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ

ด้วยเหตุที่ผลประโยชน์ทับซ้อนมันเป็นไปได้ต่างๆ ดังนี้ แนวทางการจัดการเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน เขาจึงไม่สักแต่ว่าห้ามมีผลประโยชน์ทับซ้อนแบบสมบูรณ์เด็ดขาด แต่ต้องแรเงาให้ได้สัดส่วนกับสถานการณ์ผลประโยชน์ทับซ้อน ปกติแล้ว มาตรการในเรื่องนี้จะประกอบไปด้วยสามส่วน ตั้งแต่อย่างหนักที่สุดคือ การห้ามเจ้าหน้าที่ดำรงตำแหน่งหรือห้ามปฏิบัติหน้าที่หรือห้ามเข้าไปมีประโยชน์ในบางเรื่องไปเลย (เช่น ห้ามเป็นคู่สัญญากับรัฐ) ต่อมาก็คือการให้เจ้าหน้าที่แถลงผลประโยชน์ที่ตนมี ไม่ว่าจะเป็นผลประโยชน์ทั่วไปหรือผลประโยชน์ในกรณีเฉพาะหน้า (เช่น แถลงหุ้นที่ถือในบริษัทต่างๆ หรือแถลงตำแหน่งที่ปรึกษาที่ตนไปรับ หรือแถลงของขวัญหรือการรับรองที่คนอื่นออกให้) และในที่สุด เมื่อเจ้าตัวได้แถลงผลประโยชน์ทับซ้อนออกมาแล้ว ขั้นต่อมาก็คือการถอนเจ้าหน้าที่ออกมาเสียจากการตัดสินใจในเรื่องที่ผลประโยชน์ทับซ้อนจะเป็นอุปสรรค ไม่ว่าจะกำหนดให้เป็นหน้าที่ของเจ้าตัวที่จะถอนตัวเองหรือให้ผู้บังคัญชาเป็นผู้สั่งให้ถอน

หลักการบริหารจัดการเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนเหล่านี้ พูดเฉยๆ ก็ฟังดูไม่มีอะไร แต่ในทางปฏิบัติแล้วถือเป็นเรื่องยากเย็นอย่างยิ่งเรื่องหนึ่ง แม้ประเทศพัฒนาแล้วก็ยังต้องจูนหาสมดุลในเรื่องนี้อยู่ตลอด ยกตัวอย่างแค่เรื่องเดียวก็ปวดหัวแล้ว

เช่น การบริหารจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนของข้าราชการและนักการเมืองก็ต้องต่างกัน เพราะทั้งสองอาชีพมีความเป็นไปคนละลักษณะ ข้าราชการนั้นทำงานเต็มเวลาและถาวร ส่วนนักการเมืองทำงานชั่วคราวและไม่เต็มเวลา ข้าราชการรับผิดชอบต่อนายและหน่วยงาน ในขณะที่นักการเมืองรับผิดชอบต่อประชาชน นักการเมืองมีโอกาสที่จะต้องตัดสินใจหรือออกความเห็นในเรื่องที่กว้างขวางในขณะที่ราชการวินิจฉัยเฉพาะภารกิจของหน่วยงาน ดังนั้น การบริหารผลประโยชน์ทับซ้อนของคนสองกลุ่มนี้ก็ต้องต่างกัน นักการเมืองจะถูกคุมในมาตรฐานเดียวกับข้าราชการไม่ได้

เช่น บางประเทศก็จะเน้นให้นักการเมืองแถลงผลประโยชน์ทับซ้อน แต่ไม่เน้นเรื่องการห้ามดำรงตำแหน่งหรือห้ามการมีส่วนร่วมตัดสินใจ เพราะถือว่าเมื่อแถลงผลประโยชน์แล้ว เดี๋ยวประชาชนก็จะคอยคุมเชิงนักการเมืองเอง แต่เรื่องนี้ก็ต้องพิจารณาควบคู่ไปกับคุณภาพของสื่อหรือระบบการเลือกตั้งอีก เพราะหากสื่อไม่ฉลาดในการตั้งประเด็นชี้ทุจริตของนักการเมือง หรือการเลือกตั้งเป็นแบบบัญชีรายชื่อซึ่งชนะกันด้วยเครดิตพรรคมากกว่าเครดิตส่วนตัวของนักการเมืองขึ้นมา แนวคิดอย่างนี้ก็จะใช้ไม่ได้

เพราะปัญหามันสลับซับซ้อนอย่างนี้ ตำราจึงไม่ได้ให้สูตรสำเร็จในการบริหารจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน ได้แต่บอกว่าเป็นเรื่องที่แต่ละประเทศต้องค่อยๆ ศึกษา ค่อยๆ ทำ เก็บข้อมูลทางปฏิบัติให้มาก แล้วก็ร่างกฎให้ยืดหยุ่น ไม่เช่นนั้นแล้วก็จะได้มาตรการแข็งทื่อ ซึ่งถ้าไม่ขวางทางจนใครทำอะไรไม่ได้เลย ก็เป็นมาตรการที่ไม่มีการบังคับใช้จริง เพราะมันค้านกับทางปฏิบัติ ใครสนใจรายละเอียดก็ไปศึกษาจากรายงานเรื่อง Sitting on the fence: Conflicts of interest and how to regulate them ของ U4 Anti-Corruption Resource Center ดูได้

อย่างที่บอก เวลานี้อาจไม่ใช่โอกาสที่เหมาะที่สุดสำหรับการพูดเรื่องนี้ เพราะในภาวะเผด็จการที่ไม่ขึ้นอยู่กับประชาชนและเปิดเผยอะไรได้แค่ครึ่งๆ กลางๆ นั้น การคุมเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนให้เกินๆ เข้าไว้ก็ออกจะปลอดภัยดี แต่จะไม่พูดเลยก็ไม่ได้ เพราะเดี๋ยวเกิดมีใครฟิตออกกฎหมาย ออกมาตรการกำกับเรื่องนี้มาเพราะเห็นว่าเกี่ยวกับคอร์รัปชัน โดยยังคิดยังเก็บข้อมูลไม่ถี่ถ้วน ก็จะสร้างปัญหาต่อไปอีก

รู้กันอยู่ว่าเรื่องแก้ปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการสร้างปัญหาระยะยาวนี่เป็นความถนัดของบ้านเราอยู่แล้ว

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 10 พฤศจิกายน 2557