รายงานธนาคารโลก “บทเรียนจากภัยพิบัติกรณีญี่ปุ่นปี 2554 ” – 30 ปีก่อหายนะมากกว่า 4 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ

เมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 2557 ธนาคารโลกได้เผยแพร่รายงาน “บทเรียนจากภัยพิบัติ : แผ่นดินไหวครั้งใหญ่ของญี่ปุ่นตะวันออกในปี 2554” ระบุ แม้จะไม่สามารถหลีกเลี่ยงภัยพิบัติได้ แต่การเตรียมพร้อมและวางแผนที่ดีจะช่วยลดผลกระทบลงไปได้มาก

โดยตลอด 30 ปีที่ผ่านมา ภัยธรรมชาติต่างๆ ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจมากกว่า 4 ล้านล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ และปี 2554 ปีเดียว ความเสียหายจากภัยพิบัติทั่วทั้งโลก ก็คิดเป็นมูลค่าสูงถึง 380,000 ล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 55% ของมูลค่าความเสียหายเกิดจากภัยพิบัติที่ญี่ปุ่น) ชุมชนที่ยากจนมักเป็นชุมชนที่ได้รับผลกระทบหนักและยาวนานที่สุด โดยรายงานนี้พยายามชี้ให้เห็นความสำคัญของการเปลี่ยนแปลงวิธีรับมือจากการ “ตอบสนองตามภัยพิบัติ” เป็น “วัฒนธรรมการป้องกันและยืดหยุ่น” เหมือนประเทศญี่ปุ่น ซึ่งจะสามารถช่วยรักษาและป้องกันการสูญเสียเหล่านี้ได้

“ความเสี่ยงทุกประเภท ทั้งภัยธรรมชาติจนถึงวิกฤติการเงิน ต่างก็สร้างความเสียหายมหาศาลต่อชุมชนโลก อย่างไรก็ดี งานวิจัยนี้ก็ได้เผยให้เห็นว่าชุมชนที่สามารถปรับตัวต่อความเสี่ยงเหล่านี้จะได้รับประโยชน์มหาศาล เราเองก็เชื่อว่าการเรียนรู้จากภัยพิบัติและวิกฤติต่างก็เกี่ยวข้องกับเราทุกคน” Sanjay Pradhan รองประธานธนาคารโลก ด้านความเป็นผู้นำ,การเรียนรู้ และนวัตกรรม กล่าว

เหตุการณ์แผนที่ไหวครั้งใหญ่ของประเทศญี่ปุ่น ปี 2554  ที่มาภาพ : http://www.coastal.jp/tsunami2011/index.php
เหตุการณ์แผ่นดินไหวครั้งใหญ่ของประเทศญี่ปุ่น ปี 2554
ที่มาภาพ: http://www.coastal.jp/tsunami2011/index.php

รายงานระบุว่า บทเรียนสำคัญที่ได้จากกรณีศึกษานี้คือ การเรียนรู้จากภัยพิบัติที่เกิดขึ้นก่อนหน้าและพัฒนาเป็นระบบป้องกันภัยขึ้นมาเป็นสิ่งสำคัญ ซึ่งประเทศญี่ปุ่นได้เรียนรู้และปรับปรุงระบบนี้เป็นอย่างดีมาโดยตลอดกว่า “2,000 ปี” แล้ว ตัวอย่างเช่น เหตุการณ์แผ่นดินไหวและสึนามิที่ซานริคุ (Sanriku) ในปี 2439 เป็นแผ่นดินไหวขนาด 8.5 ริกเตอร์ ที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตถึง 40% ของประชากรในพื้นที่ประสบเหตุ แต่พอมาถึงเหตุการณ์ในปี 2554 ซึ่งเป็นแผ่นดินไหวที่รุนแรงกว่า (ขนาด 9.0 ริกเตอร์) กลับพบว่ามีผู้เสียชีวิตลดลงเหลือ 4% ของประชากรในพื้นที่ประสบเหตุ หรือเหตุการณ์ปาฏิหาริย์ของคามาอิชิ (Kamaishi Miracle) ในภัยพิบัติปี 2554 ที่มีเด็กระดับประถมศึกษาและอนุบาล 3,000 คนรอดชีวิตจากภัยพิบัติ ในเขตที่ได้รับความเสียหายหนักที่สุดของเหตุการณ์ รายงานของธนาคารโลกก็ระบุว่าล้วนมาจากการฝึกฝนเด็กๆ และวางแผนเป็นอย่างดีก่อนหน้านี้

สรุปผลการเรียนรู้ที่ได้จากญี่ปุ่น
สรุปผลการเรียนรู้ที่ได้จากญี่ปุ่น

ทั้งนี้ องค์ประกอบสำคัญของระบบป้องกันภัย ที่ประเทศญี่ปุ่นพัฒนามาโดยตลอด ประกอบไปด้วย

1. ต้องลงทุนในสิ่งก่อสร้างที่จะช่วยสนับสนุนผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหมดเมื่อเกิดภัยพิบัติ เช่น กำแพงกันคลื่นหรือตึกส่งกำลังบำรุง, ต้องมีระบบสัญญาณเตือนภัยที่รวดเร็ว, มีระบบแผนที่แสดงความเสี่ยงของพื้นที่ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติ (Hazard map) ซึ่งการลงทุนทั้งหมดนี้ต้องได้รับการสนับสนุนจากการเก็บข้อมูล, ทดสอบแบบจำลอง, มีระบบสารสนเทศและการสื่อสารที่ดี เพื่อที่จะสามารถวิเคราะห์สถานการณ์รูปแบบต่างๆ และวางแผนตอบสนองได้อย่างถูกต้อง

2. ปลูกฝังวัฒนธรรมแห่งการเตรียมพร้อม ซึ่งการฝึกฝนรับมือและฝึกอพยพถูกกระทำอย่างเป็นระบบ ทั้งในระดับท้องถิ่นและชุมชน ไม่ว่าจะเป็นในที่ทำงานหรือโรงเรียนก็ตาม

3. ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต้องมีส่วนร่วม ทั้งการรวบรวมข้อมูล วางแผน และรับรู้บทบาทของตนเองอย่างชัดเจน

4. ประมวลกฎหมาย การกำกับดูแล และการบังคับใช้ที่มีประสิทธิภาพ ตัวอย่างเช่น ประมวลกฎหมายว่าด้วยเรื่องการสร้างสิ่งก่อสร้าง ซึ่งถูกปรับปรุงให้ทันสมัยอยู่ตลอดเวลา

5. เลือกใช้เครื่องมือที่ใช้งานได้จริง เพื่อสนับสนุนแผนการและการปฏิบัติการจริงเมื่อเกิดเหตุ

อย่างไรก็ดี รายงานยังได้ค้นพบจุดบกพร่องบางประการที่ยังสามารถพัฒนาเพิ่มเติมได้ เพื่อจะทำให้การรับมือมีประสิทธิภาพมากขึ้นดังนี้

1. การสร้างความเข้าใจถึงข้อจำกัดและธรรมชาติของการจัดการความเสี่ยงต่อเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นและประชาชนในวงกว้าง จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการตัดสินใจของกลุ่มและประชาชนรายบุคคล โดยเฉพาะในสถานการณ์ฉุกเฉิน การจัดทำแผนที่แสดงความเสี่ยงของพื้นที่ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติที่ถูกต้อง และการเตือนภัยล่วงหน้า จะไม่เพียงพอกรณีที่ภัยพิบัติถูกประเมินไว้ต่ำกว่าความเป็นจริง อย่างเช่นกรณีนี้ที่แผนที่ความเสียหายถูกประเมินเอาไว้ต่ำกว่าความเป็นจริง ทำให้ประชาชนรั้งรอที่จะอพยพ ซึ่งการสร้างความเข้าใจต่างๆ มากขึ้นและการประเมินที่ถูกต้องจะช่วยทำให้ลดการสูญเสียให้น้อยกว่านี้ได้

2. ต้องตกลงกลไกการทำงานร่วมกันของทุกภาคส่วนให้เรียบร้อยและชัดเจนล่วงหน้าก่อนเกิดภัยพิบัติ จากกรณีนี้จะพบว่าการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐบาลกลาง, รัฐบาลท้องถิ่น, องค์กรพลเมืองเพื่อสังคม (civil society organizations; CSOs) และเอกชน มีปัญหามาก รัฐบาลท้องถิ่น นอกจากถูกทำลายระบบสื่อสารจากภัยพิบัติแล้ว ยังขาดประสบการณ์ในการทำงานร่วมกับองค์กรขนาดใหญ่อื่นๆ และยังไม่ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลกลางอย่างเพียงพอ

3. ประชาชนกลุ่มเสี่ยง เช่น เด็ก ผู้หญิง หรือผู้สูงอายุ ต้องไม่เพียงแต่ถูกป้องกันแต่ต้องได้รับการเอาใจใส่ด้วย โดยต้องมีการคำนึงและถูกนำไปเป็นส่วนหนึ่งของการวางแผน เนื่องจากภัยพิบัติครั้งนี้ยังพบว่ามีปัญหาในการดูแลประชาชนกลุ่มนี้ค่อนข้างมาก เช่น ไม่มีที่ส่วนตัวสำหรับผู้หญิงในการเปลี่ยนเสื้อผ้า

แผนที่แสดงความเสี่ยงของพื้นที่ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติ (Hazard map)สีแดงพื้นที่น้ำท่วมจริง สีน้ำเงินพื้นที่น้ำท่วมที่คาดการไว้ ซ้าย:เมืองโอฟุนาโตะ จังหวัดไอวาเตะ ขวา : เมืองเซนได จังหวัดมิยางิ
แผนที่แสดงความเสี่ยงของพื้นที่ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติ (Hazard map) สีแดงพื้นที่น้ำท่วมจริง สีน้ำเงินพื้นที่น้ำท่วมที่คาดการไว้
ซ้าย: เมืองโอฟุนาโตะ จังหวัดไอวาเตะ ขวา: เมืองเซนได จังหวัดมิยางิ

ทั้งนี้ ภัยพิบัติที่ประเทศญี่ปุ่นประสบในปี 2554 เป็นภัยพิบัติที่ก่อความเสียหายครั้งใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งของโลก โดยประกอบไปด้วยภัยพิบัติขนาดใหญ่ต่างๆ มากที่สุด ทั้งแผ่นดินไหวขนาด 9.0 ริกเตอร์, คลื่นสึนามิที่ทำลายแนวชายฝั่งยาวมากกว่า 650 กิโลเมตรและทำให้เกิดน้ำท่วมในพื้นที่มากกว่า 500 ตารางกิโลเมตร, โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ระเบิดและไฟไหม้โรงกลั่นน้ำมัน, ระบบห่วงอุปทานที่หยุดชะงัก ซึ่งส่งผลต่อภาคอุตสาหกรรมทั้งในและต่างประเทศ

ความเสียหายทางเศรษฐกิจของภัยพิบัติครั้งนี้ประมาณ 16.9 ล้านล้านเยน มากกว่างบประมาณรายจ่ายปี 2558 ของประเทศไทยเกือบ 2 เท่า แบ่งเป็นความเสียหายของอาคาร 61.5%, ระบบสาธารณูปโภค 7.7%, โครงสร้างพื้นฐานทางสังคม (Social infrastructure) 13%, อื่นๆ อาทิ การเกษตรกรรม, ป่าไม้และประมง 17.8% โดยความเสียหายของสิ่งก่อสร้างจากข้อมูลปี 2556 มีจำนวนสิ่งก่อสร้างเสียหายทั้งหมด 1,142,117 แห่ง แบ่งเป็นเสียหายทั้งหมด 126,602 แห่ง เสียหายครึ่งหนึ่ง 272,426 แห่ง และเสียหายบางส่วน 743,089 แห่ง และมีเศษซากรวมทั้งจากสิ่งก่อสร้างและอื่นๆ จากข้อมูลในปี 2556 ทั้งหมด 26.7 ล้านตัน

ขณะที่ความเสียหายด้านชีวิต จากข้อมูลในปี 2556 พบว่ามีผู้เสียชีวิต 18,571 ราย สาบสูญ 2,651 ราย และบาดเจ็บ 6,150 ราย และยังคงมีผู้อพยพอยู่ 282,111 ราย จาก 470,000 ในช่วงที่เกิดเหตุการณ์

นอกจากนี้ เหตุการณ์ครั้งนี้ยังมีผลกระทบต่อระบบห่วงโซ่อุปทาน, สิ่งแวดล้อม พลังงาน และเศรษฐกิจในระยะต่อมาของประเทศญี่ปุ่นด้วยเช่นเดียวกัน โดยไตรมาสที่ 2 หลังจากเหตุการณ์ภัยพิบัติ 3 เดือน เศรษฐกิจญี่ปุ่นหดตัว 2.1% จากปีก่อนหน้า การผลิตภาคอุตสาหกรรมและการส่งออก หดตัว 7 และ 8% ตามลำดับ รวมไปถึงขาดดุลการค้าเป็นครั้งแรกในรอบ 31 ปี ขณะที่ ด้านสิ่งแวดล้อมและพลังงานก็ได้รับผลกระทบจากการระเบิดของโรงไฟฟ้านิวเคลียร์และโรงกลั่นน้ำมันที่ไฟไหม้

ประมาณการณ์ความเสียหาย

ความเสียหายจากสึนามิ ญี่ปุ่น

ความเสียหายในชีวิต สึนามิญี่ปุ่น

ทั้งนี้ ในอนาคต University College London (UCL) จะร่วมมือกับธนาคารโลกวิจัยเพิ่มเติมในโครงการ “บทเรียนจากวิกฤติ” โดยจะพิจารณาถึงความเสี่ยงอื่นๆ นอกจากภัยธรรมชาติ เช่น วิกฤติการเงิน, อาชญากรรมและความปลอดภัยในชุมชน เป็นต้น ซึ่งการวิจัยเหล่านี้จะดำเนินการในเมือง เพื่อศึกษาว่าผู้นำของเมืองต่างๆ เรียนรู้อะไรบ้างจากภัยพิบัติและวิธีที่พวกเขาจัดการนำสิ่งที่เรียนรู้เหล่านี้ไปสู่การปฏิบัติจริงในอนาคต

“โครงการวิจัยนี้เป็นโครงการที่ตอบสนองต่อการตระหนักรับรู้ที่เพิ่มขึ้นของบทบาทผู้นำของเมืองในจัดการกับวิกฤติฉับพลันที่มักมีผลกระทบต่อเมืองอย่างเป็นระบบ ทั้งในประเทศที่กำลังพัฒนาและพัฒนาแล้ว การทำงานร่วมกับธนาคารโลก เราหวังที่จะเข้าใจว่าเมืองเรียนรู้จากวิกฤติหรือไม่ อย่างไร เพื่อจะได้สร้างกล่องเครื่องมือให้กับผู้นำเมืองต่างๆ ในอนาคตนำไปประยุกต์ใช้” Dr.Michele Acuto ผู้อำนวยการวิจัยแห่งภาควิชาวิทยาศาสตร์, เทคโนโลยี, วิศวกรรมศาสตร์ และนโยบายสาธารณะ UCL กล่าว

  • New Oppa

    ตัวเลขผู้เสียชีวิตปี 2556 ที่รูปกับที่เนื้อหาไม่ตรงกันค่ะ 18,571 กับ 8,571