การปฏิรูประบบงบประมาณไทย (1)

17 มิถุนายน 2014

ภาวิน ศิริประภานุกูล

ข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทยในปัจจุบันมีอยู่เป็นจำนวนมากครับ โดยทุกข้อเสนอล้วนตั้งอยู่บนความมุ่งหวังที่ดีต่อประเทศชาติ โดยส่วนตัวแล้วผมเห็นด้วยกับทุกๆ ข้อเสนอที่มีการกล่าวถึงกันมาครับ แต่มีข้อเสนออยู่ชุดหนึ่งที่มีการกล่าวถึงกันมาระยะหนึ่งแล้วและผมอยากจะเห็นการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดครับ

ผมเชื่อว่าในที่สุดแล้วประเทศไทยเราก็จะต้องกลับไปใช้ระบอบประชาธิปไตยตัวแทน ซึ่งมีการจัดการเลือกตั้งเพื่อเลือกผู้แทนของปวงชนเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ โดยภายใต้ระบอบนี้ การสร้างกลไกที่ทำให้ประชาชนคนไทยเจ้าของอำนาจอธิปไตยทุกคนได้รับข้อมูลที่ถูกต้องสมบูรณ์มากที่สุดและเข้าใจได้ง่ายที่สุดเกี่ยวกับการบริหารจัดการด้านต่างๆ ของประเทศเป็นเรื่องสำคัญมากๆ ครับ

ลองเปรียบเทียบกับกรณีที่เราไปซื้อของอุปโภคบริโภคในร้านขายของชำครับ เราจะรู้สึกดีกว่ากับร้านที่มีการปิดป้ายราคาอย่างชัดเจนและน่าจะทำให้เราสามารถตัดสินใจเลือกซื้อสินค้าได้อย่างถูกต้องเหมาะสมกับงบประมาณที่เรามีอยู่มากกว่าเมื่อเทียบกับกรณีที่เราไม่รู้ราคาสินค้าในร้าน

ในกรณีของการใช้สิทธิเลือกตั้งผู้แทนของเราก็เช่นเดียวกันครับ โดยหลักการแล้วเราต้องเลือกผู้แทนจากนโยบายหรือโครงการใช้จ่ายต่างๆ ที่ผู้แทนของเราจะเข้าไปดำเนินการ ในกรณีที่พวกเขาได้เป็นรัฐบาล เราน่าจะรู้สึกดีกว่าและน่าจะตัดสินใจเลือกได้อย่างถูกต้องมากกว่าในกรณีที่เราสามารถรับรู้ได้ว่าต้นทุนการดำเนินนโยบายหรือโครงการต่างๆ ของผู้แทนของเราเป็นอย่างไร

ในประเด็นนี้ระบบงบประมาณที่ดีจะช่วยส่งเสริมให้ข้อมูลข่าวสารที่ประชาชนจะได้รับมีความถูกต้องและครบถ้วนสมบูรณ์มากขึ้นได้ครับ

โครงสร้างระบบราชการไทยในภาพใหญ่ ซึ่งผมหมายรวมถึงหน่วยงานของรัฐรูปแบบต่างๆ ในปัจจุบันมีความยุ่งยากซับซ้อนเป็นอย่างมากครับ โดยจะมีผู้อ่านสักกี่คนที่ทราบว่า ในปีงบประมาณ 2555 เรามีกองทุน/เงินทุนหมุนเวียนที่อยู่นอกงบประมาณอยู่จำนวนทั้งสิ้น 110 กองทุน มีสินทรัพย์รวมกันทั้งสิ้น 2.43 ล้านล้านบาท

กองทุน/เงินทุนหมุนเวียนที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเหล่านี้มีการดำเนินงานที่เป็นอิสระและมีระบบบัญชีแยกต่างหากจากงบประมาณของรัฐบาล ตัวอย่างของกองทุนนอกงบประมาณเหล่านี้ ได้แก่ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง กองทุนประกันสังคม กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ หรือกองทุนพัฒนาบทบาทสตรี เป็นต้น โดยรัฐบาลมีการตั้งงบประมาณส่วนหนึ่งเพื่ออุดหนุนการดำเนินงานของกองทุนเหล่านี้ โดยในปีงบประมาณ 2556 เงินอุดหนุนส่วนนี้มีมูลค่าราว 2.14 แสนล้านบาท และมีแนวโน้มเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลังทั้งสิ้น 56 แห่ง โดยเป็นรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน 46 แห่ง ที่สำคัญได้แก่ การรถไฟแห่งประเทศไทย ขสมก. รฟม. และ ปตท. เป็นต้น และรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินจำนวน 10 แห่ง เช่น ธนาคารกรุงไทย ธกส. และธนาคารออมสิน เป็นต้น

ณ สิ้นเดือนธันวาคม 2555 รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินมีสินทรัพย์รวมทั้งสิ้น 4.51 ล้านล้านบาท รัฐวิสาหกิจเหล่านี้สามารถก่อหนี้ของตนเองได้โดยอาจพึ่งพากระทรวงการคลังให้ค้ำประกันหนี้ให้ในบางกรณี โดยหนี้สินรวมของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้มีมูลค่าทั้งสิ้นราว 2.61 ล้านล้านบาท มีมูลค่าสูงกว่าหนี้สินโดยตรงของรัฐบาล ณ สิ้นปีงบประมาณ 2555 ที่มีมูลค่าทั้งสิ้นราว 2.38 ล้านล้านบาท

ในปีงบประมาณ 2556 งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินทั้ง 46 แห่งนี้มีมูลค่ารวมกันทั้งสิ้นราว 3.78 แสนล้านบาท เทียบกับงบลงทุนทั้งหมดของรัฐบาลในช่วงเวลาเดียวกันจำนวนราว 4.0 แสนล้านบาท ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าอยู่ในระดับใกล้เคียงกันมากครับ

ในส่วนของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินขนาดใหญ่ 7 แห่งนั้น ณ สิ้นปีงบประมาณ 2555 มีสินทรัพย์รวมทั้งสิ้น 15.22 ล้านล้านบาท และมีหนี้สินทั้งสิ้น 13.72 ล้านล้านบาท โดยการตีความสินทรัพย์และหนี้สินของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ต้องทำด้วยความระมัดระวัง เนื่องจากการดำเนินงานของสถาบันการเงินจะเกี่ยวข้องกับการระดมเงินฝาก (ด้านหนี้สิน) เพื่อมาปล่อยกู้ (ด้านสินทรัพย์) ให้กับภาคส่วนต่างๆ

แต่เมื่อมองไปที่ข้อมูลการก่อหนี้ของสถาบันการเงินเหล่านี้ที่มีการค้ำประกันโดยรัฐบาลแล้ว จะเห็นได้ว่ามีอัตราเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงปีงบประมาณ 2553–2556 ซึ่งทำให้หนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันลักษณะนี้ปรับตัวเพิ่มขึ้นกว่าหนึ่งเท่าตัวในช่วงเวลาเพียง 3 ปี

นอกจากนั้น ปัจจุบันเรายังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รูปแบบต่างๆ เป็นจำนวนทั้งสิ้นราว 7,800 แห่ง โดยรายได้ที่ อปท. เหล่านี้จัดเก็บได้เองคิดเป็นสัดส่วนไม่ถึง 10 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งหมดของพวกเขา ในขณะที่รายได้ก้อนใหญ่สุดของ อปท. จะอยู่ที่เงินภาษีที่รัฐบาลแบ่งให้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ที่คิดเป็นมูลค่ารวมทั้งสิ้นราว 3.3 แสนล้านบาท ในปีงบประมาณ 2556

ตามกฎหมายกระจายอำนาจ สัดส่วนรายได้ของ อปท. จะต้องปรับตัวเพิ่มขึ้นสู่ระดับ 35 เปอร์เซ็นต์ของรายได้สุทธิรัฐบาลในที่สุด (รายได้สุทธิของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2556 อยู่ที่ราว 2.26 ล้านล้านบาท) ในขณะที่ ความสามารถในการจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองของ อปท. ไม่น่าจะพัฒนาได้ทัน ดังนั้นหลากหลายฝ่ายจึงคาดการณ์ว่าเงินภาษีที่รัฐบาลแบ่งให้และเงินอุดหนุน อปท. ของรัฐบาลจะต้องปรับตัวเพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อให้บรรลุถึงเป้าหมายสัดส่วนรายได้ดังกล่าวในอนาคต

หน่วยงานที่ผมได้กล่าวถึงเหล่านี้แท้จริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของหน่วยงานภาครัฐ และมีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายหรือโครงการใช้จ่ายต่างๆ ของรัฐบาลครับ ยกตัวอย่างเช่น การแทรกแซงราคาน้ำมันหรือโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค จะดำเนินโครงการผ่านกองทุนนอกงบประมาณต่างๆ เงินลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น รถไฟฟ้า ทางด่วน หรือการขยายท่าอากาศยาน อาจอาศัยเงินทุนหมุนเวียนและเงินกู้ยืมของรัฐวิสาหกิจ เบี้ยยังชีพคนชราอาศัยเงินรายได้ของ อปท. มาใช้สนับสนุนส่วนหนึ่ง โครงการจำนำข้าวกระทำผ่านบัญชีกองทุนภายใต้งบดุลของ ธกส. เป็นต้น

แต่ไม่ว่าจะใช้เงินทุนสนับสนุนมาจากหน่วยงานรัฐหน่วยงานใดก็ตาม ในท้ายที่สุดแล้วเงินทุนเหล่านั้นอาจเทียบเคียงได้กับเงินสนับสนุนจากงบประมาณของรัฐบาลครับ เนื่องจากรัฐบาลอาจต้องตั้งงบประมาณอุดหนุนหน่วยงานภาครัฐเหล่านั้นในอนาคต หรือรัฐบาลอาจมีส่วนเกี่ยวข้องกับการชำระหนี้ของหน่วยงานต่างๆ หรือรัฐบาลอาจจะได้รับรายได้สนับสนุนจากรัฐวิสาหกิจน้อยลงเนื่องจากรัฐวิสาหกิจจะต้องนำกำไรส่วนหนึ่งไปใช้จ่ายในนโยบายหรือโครงการต่างๆ ของรัฐบาล เป็นต้น

ในขณะที่การใช้เงินทุนสนับสนุนจากหน่วยงานต่างๆ เหล่านี้สร้างความสับสนให้กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งครับ เพราะค่าใช้จ่ายต่างๆ ไม่ปรากฏอยู่ในงบประมาณของรัฐบาล ทำให้ดูเหมือนว่าการดำเนินนโยบายเหล่านี้ของรัฐบาลไม่ต้องอาศัยเงินทุนสนับสนุนมากนัก ไม่ต้องอาศัยการจัดเก็บภาษีเพิ่มเติม (ในช่วงเวลาปัจจุบัน) ไม่สร้างภาระให้กับรัฐบาล ในขณะที่สามารถสร้างประโยชน์ให้กับผู้คนได้ในวงกว้าง

หากมองในแง่ร้าย ผู้แทนของพวกเราอาจอาศัยหน่วยงานภาครัฐต่างๆ เหล่านี้เป็นช่องทางในการซ่อนเร้นหรือปกปิดรายจ่ายที่สูงเกินกว่าปกติหรือใช้เป็นช่องทางในการคอร์รัปชันผ่านการดำเนินนโยบายหรือโครงการใช้จ่ายสำคัญๆ ของรัฐบาลได้ครับ

ในความเป็นจริงแล้ว กระแสของรัฐบาลประเทศต่างๆ ทั่วโลกพยายามจะปรับลดการใช้จ่ายจากบัญชีนอกงบประมาณลักษณะนี้ลงเรื่อยๆ ครับ เพื่อเป็นการสร้างความโปร่งใสให้กับระบบงบประมาณ แต่ในกรณีของประเทศไทยเรากลับสวนกระแส โดยมีโครงการใช้จ่ายที่อาศัยบัญชีนอกงบประมาณมากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่ ขนาดของหน่วยงานภาครัฐนอกงบประมาณรัฐบาลก็เติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วตามไปด้วย

ด้วยเหตุผลเหล่านี้ ข้อเสนอการปฏิรูประบบงบประมาณชุดหนึ่งจึงพยายามกำหนดให้รัฐบาลนำเอาบัญชีทั้งหมดของหน่วยงานรัฐเหล่านี้รวมเข้าเป็นบัญชีงบประมาณของรัฐบาลในภาพใหญ่ และนำไปผ่านกระบวนการพิจารณาของรัฐสภาทั้งหมดในคราวเดียวกัน เพื่อให้สามารถสะท้อนภาพรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลอย่างแท้จริงได้ครับ

การรวมบัญชีของหน่วยงานภาครัฐต่างๆ เหล่านี้เข้าไปเป็นระบบเดียวกันและนำเอาไปผ่านกระบวนการรัฐสภาจะช่วยสร้างความโปร่งใสให้เกิดขึ้น ซึ่งจะสนับสนุนการจัดทำข้อมูลต้นทุนนโยบายหรือโครงการใช้จ่ายต่างๆ ของผู้แทนของประชาชนได้ชัดเจนมากยิ่งขึ้นครับ

ซึ่งในท้ายที่สุดแล้ว ข้อมูลต้นทุนเหล่านี้จะยิ่งช่วยให้ระบอบประชาธิปไตยตัวแทนมีความเข้มแข็งมากขึ้น ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถชั่งน้ำหนักระหว่างต้นทุนและผลประโยชน์ที่ตนเองจะได้รับจากนโยบายหรือโครงการต่างๆ ของผู้แทนของตนได้อย่างถูกต้องสมบูรณ์มากยิ่งขึ้นครับ

แน่นอนครับว่าข้อเสนอในการรวมบัญชีนี้ไม่ใช่ข้อเสนอทั้งหมดต่อการปฏิรูประบบงบประมาณชุดนี้ เพราะเพียงแค่การรวมบัญชีอาจยังไม่สร้างความโปร่งใสให้กับระบบงบประมาณของเราได้ทั้งหมด ในตอนหน้าผมจะขอนำข้อเสนอเพิ่มเติมอื่นๆ มาพูดถึงต่อไปครับ