องค์กรตรวจสอบกับการต่อต้านคอร์รัปชัน (ตอนที่ 1): Watch Dog Organization กับ องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน

6 พฤษภาคม 2014

Hesse004

“องค์กรตรวจสอบกับการต่อต้านคอร์รัปชัน” เป็นซีรีส์ที่ผู้เขียนตั้งใจจะเล่าถึงบทบาทขององค์กรตรวจสอบในประเทศต่างๆ กับการต่อต้านคอร์รัปชัน

องค์กรตรวจสอบที่ว่านี้ เราสามารถจำแนกกว้างๆ ได้เป็น องค์กรตรวจสอบของภาครัฐ และองค์กรตรวจสอบที่เกิดจากการรวมกลุ่มกันของภาคประชาชน ภาคประชาสังคม (Civil Society Organization)

จะว่าไปแล้ว การทำงานขององค์กรตรวจสอบทั้งสองรูปแบบล้วนมีลักษณะเป็น “หมาเฝ้าบ้าน” หรือที่เรามักเรียกกันว่า Watch Dog

หมาเฝ้าบ้าน จะคอยทำหน้าที่ดมกลิ่น คุ้ยแคะ เห่าเตือน หรือบางครั้งอาจกล้าหาญถึงขนาด “กัด” โจรที่ย่องมาขโมยทรัพย์สินเจ้าของบ้านด้วย

ดังนั้น องค์กรแบบ Watch Dog จึงเป็นองค์กรสำคัญและจำเป็นที่จะต้องมีอยู่ในทุกสังคม

หากเราเชื่อว่า มนุษย์ทุกคนมิใช่ “อรหันต์” แล้วไซร้ “ความโลภ” ย่อมเป็นเรื่องปกติของปุถุชน โดยเฉพาะปุถุชนที่เข้าไปอยู่ในกระบวนการใช้อำนาจรัฐ เข้าไปจัดสรรทรัพยากรของส่วนรวม ปุถุชนที่ว่านี้มีตั้งแต่นักการเมือง ข้าราชการประจำ เจ้าหน้าที่รัฐทุกระดับ รวมทั้งพ่อค้านักธุรกิจที่ยังต้องอาศัยกลไกของรัฐในการทำธุรกิจเพื่อแสวงหากำไร

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว “คอร์รัปชัน” จึงเป็นแรงจูงใจให้คนใช้อำนาจรัฐไปในทางมิชอบ บิดเบือนผลประโยชน์ส่วนรวมและจัดสรรทรัพยากรของสังคมเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว

ด้วยเหตุนี้ Watch Dog Organization จึงเกิดขึ้นมาเพื่อลดแรงจูงใจไม่ให้คนมีอำนาจ “ลุ” แก่อำนาจจนใช้อำนาจรัฐนั้นไปในทางที่ผิด

อย่างที่เรียนไปแล้วตอนต้นแล้วว่า “องค์กรหมาเฝ้าบ้าน” มีทั้งที่เป็นองค์กรของภาครัฐและองค์กรที่เกิดขึ้นจากการรวมกลุ่มของภาคประชาชน ภาคประชาสังคม

แต่ในแง่การบังคับใช้กฎหมายแล้ว องค์กรที่เกิดขึ้นภายใต้กฎหมายอย่างเป็นทางการดูจะทำงานป้องกันและแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้ “คล่องตัว” กว่าองค์กรที่ตั้งขึ้นจากการรวมกลุ่มกันเองของภาคประชาชน เนื่องจาก Watch Dog ดังกล่าวมีอำนาจระบุไว้ชัดเจนตามกฎหมาย

ที่กล่าวมานี้ ไม่ใช่ว่าภาคประชาชนจะไม่มีความหมาย แต่หากมองเชิงการใช้อำนาจรัฐในการต่อต้านคอร์รัปชัน เข้าถึงข้อมูล หรือกระบวนการทำงานที่เป็นระบบและมีกฎระเบียบต่างๆ รองรับคุ้มครองแล้ว ยังไงเสีย Watch Dog ภาครัฐก็ย่อมได้เปรียบอยู่วันยังค่ำ เพราะเป็นการทำหน้าที่ตามกฎหมาย

ส่วนการทำงานของ Watch Dog ในภาคประชาสังคมนั้น มีแรงจูงใจมาจากความตั้งใจดีและอาสาที่จะเข้ามาช่วยทำงาน ไม่มีกฎหมายคุ้มครอง รองรับ (ยกเว้นบางประเทศที่มีกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสเรื่องทุจริต หรือ Whistle Blowing Act)
อย่างไรก็ตาม การทำงานของ Watch Dog ในปัจจุบัน จำเป็นอย่างยิ่งที่ “หมาเฝ้าบ้าน” ทั้งสองตัวจะต้องร่วมมือกันทำงานอย่างใกล้ชิด

ตัวหนึ่งที่เป็น “หมาชาวบ้าน” ต้องคอยดมกลิ่น คุ้ยแคะ และเห่า ขู่ ส่งเสียงดัง เตือนภัย รวมไปถึงชี้ให้เห็นความผิดปกติต่างๆ ที่อาจจะเกิดการทุจริตขึ้น โดยอาศัย “เครือข่ายภาคประชาชน” เช่นเดียวกับบทบาทการทำหน้าที่ของสื่อมวลชนที่เข้ามาทำข่าวในลักษณะ “ข่าวเจาะ” หรือ Investigative Journalism ที่ช่วยขุดคุ้ยข้อมูลเบื้องต้น เพื่อช่วยให้ หมาเฝ้าบ้านอีกตัวที่เป็น “หมาในราชการ” ทำงานได้ง่ายขึ้น

ส่วนหมาเฝ้าบ้านอีกตัว ซึ่งมีอำนาจเต็มในการต่อต้านคอร์รัปชัน ก็ต้อง “รับลูก” จากหมาชาวบ้านที่ช่วยกันเห่าเตือนภัย โดยหมาตัวนี้จะเข้าไปพิสูจน์ ดมกลิ่น คุ้ยแคะ แสวงหาหลักฐานพยานเพิ่มเติมภายใต้อำนาจตามกฎหมายที่ให้รายงานความผิดปกติต่อเจ้าของบ้านเพื่อให้ได้ทราบว่า บัดนี้บ้านของท่านได้ถูกโจรขึ้นแล้ว

มีหลายครั้ง ที่หมาเฝ้าบ้านตัวนี้อาจจะต้อง “กัด” โจรก่อนส่งให้เจ้าของบ้านเล่นงานต่อ

ปัจจุบัน องค์กรจำพวก Watch Dog ในสังคมประชาธิปไตยมีหลายองค์กร แต่องค์กรหนึ่งที่ผู้เขียนอยากกล่าวถึงคือ องค์กรตรวจสอบ (Audit Organization)

องค์กรตรวจสอบ คือ องค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณของแผ่นดิน ตรวจสอบความครบถ้วนในการจัดเก็บรายได้ และคอยทำหน้าที่พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ต่างๆ ให้กับแผ่นดินผ่านกระบวนการทำงานตรวจสอบ

ตามหลักสากลแล้ว องค์กรตรวจสอบยังแบ่งออกเป็น 2 ลักษณะ คือ

Download (, Unknown)

(External audit) และ องค์กรตรวจสอบภายใน (Internal audit)

อย่างไรก็ตาม องค์กรตรวจสอบภายนอก มีความเป็น “อิสระ” มากกว่าองค์กรตรวจสอบภายใน เนื่องจากองค์กรตรวจสอบภายในต้องขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหารขององค์กรนั้น ด้วยเหตุนี้ เราจึงไม่ค่อยพบเรื่องทุจริตระดับใหญ่ๆ ที่ถูกแจ้งมาจากผู้ตรวจสอบภายใน

หลักการเรื่องความเป็น “อิสระ” คือ หลักการสำคัญที่สุดขององค์กรตรวจสอบภายนอก เพราะผู้ตรวจสอบภายนอกจะต้องรายงานข้อเท็จจริงที่ตรวจพบทั้งหมดให้แก่สังคมได้รับทราบ รวมทั้งให้ความเห็นว่า การใช้จ่ายเงินแผ่นดินหรือทรัพยากรของรัฐนั้นถูกต้องตามกฎหมาย เป็นไปตามระเบียบ และทำให้ทรัพย์สินหรือเงินของแผ่นดินนั้นเสียหายหรือไม่ คุ้มค่าหรือไม่

ดังนั้น ความเป็นผู้ตรวจสอบภายนอก ซึ่งในทางสากลเรียกว่า “สถาบันการตรวจสอบสูงสุด” หรือ Supreme Audit Institutions (SAIs) จึงมีความสำคัญมากในฐานะที่เป็น Watch Dog ตัวใหญ่ที่ต้องทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของแผ่นดิน

ความเป็น Watch Dog นี้เอง ที่ทำให้องค์กรตรวจสอบภายนอก หรือองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน จำเป็นต้องธำรงไว้ซึ่งหลักการความเป็นอิสระและตรงไปตรงมาในวิชาชีพการทำงานตรวจสอบ

ปัจจุบัน การทำงานตรวจสอบที่ว่านี้มีหลายประเภท เริ่มตั้งแต่การตรวจสอบบัญชีของส่วนราชการ ทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น การรับรองงบการเงินของรัฐวิสาหกิจ การตรวจสอบความคุ้มค่าของการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน การตรวจสอบรายรับและรายได้ของแผ่นดิน

เช่นเดียวกัน กรณีเกิดเหตุที่ “น่าเชื่อ” ว่าจะเกิดการคอร์รัปชันขึ้น องค์กรตรวจสอบคือหมาเฝ้าบ้านตัวแรกที่ต้องทำหน้าที่พิสูจน์หลักฐาน คุ้ยแคะ และเห่าต่อให้องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันอื่นเข้ามาจัดการคนโกงต่อไป

หากจะว่าไปแล้ว ในทุกประเทศล้วนให้ความสำคัญกับองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ในฐานะเป็น External Auditor ของรัฐบาล ที่เมื่อแสดงความเห็นออกมาเมื่อไหร่ รัฐบาลจำเป็นต้องฟังและไตร่ตรองข้อตรวจพบนั้นๆ ให้ดีว่า เกิดอะไรขึ้นกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินของประเทศ หน่วยงานราชการใช้จ่ายเงินคุ้มค่าหรือไม่ มีประสิทธิภาพหรือไม่ เกิดการฉ้อฉลมากน้อยเพียงใด

ในตอนหน้า ผู้เขียนจะเล่าถึงการต่อต้านคอร์รัปชันของจีนโดยเริ่มต้นจากองค์กรตรวจเงินแผ่นดินจีนกับวลีที่ครั้งหนึ่งคนจีนเคยเรียกเหตุการณ์ดังกล่าวว่า “Audit Storm”

เครือข่ายสังคม