เมื่อความไม่ยั่งยืนคือความเสี่ยงทางธุรกิจ: กรณีเขื่อนไซยะบุรี(อีกที)

สฤณี อาชวานันทกุล

ก่อนหน้านี้ผู้เขียนเขียนถึงชุดหลักอีเควเตอร์ (Equator Principles) ในแง่ “เครื่องมือ” ที่ช่วยธนาคารประเมินความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมและรับมือกับมันได้ดีกว่าในอดีต ผู้เขียนสรุปเหตุผลที่ธนาคารหลายแห่งนำมาตรฐานนี้ไปใช้ว่า

“…ธนาคารที่ลงนามไปแล้วจำนวนมากพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า หลักอีเควเตอร์เป็นประโยชน์ต่อธนาคารเพราะช่วยระบุ “ความเสี่ยง” และ “ประเด็นร้อน” ต่างๆ ตั้งแต่ขั้นตอนการออกแบบโครงการ ช่วยลดผลกระทบของโครงการขนาดใหญ่ต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม เกลี่ยผลประโยชน์จากโครงการอย่างเป็นธรรมมากขึ้น ช่วยให้ธนาคารได้พูด “ภาษา” เดียวกันเกี่ยวกับประเด็นสังคมและสิ่งแวดล้อม …หลายธนาคารบอกว่าหลักอีเควเตอร์ช่วยปรับปรุงกลไกบริหารจัดการความเสี่ยงภายใน นอกจากนี้ยังช่วยลด “ความเสี่ยงด้านชื่อเสียง” เพราะหลักอีเควเตอร์เป็นมาตรฐานระดับสูง การนำไปใช้โดยเฉพาะในประเทศที่กฎหมายประชาพิจารณ์และธรรมาภิบาลยังไม่ได้มาตรฐานสากล ทำให้ธนาคาร “ดูดี” ยิ่งขึ้นในสายตาประชาคมโลก ทำให้ลูกหนี้ผู้ดำเนินโครงการต้องไปทำงานกับผู้มีส่วนได้เสียในชุมชนอย่างใกล้ชิดและเปิดกว้างมากขึ้น”

ปัจจุบันยังไม่มีธนาคารไทยรายใดลงนามรับหลักอีเควเตอร์ ทั้งที่หลายแห่งเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของโครงการขนาดใหญ่ที่ส่งผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมมหาศาล นอกจากจะปล่อยกู้ในประเทศตัวเองแล้วยังกล้าหาญชาญชัย ไปปล่อยกู้ในโครงการก่อสร้างเขื่อนกั้นแม่น้ำโขงที่ส่งผลกระทบข้ามพรมแดน ส่งผลต่อวิถีชีวิตของคนนับล้านคน ระบบนิเวศบนดินและในน้ำที่อุดมสมบูรณ์เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ผู้เขียนมองว่าเหตุผลหลักที่ยังไม่มีธนาคารไทยสนใจมาตรฐานนี้ คือ วงการธนาคารไทยโดยรวมยังมองไม่เห็นว่า “ความเสี่ยงทางสิ่งแวดล้อม” และ “ความเสี่ยงทางสังคม” ซึ่งมักจะมาคู่กันนั้น เป็น “ความเสี่ยงทางธุรกิจ” ของธนาคารด้วย และนับวันความเสี่ยงนี้จะยิ่งชัดเจนมากขึ้น

สาเหตุหลักประการหนึ่งที่ธนาคารมองไม่เห็น คือ ความเข้าใจผิดหรือประมาทเลินเล่อที่มีมาช้านานว่า กลไกกฎหมายปัจจุบันจัดการกับความเสี่ยงทางสังคมหรือสิ่งแวดล้อมได้ครบถ้วนแล้ว ธนาคารไม่เกี่ยว เช่น คิดว่ากฎหมายสิ่งแวดล้อมและการบังคับใช้เพียงพอแล้วต่อการกำกับดูแลให้ลูกค้าอยู่กับร่องกับรอย

หรือธนาคารอาจคิดว่า ถ้าจะเกิดปัญหา มันก็ไม่ใช่ปัญหาของธนาคาร เป็นปัญหาของภาครัฐ ตราบใดที่ลูกหนี้ยังมีปัญญามาชำระหนี้ธนาคาร ก็ไม่ใช่ธุระอะไรของธนาคารที่จะใส่ใจ

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงที่ต้องยอมรับแต่ธนาคารดูจะมองไม่เห็นคือ กฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทยโดยรวมยังล้าหลังและบังคับใช้ไม่ได้ผล และโลกได้เปลี่ยนไปมากแล้ว จนสิ่งที่ไม่เคยเป็น “ธุระ” ของธนาคาร วันนี้ได้ขยับมาเป็นความเสี่ยงทางธุรกิจ

ผู้เขียนคิดว่ากรณีเขื่อนไซยะบุรีในลาว เป็นตัวอย่างที่ดีที่สุดของความล้าหลังของธนาคารไทย ในยุคที่ปัญหาต่างๆ บีบบังคับให้ทุกฝ่ายก้าวสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างจริงจัง

เขื่อนนี้มีบริษัทไทยเป็นผู้ก่อสร้าง เมื่อสร้างเสร็จจะขายไฟฟ้า 95% ของไฟฟ้าทั้งหมดที่ผลิตได้ให้กับไทย มีธนาคารไทยหกแห่งเป็นเจ้าหนี้ ไม่มีธนาคารชาติอื่น นำโดยธนาคารไทยพาณิชย์ กรุงเทพ กรุงไทย และกสิกรไทย ณ สิ้นเดือนเมษายน 2557 ก่อสร้างไปแล้วกว่า 23% ทั้งที่เสียงคัดค้านยังไม่เคยสร่างซา โดยเฉพาะจากกัมพูชาและเวียดนาม ประเทศปลายน้ำสองประเทศ

ไซท์ก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรี ณ เดือนเมษายน 2557 ที่มาภาพ: https://www.facebook.com/Stopxayaburidam/photos/a.322752301152407.77945.322738997820404/642090569218577/?type=1&theater
ไซท์ก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรี ณ เดือนเมษายน 2557 ที่มาภาพ: https://www.facebook.com/Stopxayaburidam/photos/a.322752301152407.77945.322738997820404/642090569218577/?type=1&theater

เขื่อนแรกที่ก่อสร้างในแม่น้ำสายหลักของแม่โขงตอนล่างแห่งนี้ ถูกต่อต้านคัดค้านทุกระดับตลอดมาตั้งแต่รัฐบาลระดับชาติ เอ็นจีโอข้ามชาติ เอ็นจีโอในประเทศ และชาวบ้านที่หากินอยู่ริมแม่โขง รัฐบาลสหรัฐอเมริกาและเวียดนามเรียกร้องให้ชะลอการก่อสร้างออกไป 10 ปี ตามผลการศึกษาของคณะกรรมาธิการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission – MRC) นอกจากนี้ออสเตรเลียซึ่งเป็นผู้ให้ทุนรายใหญ่ของ MRC สนับสนุนเสียงคัดค้านของเวียดนามและกัมพูชา – สองประเทศปลายน้ำที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุดจากเขื่อนไซยะบุรี

เสียงคัดค้านเหล่านี้ยกเหตุผลเดียวกัน – การสร้างเขื่อนไซยะบุรีมีแนวโน้มจะก่อ “หายนะทางระบบนิเวศ” ครั้งใหญ่ นักสิ่งแวดล้อมบางคนถึงกับเรียกไซยะบุรีว่า เป็นการ “ปาดคอแม่น้ำโขง” เพราะตั้งอยู่ในตำแหน่งสำคัญยิ่งในแง่ของระบบนิเวศ งานวิจัยอิสระชิ้นแล้วชิ้นเล่าชี้ว่าไซยะบุรีจะก่อให้เกิดปัญหาข้ามพรมแดนที่เยียวยายากยิ่ง จากการเปลี่ยนแปลงของระดับแม่น้ำ ตะกอน และทางปลาผ่าน ส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชากรกว่า 60 ล้านคนที่พึ่งพาแม่น้ำโขงทั้งทางตรงและทางอ้อม

เฉพาะเรื่องทางปลาผ่าน นักวิทยาศาสตร์หลายคน รวมถึง คริส บาร์โลว์ อดีตผู้อำนวยการโครงการการประมงของ MRC ก็เคยวิจารณ์ไว้แล้วว่า เทคโนโลยีทางปลาผ่านŽและบันไดปลาโจนนั้นŽ เป็นเทคโนโลยีของอเมริกาและยุโรป ใช้ได้กับปลาเพียง 5-8 ชนิด เช่น ปลาแซลมอน และปลาเทราท์ ไม่เหมาะสมกับแม่น้ำโขงซึ่งมีปลาสำคัญทางเศรษฐกิจมากกว่า 50 ชนิดที่อพยพตามลำน้ำ นอกจากนี้ ปัจจุบันยังไม่มีเทคโนโลยีใดสามารถแก้ปัญหาการอพยพของปลาจากการสร้างเขื่อนในแม่น้ำโขงได้ ดังนั้นถ้าหากวิศวกรที่ก่อสร้างไซยะบุรีทำได้ ก็จะนับเป็น “ปาฏิหาริย์ทางวิศวกรรม” ในระดับที่ต้องจารึกในหน้าประวัติศาสตร์ ประเทศอื่นขอมาศึกษา

สภาพแม่น้ำโรนหลังการ "ระบาย" ตะกอนท้ายเขื่อนในปี 2012 ปัจจุบันรัฐบาลฝรั่งเศสอยู่ระหว่างการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากสวิสเซอร์แลนด์ ผู้ดำเนินกิจการเขื่อน
สภาพแม่น้ำโรนหลังการ “ระบาย” ตะกอนท้ายเขื่อนในปี 2012 ปัจจุบันรัฐบาลฝรั่งเศสอยู่ระหว่างการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากสวิสเซอร์แลนด์ ผู้ดำเนินกิจการเขื่อน

ทั้งหมดนี้เป็น “ความเสี่ยงทางธุรกิจ” ของธนาคารอย่างไร? ผู้เขียนสรุปสั้นๆ ได้สองข้อ

1. มาตรา 7 ในข้อตกลง MRC ซึ่งลงนามโดยรัฐบาลทั้งสี่ประเทศในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง ได้แก่ ไทย ลาว เวียดนาม และกัมพูชาระบุว่า เมื่อใดก็ตามที่เกิด “ความเสียหายในสาระสำคัญ” (substantial damage) แก่ประเทศใดประเทศหนึ่ง ประเทศต้นเหตุจะต้องหยุดสาเหตุแห่งความเสียหาย (alleged cause of harm) นั้นทันที จนกว่าจะมีการพิสูจน์สาเหตุนั้นตามมาตรา 8 ต่อไป นั่นหมายความว่า ทันทีที่ประเทศใดประเทศหนึ่ง ซึ่งกรณีนี้อาจเป็นประเทศปลายน้ำคือกัมพูชาหรือเวียดนาม ส่งข้อมูลหลักฐานว่าเกิดความเสียหายในสาระสำคัญขึ้นแล้ว ลาวจะต้องหยุดเดินเครื่องเขื่อนไซยะบุรีตามข้อตกลงนี้ทันที

แน่นอนว่า “ความเสียหายในสาระสำคัญ” นั้นอาจต้องใช้เวลานานในการพิสูจน์ แต่ในเมื่อไซยะบุรีเป็นโครงการขนาดใหญ่ กว่าธนาคารจะได้รับชำระคืนเงินต้นงวดแรกก็ต้องรอไปอีกนานหลายปีเช่นกัน คำถามคือธนาคารประเมินความเสี่ยงข้อนี้อย่างไร – ความเสี่ยงที่จะไม่ได้รับชำระเงินคืน หรือได้คืนล่าช้ากว่ากำหนด ถ้าเกิดกรณีที่เขื่อนถูกใช้มาตรานี้หยุดเดินเครื่อง

2. ลาวไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง MRC เดินหน้าสร้างเขื่อนทั้งที่กระบวนการปรึกษาหารือยังไม่แล้วเสร็จ

ใครก็ตามที่กูเกิลดูก็จะพบภายในเวลาไม่กี่นาทีว่า กัมพูชาและเวียดนามคัดค้านการสร้างไซยะบุรีตลอดมา และดังนั้น “กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า” (Procedures for Notification, Prior Consultation and Agreement process หรือย่อว่า PNCPA process) ซึ่งประเทศสร้างเขื่อนต้องทำให้แล้วเสร็จ ตามข้อตกลง MRC ก่อนการก่อสร้าง ก็ไม่เคยสิ้นสุดสำหรับเขื่อนนี้เลย

ในการประชุมวันที่ 19 เมษายน 2011 คณะกรรมการร่วม (MRC Joint Committee) ประกาศว่าสี่ประเทศตกลงกันไม่ได้ว่าจะเดินหน้าไซยะบุรีอย่างไร และเสนอให้นำเรื่องกระบวนการ PNPCA เข้าสู่ที่ประชุมระดับรัฐมนตรี แต่ต่อมาในเดือนมิถุนายน 2011 รัฐบาลลาวกลับสั่งให้บริษัท ช.การช่าง ผู้รับเหมาไทย เดินหน้าก่อสร้างเขื่อนไซยะบุรี โดยอ้างว่ากระบวนการตัดสินใจของ MRC ได้เสร็จสิ้นลงแล้ว ทั้งที่ไม่มีหลักฐานใดๆ ในมติที่ประชุม MRC ให้อ้างเช่นนั้นได้ และกัมพูชากับเวียดนามก็คัดค้านเป็นข่าวในสองประเทศนี้ตลอดมา (แม้ว่าสื่อไทยโดยรวมจะยังไม่ติดตามหรือตามไม่เคยทัน)

ไม่น่าเชื่อว่าธนาคารไทยจะยอมปล่อยเงินกู้โครงการขนาดใหญ่ที่ถูกกำกับโดยข้อตกลงระหว่างประเทศ โดยที่ขั้นตอนตามข้อตกลงยังไม่แล้วเสร็จ ก่อให้เกิดคำถามว่า ธนาคารมีกระบวนการอนุมัติสินเชื่อที่รัดกุมเพียงพอแล้วหรือยัง ประเมินความเสี่ยงจากการที่ลาวไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง MRC ไว้อย่างไร เข้ากูเกิลเสิร์ชอ่านเรื่องไซยะบุรีบ้างหรือไม่

สรุปสั้นๆ คือ ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมของไซยะบุรี แปรมาเป็นความเสี่ยงทางธุรกิจของธนาคาร (อาจไม่ได้เงินกู้คืน) ผ่านช่องความเสี่ยงทางกฎหมาย อันเกิดจาก MRC – ข้อตกลงระหว่างประเทศซึ่งมีวัตถุประสงค์ “ส่งเสริมและประสานงานการด้านการจัดการและการพัฒนาแหล่งน้ำ และทรัพยากรอันเกี่ยวเนื่องอื่นๆ แบบยั่งยืน เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันของประเทศสมาชิกและความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน”

ด้วยความเสี่ยงมหาศาลด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม ธนาคารไทยที่ปล่อยกู้ในโครงการนี้นับวันน่าจะถูกต่อต้านคัดค้านอย่างเข้มข้นขึ้นเรื่อยๆ จากภาครัฐและภาคประชาสังคมในเวียดนามและกัมพูชา ภาคประชาสังคมในไทย และอาจจะรวมถึงนักลงทุนสถาบันที่ถือหุ้นธนาคารและใช้หลัก “การลงทุนที่รับผิดชอบ”

คำถามที่สำคัญที่สุดคือ เมื่อไรธนาคารเจ้าหนี้ทั้งหลายจะทบทวนความเสี่ยงจากไซยะบุรี จะได้เริ่มมองเห็น “เหตุผลทางธุรกิจ” ของการใส่ใจกับความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมของลูกหนี้.