ประชาชนคือ “ลูกค้า” ไม่ใช่ “ลูกช้าง”

หางกระดิกหมา

และแล้วเมืองไทยก็ต้องเปลี่ยนนายกฯ ไปอีกคนหนึ่ง แต่เมืองไทยจะเปลี่ยนไปได้แค่ไหนนั้นก็คงต้องดูกันต่อไป เพราะถ้าระบบยังเป็นอยู่อย่างทุกวันนี้ จะเปลี่ยนตัวละครอย่างไร เรื่องก็ไม่ค่อยหลุดจากพล็อตเดิม

หนึ่งในพล็อตเดิมๆ ที่ว่าก็คือการที่รัฐยังคงเป็นผู้ที่ทำแทบทุกสิ่งทุกอย่างในประเทศ และด้วยเหตุนั้นก็เลยมีโอกาสแทะโลมแทบทุกอย่างในประเทศ ดังนั้น ต่อให้หาคนดีศรีป่าหิมพานต์ที่ไหนมาได้ ก็อยากจะรู้เหมือนกันว่าจะอดใจไปได้แค่ไหน อย่าว่าแต่โดยปัจจัยรายล้อมหลายอย่าง ต่อให้รัฐไม่โกงสุดท้ายก็มักบริหารให้มีประสิทธิภาพสู้เอกชนไม่ได้ ประเทศไหนที่อยากไปได้ไว จึงมักต้องหยิบของออกจากเกวียนของรัฐไปฝากไว้กับรถของเอกชนให้ได้มากที่สุด

ในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย อย่างเช่นสวีเดน (ซึ่งได้ตำแหน่งท็อปในการจัดอันดับเรื่องดีๆ อยู่ตลอด ไม่ว่าการจัดอันดับประเทศที่มีคอร์รัปชันน้อย การจัดอันดับประเทศที่คุณภาพชีวิตดี) เขาถือเอาการเปลี่ยนรัฐไปเป็นเอกชนหรืออย่างน้อยๆ ก็เปลี่ยนรัฐให้คล้ายเอกชนนี่เป็นภารกิจใหญ่เลยทีเดียว โดยเขาใช้คำศัพท์เรียกว่า “New Public Management (NPM)” หรือการจัดการภาครัฐแนวใหม่

หลักการนี้มีอยู่ว่า ในเมื่อรัฐนั้นงุ่มง่ามรกเรื้ออยู่ด้วยกฎระเบียบน้อยใหญ่ ในขณะที่เอกชนมีแต่จะเครื่องแรงขึ้นอยู่ตลอดด้วยพลังกดดันจากการแข่งขันในตลาด ดังนั้นถ้าเป็นไปได้ รัฐควรจะให้เอกชนเข้ามาช่วยเป็นผู้ลงมือทำภารกิจของรัฐทั้งหลาย แล้วจำกัดบทบาทของตนอยู่ที่การวางนโยบายและคอยเอาเงินจ้างเอกชนให้มาทำแทน พูดง่ายๆ ก็คือให้รัฐคอยแต่คัดท้าย ส่วนเรื่องพายให้ไปพึ่งเอกชน โดยสิ่งที่เป็นองค์ประกอบของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ มีอยู่หลายเรื่อง ดังนี้

การทำสัญญา (Contracting)

โดยทั่วไปการทำสัญญาก็คือเครื่องมือให้รัฐจ้างใครต่อใครเข้ามาทำสิ่งต่างๆ แทนตนได้ แต่สำคัญกว่านั้นก็คือในทางทฤษฎี การทำสัญญาจะช่วยสร้างสิ่งที่เรียกว่า “รอยแยกระหว่างคนจ้างกับคนทำ (purchaser/provider split)” หรือก็คือการบังคับให้รัฐสำเหนียกว่าตัวมีหน้าที่แต่วางนโยบายแล้วก็จ้างเท่านั้น ถึงเวลาทำมันแยกเป็นอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งรัฐไปยุ่มย่ามอะไรมากนอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในสัญญาไม่ได้

รอยแยกนี้มีประโยชน์หลายอย่าง เรื่องแรกเลยก็คือ ในเมื่อรัฐไม่ใช่คนทำ ก็น่าจะไม่ห่วย สอง ในเมื่อมีรัฐเป็นคนจ้าง เอกชนผู้เป็นคนทำก็ต้องแข่งกันพัฒนาบริการให้ดีเพื่อชวนให้รัฐอยากจ้าง สาม การสั่งการระหว่างคนจ้างกับคนทำนั้นเป็นไปเท่าที่เขียนอยู่ในสัญญาล้วนๆ ซึ่งจะปรับแต่งแก้ไขให้เข้ากับสถานการณ์และความจำเป็นเฉพาะเรื่องอย่างไรก็ได้ ไม่เหมือนกับเวลารัฐเป็นทั้งคนวางนโยบายและเป็นคนทำเอง เพราะกรณีนั้นการสั่งการจากคนวางนโยบายมาสู่คนทำ (กล่าวคือเจ้าหน้าที่ระดับล่าง) ย่อมต้องเป็นไปตามระเบียบบริหารข้าราชการแผ่นดินทั้งแผง ซึ่งหาความยืดหยุ่นไม่ได้

การแข่งขัน (Competition)

องค์ประกอบข้อนี้ก็สืบต่อมาจากข้อแรก คือ เมื่อให้รัฐไปจัดจ้าง และให้เอกชนหลายๆ เจ้าเข้ามารับจ้างแล้ว ก็ต้องทำให้เอกชนเหล่านี้แข่งขันกัน เพราะนี่เป็นทางเดียวที่จะทำให้รัฐได้บริการต่างๆ มาเพื่อประชาชนของตนในราคาที่ต่ำที่สุดและคุณภาพสูงที่สุด วิธีการก็คือ รัฐต้องจ้างเอกชนทีละหลายๆ เจ้า และก็กำหนดไว้ในสัญญาว่าค่าจ้างที่รัฐจะให้เอกชนแต่ละเจ้านั้นจะขึ้นอยู่กับว่าประชาชนทั่วไปเขาชอบและใช้บริการเอกชนเจ้าไหนมากกว่ากัน เท่านี้ก็จะเป็นการบีบให้เอกชนที่เข้ามารับจ้างต้องแข่งขันพัฒนาคุณภาพของบริการของตนให้ดีเหนือกว่าเจ้าอื่น (ราคามักจะไม่มีการแข่งขัน เพราะรัฐจะกำหนดให้อยู่ในมาตรฐานเดียวกัน) จะว่าไปก็คือการยกเอาตลาดเข้ามาใช้กับระบบการให้บริการของรัฐนั่นเอง เพียงแต่อาจต่างไปจากตลาดทั่วไปตรงที่ว่าตลาดนี้มีรัฐเป็นคนซื้ออยู่เจ้าเดียวเท่านั้น

นอกจากนี้ อีกสิ่งที่จะได้มาพร้อมๆ กับการแข่งขันก็คือทางเลือกของผู้บริโภค (consumer’s choice) เพราะในเมื่อผู้ให้บริการมีหลายเจ้าและต้องแข่งขันกันอย่างที่กล่าวข้างต้น ผู้บริโภคก็จะมีอำนาจขึ้นมาในทันที ใครๆ ก็ต้องพยายามมาเอาใจ ซึ่งเป็นการยกระดับชีวิตประชากรอย่างมาก และจะช่วยทำลายคติเฮงซวยที่ว่า “ใช้บริการของรัฐแล้วห้ามบ่น” อย่างแต่ก่อน

การบริหารสไตล์เอกชน (Market-based management techniques)

หลักใหญ่ขององค์ประกอบข้อนี้ก็คือ เรื่องใดที่รัฐเอาเอกชนเข้ามาทำไม่ได้ อย่างน้อยรัฐก็ต้องปรับระบบการบริหารของภาครัฐให้เป็นอย่างเอกชนแทน คือพูดเรื่องกฎระเบียบให้น้อย พูดเรื่องประสิทธิภาพและความโปร่งใสให้มาก และไม่รวมศูนย์อำนาจไว้เหมือนการปกครองสมัยหิน

เช่น หนึ่ง รัฐต้องแยกหน่วยงานปฏิบัติการต่างหากออกมาจากหน่วยเหนือที่ทำนโยบาย และให้หน่วยที่แยกออกนั้นมีอำนาจตัดสินใจได้เอง (independent unit) โดยถ้าหน่วยเหนืออยากให้หน่วยปฏิบัติการทำอะไร ก็ให้ว่ากันด้วยสัญญาล้วนๆ เหมือนกับเวลาจ้างเอกชน เวลาทำงานฝ่ายปฏิบัติการจะได้คล่องตัว ไม่ติดขัดด้วยกฎระเบียบ สอง รัฐต้องทุ่มเทกับการเฟ้นหาบุคคลากรที่จะมาเป็นผู้จัดการหน่วยงานปฏิบัติการแต่ละหน่วยอย่างเอาจริงเอาจัง เพื่อให้แน่ใจว่าได้คนที่เก่งและเหมาะจริงๆ ไม่ต่างอะไรกับเวลาเอกชนเขาหา CEO โดยถ้าใช้บริการของเฮดฮันเตอร์ได้ยิ่งดี สาม เวลามีการประเมินเงินเดือนอะไร รัฐต้องเอาประสิทธิภาพและการปฏิบัติงานได้ตามเป้ามาเป็นเกณฑ์ ไม่ใช่สักแต่ดูว่า “แม่นระเบียบ” สุดท้าย รัฐต้องเปลี่ยนทัศนคติในการดำเนินงานเสียใหม่ คือให้ดำเนินภารกิจต่างๆ ไปโดยความรู้สึกที่ว่าประชาชนนั้นคือ “ลูกค้า” ผู้มีสิทธิอันชอบธรรมที่จะเข้ามาใช้บริการ ไม่ใช่ “ลูกช้าง” ที่คลานเข้ามาขอความเมตตา

เอาเป็นว่า สำหรับภารกิจหลายเรื่องของรัฐที่ยังไม่สามารถแปรรูปเป็นของเอกชนให้มันรู้แล้วรู้รอดไปได้ การจัดการภาครัฐแนวใหม่น่าจะถือเป็นอีกหนึ่งทางเลือกที่พอจะแก้ขัดได้เป็นอย่างดี

ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 12 พฤษภาคม 2557

  • Wuttipong Tunyut

    เป็นบทความที่น่าสนใจมาก ๆ ครับ (รวมถึงเผ็ดร้อนมาก ๆ 55) เศร้าเสียแต่ว่าภาครัฐ (และผู้ท้าชิงที่จะเข้ามาเป็นภาครัฐ) ตอนนี้กำลังต้องทุ่มเทแรงทั้งหมดที่มีเพื่อให้ได้อำนาจ ครั้นจะมาหวังเรื่องปฎิรูปแนวคิดการบริหารคงเป็นเรื่องสำคัญลำดับสอง คงจะต้องฝากความหวังกับข้าราชการประจำและรัฐวิสาหกิจมาคิดไตร่ตรองเรื่องพวกนี้