ทำปฏิรูปให้เป็นรูป (เป็นร่าง)

หางกระดิกหมา

และแล้วก็เรียบร้อยไปอีกหนึ่งรัฐประหาร

ถึงตอนนี้ จะชอบหรือไม่ชอบ เอาหรือไม่เอา ดูจะไม่ใช่ประเด็นอีกต่อไป เพราะจะอย่างไร คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ก็มาอยู่กับเราแล้ว และดูท่าจะยังต้องอยู่ไปอีกหลายเวลา โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากความยากเย็นของโจทย์สารพัดที่ คสช. ตั้งใจมาช่วยแก้ ตั้งแต่ทำให้ “สถานการณ์กลับเข้าสู่สภาวะปกติ” “ประชาชนในชาติเกิดความรัก ความสามัคคี เช่นเดียวกับห้วงที่ผ่านมา” ไปจนกระทั่ง “ปฏิรูปโครงสร้างทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และอื่นๆ เพื่อให้เกิดความชอบธรรมกับทั่วทุกฝ่าย” แล้ว ยิ่งเห็นเลยว่าบันไดลงยังอยู่อีกไกลนัก

อันที่จริงต้องบอกว่าในโลกที่ไร้ปุ่ม “undo” และพลังอะไรก็มักจะแพ้รถถัง สิ่งที่ควรทำหรือทำได้ในตอนนี้อาจจะเหลืออยู่อย่างเดียวเท่านั้น คือเอาใจช่วยให้ คสช. ทำตามเป้าหมายสำเร็จ และสำเร็จโดยฉิบหายน้อยที่สุด ก็แล้วทำอย่างไร คสช. ถึงจะประสบความสำเร็จ เรื่องทำให้ประชาชนเกิดความรัก ความสามัคคีนั้น ไม่มีความรู้จะตอบ เพราะดูเป็นงานของศิลปินหรือศาสดามากกว่าคนทั่วไป ส่วนเรื่องทำให้สถานการณ์กลับเข้าสู่สภาวะปกติ คสช. ซึ่งมียุทโธปกรณ์และกำลังพลพร้อมมูลกว่าใครๆ ก็น่าจะทำได้เองไม่ยากอยู่แล้ว โดยส่วนตัว ประเด็นที่น่าสนใจในวันนี้ จึงมีเฉพาะประเด็นการ “ปฏิรูป” ให้ประสบความสำเร็จเท่านั้น

เรื่องนี้ OECD เคยศึกษาอย่างเป็นเรื่องเป็นราวมาแล้ว ภายใต้โครงการชื่อว่า “Making Reform Happen (MRH)” หรือ “ทำปฏิรูปให้เป็นรูป (เป็นร่าง)” ซึ่งเป็นการเอาประสบการณ์ของกลุ่มประเทศ OECD มาถอดรหัสดูว่าเวลาจะปฏิรูปในเรื่องต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการเปิดตลาดเสรี ทำรัฐบาลให้ทันสมัย ปรับปรุงระบบข้าราชการ ปฏิรูประบบภาษี ระบบการศึกษา ตลาดแรงงาน สิ่งแวดล้อม ฯลฯ นั้น มีอะไรเป็นอุปสรรค และทำอย่างไรถึงจะผ่านอุปสรรคไปได้ ทั้งนี้ เพื่อที่ว่าเวลาประเทศไหนอยากปฏิรูปในเรื่องใด จะได้พอมีแนวทาง ไม่ตุปัดตุเป๋มาก โดยสิ่งที่ OECD ค้นพบจากโครงการนี้ก็คือ แม้ประเทศต่างๆ จะมีสถานการณ์ โครงสร้าง และปัจจัยแวดล้อมที่ต่างกัน แต่มีประเด็นบางอย่างที่ไม่ว่าไปประเทศใดก็จะปรากฏคล้ายๆ กันทั้งสิ้น บรรดานักปฏิรูปไม่ว่าแห่งหนไหน จึงต้องจับจุดเหล่านี้ให้ดี เช่น

หนึ่ง ประชามติเป็นเรื่องสำคัญ

จริงอยู่ที่หลายครั้ง รัฐบาลอาจ “ลักไก่” ปฏิรูปโดยแก้กฎหมายตรงนั้นตรงนี้ที่ตัวเห็นว่าเป็นปัญหาโดยไม่ขอประชามติก่อน แต่ OECD บอกว่าทำอย่างนี้ ถึงบางครั้งได้ผล แต่ผลที่ได้ไม่มีทางยั่งยืน โดยอธิบายว่าการปฏิรูปในเรื่องใหญ่ๆ โดยไม่ขอประชามตินั้น จะสำเร็จก็ต่อเมื่อการปฏิรูปนั้นแสดงผลดีได้อย่างทันตาเห็น คนถึงจะชอบใจและพร้อมสนับสนุน แต่ปัญหาก็คือการปฏิรูปใหญ่ๆ นั้น มักเป็นการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง ซึ่งกว่าจะแสดงผลอะไรให้เห็น ก็ต้องว่ากันเป็นระยะยาว ดังนั้นต่อให้พยายามลักไก่ปฏิรูปไป การปฏิรูปก็จะไม่นำไปสู่ผลที่คาดหวังได้ เพราะสุดท้ายจะขาดแรงสนับสนุนจากประชาชน เขาถึงกับเตือนเลยว่ารัฐบาลอย่าไปอ้างวิกฤติเพื่อปฏิรูปลูกเดียวโดยไม่ยอมทำขั้นตอนที่จำเป็น กล่าวคือการโน้มน้าวให้ประชาชนเห็นด้วยและยอมลงมติให้ตนให้เรียบร้อยเสียก่อน ไม่เช่นนั้น พอวิกฤติคลายลงเล็กน้อย การปฏิรูปที่จำเป็นต้องทำก็อาจจะพลอยคลายไปด้วย ทำให้เป็นการปฏิรูปครึ่งๆ กลางๆ ตรงกันข้ามกับการปฏิรูปโดยผ่านประชามติ ซึ่งจะบังคับให้ประชาชนมีความเข้าใจในที่มาที่ไปของการปฏิรูปมากกว่า และทำให้ประชาชนอยู่ในฐานะที่จะอุดหนุนการปฏิรูปนั้นไปได้จนลุล่วง อย่าว่าแต่ในสังคมที่คนมีความต้องการหลากหลาย หากปราศจากประชามติเสียแล้ว ใครก็ไม่อาจพูดได้ว่าการปฏิรูปที่คิดจะทำนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ของคนหมู่มากโดยแท้จริง

สอง การสื่อสารและข้อมูลสนับสนุนเป็นเรื่องสำคัญ

ในเมื่อการปฏิรูปที่ดีจะต้องเป็นอาหารที่คนเขาสมัครใจหยิบกินเอง ไม่ใช่ถูกจับกรอกเอาเหมือนห่านฟัวกราส์อย่างที่ว่าแล้ว จึงเป็นเรื่องสำคัญตามมาว่ารัฐบาลต้องเน้นหนักในเรื่องของการสื่อสารเพื่อชักจูงให้คนเห็นถึงคุณของการปฏิรูปและโทษของการไม่ปฏิรูปอย่างแจ่มชัด อย่างไรก็ตาม สำหรับการปฏิรูปที่เกิดขึ้นมาจากการกระตุ้นของวิกฤติเฉพาะหน้า รัฐบาลควรต้องเอาเหตุผลของการปฏิรูปในระยะยาวมาสื่อสารประกบควบคู่กันไป ไม่เช่นนั้นคนก็คิดเอาแต่จากมุมของวิกฤติเฉพาะหน้าจนอาจมองภาพรวมผิดเพี้ยนไปได้ เผลอๆ อาจจะอยากปฏิรูปในสิ่งที่ไม่ควรไปปฏิรูปก็มี เช่น อยากทวงคืนพลังงาน เพราะวิกฤตินักการเมืองโกง เป็นต้น นอกจากนั้น สิ่งที่ต้องมากับการสื่อสารก็คืองานวิจัยสนับสนุนที่เน้นข้อมูลเชิงประจักษ์ และมีการวิเคราะห์อย่างถูกหลักถูกวิชา เพราะข้อมูลเหล่านี้ทางหนึ่งก็จะขัดเกลาให้นโยบายการปฏิรูปมีคุณภาพดียิ่งขึ้น และอีกทางหนึ่งก็ช่วยทำให้คนยอมรับนโยบายการปฏิรูปนั้นได้ง่ายขึ้น

สาม สถาบันและการนำที่แข็งแรงเป็นเรื่องสำคัญ

การที่จะแก้ปัญหาสองข้อก่อนหน้านั้นจำเป็นต้องมีสถาบันที่แข็งแรง แข็งแรงในที่นี้ก็คือมีองค์ความรู้ มีอำนาจ และก็ไม่ได้แบ่งพรรคแบ่งพวก ลองนึกดูง่ายๆ ก็ได้ว่างานวิจัยฉบับหนึ่งนั้น ถ้าออกมาจากม็อบใดม็อบหนึ่งก็คงหาคนฟังได้ยาก แต่ถ้ามาจากองค์กรที่วางตัวเป็นกลางหน่อย เช่น TDRI ก็จะมีภาษีดีกว่ามาก และทำให้เรื่องเกิดผลได้มากกว่า นอกจากนั้น ความเป็นผู้นำก็สำคัญ ไม่ว่าคนนำนโยบายจะเป็นบุคคลหรือสถาบัน จำเป็นต้องแข็ง เด็ดขาด เวลาสื่อสารอะไรออกมาจะได้ชัดเจนมีพลัง ไม่ถูกตีตกได้ง่าย แต่ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าจะให้เน้นการมุทะลุบุกบั่นไปอย่างเดียวโดยไม่ฟังใคร เพราะตัวอย่างหลายๆ ที่ชี้ให้เห็นว่าการนำแบบค่อยๆ ตะล่อมให้คนเห็นดีเห็นงามตามเรานั้นได้ผลดีกว่าการบังคับเอาฝ่ายเดียวมากนัก

สี่ การปฏิรูปนั้นใช้เวลา

จากข้อมูลที่ OECD ไปสำรวจมา การปฏิรูปชิ้นไหนที่ค่อนข้างได้ผลดีนั้น มักปรากฏว่าเป็นการปฏิรูปที่ใช้เวลาหลายปีในการเตรียมการ และยิ่งใช้เวลานานกว่านั้นในการปฏิบัติให้เป็นผล ตรงกันข้ามการปฏิรูปที่ไม่เกิดผล ส่วนใหญ่มักจะมาจากการลัดวงจรปฏิรูปตอนเกิดวิกฤติ ดังนั้นถึงการพลิกวิกฤติเป็นโอกาสจะเป็นของดี แต่จะพลิกสำเร็จไม่สำเร็จ ก็ขึ้นอยู่กับว่าตอนที่เกิดวิกฤตินั้นมีการเตรียมการปฏิรูปมาแล้วมากน้อยเพียงไหนด้วย อย่างเช่นตอนนี้ ทั้งๆ ที่ทุกคนพูดกันถึงเรื่องปฏิรูปคอร์รัปชัน แต่พอถามหาข้อมูลในเรื่องนี้ที่ลงลึก ไม่ฉาบฉวย และจับต้องได้กลับมีน้อยมาก ยังไม่ต้องพูดถึงว่าการปฏิรูปนั้น บางทีก็ต้องทำกันหลายยก ลองผิดลองถูกกันช้านาน กว่าจะรู้ว่าแนวทางไหนใช้การได้

ห้า การปฏิรูปจำเป็นต้องดึงคนที่จะได้รับผลกระทบเข้ามาเกี่ยวข้องและอาจต้องชดเชยตามสมควร

การปฏิรูปที่ดึงคนที่จะได้รับผลกระทบเข้ามาเกี่ยวข้องตั้งแต่ต้นนั้นจะให้ผลดี เพราะถึงแม้เบื้องต้นอาจทำให้ต้องเสียเวลาถกเถียงต่อรองกันมาก แต่ในระยะยาวก็ช่วยสร้างความไว้วางใจให้กับผู้มีส่วนได้เสีย และเพิ่มโอกาสให้เขาพร้อมจะร่วมมือกับการปฏิรูป เพราะพอได้ต่อรองเรียกค่าชดเชยหรือหาทางหนีทีไล่ให้กับตัวเองบ้างแล้ว (แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น การให้ค่าชดเชยแก่ผู้ที่จะต้องเสียประโยชน์จากการปฏิรูป จำเป็นจะต้องทำให้ดี คือห้ามชดเชยเสียจนค้านกับแก่นของการปฏิรูป และสำหรับประโยชน์ที่คนเสียไม่ควรได้มาตั้งแต่ต้นอยู่แล้ว จะไม่ชดเชยเสียเลยก็ได้)

ดูๆ ไปแล้วนี่ล้วนแล้วแต่เป็นแนวทางการปฏิรูปที่จำเป็นต้องอาศัยกลไกของประชาธิปไตยทั้งนั้น เรียกได้ว่าถ้า คสช. จะปฏิรูปให้ได้ดีตามตำรานี้ ก็คงต้องเปลี่ยนตัวเองให้เป็นประชาธิปไตยในเร็ววัน

ไม่เช่นนั้น ถ้า คสช. ปฏิรูปได้ยอดเยี่ยมโดยยังเป็นเผด็จการอยู่ คสช. ก็ควรจะต้องเขียนตำราไว้ให้คนอื่นเขาเรียนแทน OECD ไปเลย

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 26 พฤษภาคม 2557

  • Film

    “…ถ้า คสช. จะปฏิรูปให้ได้ดีตามตำรานี้ ก็คงต้องเปลี่ยนตัวเองให้เป็นประชาธิปไตยในเร็ววัน” เปลี่ยนยังไงหรือครับ ?

  • merida pro

    MRH ที่อ้างถึงฟังแล้วไม่น่าจะใช้กับบ้านเราในขณะนี้ได้
    เพราะวิจัยนี้เก็บข้อมูลจากกลุ่มประเทศ “ส่วนน้อย”
    ของโลกคือบรรดาประเทศที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง
    นั่นคือพลเมืองของเขามีสารพัดคุณสมบัติที่บรรดาพลเมืองของประเทศส่วนใหญ่ในโลกนี้(รวมทั้งประเทศไทยของเราด้วย)ยังไม่มี
    และที่อ้าง(มั่วๆ ?) ว่า โดยสิ่งที่ OECD
    ค้นพบจากโครงการนี้ก็คือ แม้ประเทศต่างๆ จะมีสถานการณ์ โครงสร้าง
    และปัจจัยแวดล้อมที่ต่างกัน
    แต่มีประเด็นบางอย่างที่ไม่ว่าไปประเทศใดก็จะปรากฏคล้ายๆ กันทั้งสิ้น บรรดานักปฏิรูปไม่ว่าแห่งหนไหน
    จึงต้องจับจุดเหล่านี้ให้ดี นั้น ความคล้ายนี่มันคล้ายกันจนสรุปได้อย่างที่สรุปมาจริงหรือ

    ผมเองไม่เชื่อข้อสรุปดังกล่าว
    และสงสัยว่าผลของ MRH นี่น่าจะใช้ได้กับการปฏิรูปในประเทศประชาธิปไตยที่แท้จริง
    ซึ่งมีอยู่ไม่เกิน ๓๐ ประเทศในโลกนี้เท่านั้น และแน่นอนเมื่อเก็บข้อมูลจากประเทศที่เป็นประชาธิปไตย
    ก็ย่อมต้องพบแต่วิธีการที่สอดคล้องกับระบบประชาธิปไตยอย่างที่ยกมาอ้างทั้ง ๕
    ข้อนั่นแหละ

    ผมว่าถ้าไปเก็บข้อมูลจากสิงคโปร์หรือจีน(ซึ่งเป็นสองในบรรดาประเทศที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปมากที่สุดในโลกก็ว่าได้)
    ก็จะได้ success factor อีกชุดหนึ่ง(ที่คงจะไม่ขึ้นกับความเป็นประชาธิปไตยเลย
    และถ้าประเทศอย่างไทยเราจะต้องปฎิรูป มันน่าจะต้องมีเงื่อนไขอีกประเภทหนึ่งเหมือนกัน
    ทั้งนี้เพราะบรรดาผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหลายที่มีอำนาจจะทำให้การพยายามปฏิรูปนั้นประสบผลสำเร็จหรือล้มเหลว
    อันได้แก่พลเมือง (อำมาตย์ ไพร่ หรือกลุ่มอื่นๆ) นักการเมือง ทหาร สื่อ ฯลฯ
    ต่างก็มีวิธีคิดและบทบาทแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง

    รวมความก็คือก่อนจะสรุปอะไรต้องแน่ใจว่าอะไรเป็นเหตุนำ
    อะไรเป็นเหตุตามครับ