วิธีการกำกับ “องค์กรกำกับดูแล”

5 พฤษภาคม 2014

หางกระดิกหมา

สิ่งที่สำคัญพอๆ กับคณะกรรมการหรือ “องค์กรแข่งขันทางการค้า” ที่พูดถึงไปในตอนที่แล้วก็คือ “องค์กรกำกับดูแล” ซึ่งในระบบเศรษฐกิจหนึ่งๆ สองสิ่งนี้เป็นเสมือนเครื่องมือที่ต้องใช้คู่กันไป

กล่าวคือ โดยทั่วไป รัฐย่อมพยายามปล่อยให้เอกชนดำเนินการต่างๆ ไปด้วยตนเอง และปล่อยให้เป็นหน้าที่ของการแข่งขันในตลาดที่จะกำจัดคนที่ดำเนินการห่วยๆ ไร้ประสิทธิภาพออกไปโดยรัฐไม่ต้องเข้ามาเจ้ากี้เจ้าการ รัฐมีหน้าที่เพียงแค่ต้องพยายามรักษาตลาดไว้ไม่ให้ถูกผูกขาด โดยผ่านองค์กรแข่งขันทางการค้าเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม สำหรับบางกรณีที่ตลาดไม่สามารถทำหน้าที่อย่างนั้นได้ อย่างที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่าภาวะความล้มเหลวของตลาด (เช่น ภาวะที่เกิดขึ้นในตลาดที่จำเป็นต้องมีการผูกขาดโดยธรรมชาติอย่างการให้บริการสนามบิน หรือในตลาดที่ผู้ซื้อรู้ไม่ค่อยทันคนขาย เช่น การซื้อขายหลักทรัพย์) รัฐก็ต้องเข้ามาแทรกแซงเพื่อช่วยป้องกันสังคมไม่ให้เสียท่าแก่ตลาด โดยวางกฎวางเกณฑ์ต่างๆ ตลอดไปจนถึงการตั้งสิ่งที่เรียกว่า “องค์กรกำกับดูแล” ขึ้นมา

เรื่องการกำกับดูแลควรจะมีมากน้อยนั้นจะไม่พูด เพราะได้พูดไปหลายครั้งแล้วว่าควรจะให้มีแต่เท่าที่จำเป็น ไม่เช่นนั้นก็รังแต่จะเป็นโอกาสให้เกิดคอร์รัปชันหรืออย่างน้อยก็เป็นภาระฟุ่มเฟือยต่อภาคธุรกิจ อย่างไรก็ตาม หากคิดจะมีการกำกับดูแลขึ้นมาแล้ว ก็จำเป็นจะต้องทำให้ถูกหลัก

โดยตามตำรา Governance of Regulators ของ OECD บอกว่าองค์กรเหล่านี้จะทำงานได้ดีก็ต่อเมื่อธุรกิจหรือผู้ที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลนั้นมีความไว้วางใจในตัวองค์กรมาก พร้อมบอกต่อว่าความไว้วางใจนั้นจะมากได้ก็ต่อเมื่อองค์กรนั้นมีการบริหารจัดการที่ดี

หลักการหนึ่งของการบริหารจัดการที่ดีขององค์กรกำกับดูแลที่ถูกยกมาก็คือเรื่องของ “ความเป็นอิสระ (Independence)”

เนื่องจากการตัดสินชี้ขาดในเรื่องต่างๆ ขององค์กรกำกับดูแลนั้น โดยมากมักจะต้องได้รับแรงกดดันจากกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย หรือมิฉะนั้นก็อาจเกี่ยวข้องกับความอ่อนไหวทางการเมือง ดังนั้น หากปราศจากความอิสระแล้ว ก็ย่อมเป็นการยากที่จะทำให้คนวางใจได้ว่าองค์กรทำงานโดยเป็นกลางไม่บิดเบี้ยวตามแรงกดดันหรือวาระทางการเมือง ทั้งนี้ ความเป็นอิสระในที่นี้ อาจไม่ได้หมายถึงความอิสระร้อยเปอร์เซ็นต์ เพราะหลายครั้งองค์กรกำกับดูแลก็เป็นแค่หน่วยงานหรือแผนกหนึ่งในกระทรวง ไม่ใช่องค์กรที่ตั้งแยกออกมาโดดๆ เสมอไป แต่อย่างน้อยๆ ก็ต้องมีกลไกที่ทำให้คนพอเห็นว่าองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลนี้เป็นคนละเรื่องกับการเมือง เช่น กำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรมีวาระการดำรงตำแหน่งที่ยาวกว่าวาระทางการเมือง มีการแต่งตั้งถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งที่เป็นไปตามเกณฑ์ที่ระบุไว้แน่ชัดในกฎหมาย ที่สำคัญ ในเรื่องใดที่กฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการผู้ทำหน้าที่กำกับดูแลได้ ก็ควรเขียนให้ชัดว่าสั่งได้ในเรื่องไหนและเวลาใด ตลอดจนมีการบันทึกและเผยแพร่คำสั่งของรัฐมนตรีเช่นนั้นไว้โดยตลอด

นอกจากนั้น องค์กรกำกับดูแลก็ยังต้องมีความเป็นอิสระจากบรรดาธุรกิจที่อยู่ในการควบคุม กล่าวคือควรมีการออกมาตรการห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ระดับสูงของหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลไปดำรงตำแหน่งในกลุ่มบริษัทที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลภายหลังจากเจ้าหน้าที่นั้นๆ พ้นจากหน้าที่ หรืออย่างน้อยๆ ก็ต้องเว้นระยะไปเป็นเวลาไม่น้อยกว่ากี่ปีๆ อย่างที่เรียกว่า Cooling-off Period เช่น สมาชิกคณะกรรมการ AGCOM ซึ่งเป็นองค์กรกำกับดูแลภาคโทรคมนาคมของอิตาลีนั้นจะถูกห้ามมิให้ไปดำรงตำแหน่งใดๆ ในภาคธุรกิจโทรคมนาคมอีกเป็นระยะเวลาอย่างน้อย 4 ปี หลังจากพ้นจากตำแหน่งกรรมการ AGCOM เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม เมื่อเป็นอิสระแล้ว เพื่อป้องกันมิให้องค์กรกำกับดูแลกลายเป็นอิสระจนลี้ลับหรืออิสระจนไม่ต้องรับผิดชอบต่อใคร หลักการที่จำเป็นต้องมีต่อมาก็คือ “ความโปร่งใสและความรับผิดชอบ (Transparency and Accountability)”

ในทางปฏิบัติ วิธีการสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบ เขาแนะนำว่า อันดับแรกจะต้องให้ผู้ที่เป็นผู้ดูแลองค์กรเหล่านี้อีกที เช่น รัฐมนตรี กำหนด “Statement of Expectations” ออกมาให้ชัดเจนว่ารัฐบาลมีความคาดหวังต่อแต่ละองค์กรอย่างไรบ้าง เช่น บอกว่ารัฐบาลมีนโยบายในเรื่องที่ให้กำกับอย่างไร หรืออยากจะให้องค์กรดำเนินการในลักษณะไหน จากนั้นก็ให้องค์กรมีแถลงการณ์กลับมาว่าองค์กรมีแผนจะทำตามแถลงการณ์ของรัฐมนตรีได้อย่างไร มีอะไรเป็นตัวชี้วัด แล้วถึงสิ้นปี ก็ค่อยให้องค์กรทำรายงานต่อสภาอีกฉบับหนึ่ง ในลักษณะเดียวกันกับรายงานประจำปีเพื่อสรุปว่าตนปฏิบัติงานได้ผลอย่างไรบ้าง เทียบกับเป้าหรือตัวชี้วัดแล้วเป็นอย่างไร โดยทั้งหมดนี้ก็เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าขอบเขตความรับผิดขององค์กรอยู่ที่ตรงไหน หากจะจับผิดก็จะได้จับได้ง่ายๆ

นอกจากนั้น ในด้านของความโปร่งใส องค์กรก็ควรต้องบอกไปด้วยพร้อมกันในรายงานประจำปีเลยว่าองค์กรมีแนวทางในการปฏิบัติงานตามหน้าที่ต่างๆ ของตนอย่างไร เพื่อให้เอกชนอ่านแล้วเห็นภาพว่าองค์กรมีมาตรฐานและวิธีบังคับใช้กฎหมายอย่างไร และทำอย่างไรถึงจะไม่ถูกองค์กรเอาเรื่อง ซึ่งจะช่วยลดทอนความคลุมเครือในการบังคับใช้กฎหมายซึ่งเป็นช่องทางของคอร์รัปชันได้เป็นอย่างดี

วันใดที่องค์กรกำกับดูแลมีความเป็นอิสระ โปร่งใส และมีกลไกรับผิดชอบชัดเจนอย่างที่ว่ามานี้ย่อมทำให้เอกชนไว้วางใจ พร้อมที่จะให้ความร่วมมือในการปฏิบัติตามกฎหมาย และลดต้นทุนการบังคับใช้กฎหมายของประเทศลงได้มาก

ไม่ใช่มีแต่เรื่องน่าสงสัย ชวนให้เอกชนฟ้องถึงศาลปกครองร่ำไปอย่างที่เห็นๆ กันอยู่

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ 5 พฤษภาคม 2557