แก้ผูกขาด…ให้หมดไปโดยเด็ดขาด

1 พฤษภาคม 2014

หางกระดิกหมา

ตามสมการอธิบายคอร์รัปชันของศาสตราจารย์ Robert Klitgaard ซึ่งบอกว่า Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability แสดงให้เห็นว่าคอร์รัปชันนั้นจะงอกไปพร้อมๆ กับอำนาจผูกขาด ดังนั้นในทางตรงกันข้าม สิ่งที่จะทำให้คอร์รัปชันเฉาไปได้ก็คือตลาดที่ทุกคนต้องแข่งขัน

อย่างไรก็ตาม ผู้ประกอบการที่ขี้เกียจจะไม่ชอบตลาดอย่างนี้ และมักจะพยายามทำทุกวิธีทางเพื่อหนีจากการแข่งขัน ซึ่งมีได้ตั้งแต่การกลั่นแกล้งผู้ประกอบการรายอื่นๆให้ล้มหายตายจากสนาม ไปจนกระทั่งการใช้สินบนซื้อนักการเมืองและข้าราชการให้ “ล็อก” ตลาดไว้ให้ตนแต่เพียงผู้เดียว ไม่ว่าสินค้าของตนจะห่วยหรือแพงเพียงใด

ด้วยเหตุนี้ ประเทศที่ปรารถนาจะลดการคอร์รัปชัน และทำให้ตลาดมีประสิทธิภาพขึ้น จึงจำเป็นจะต้องพัฒนากฎหมายเรื่องการแข่งขันทางการค้าให้แข็งแรง เพราะนี่คือเครื่องมือสำคัญที่จะช่วยสกัดไม่ให้ตลาดดำเนินไปสู่ภาวะผูกขาด โดยกฎหมายการแข่งขันทางการค้าที่ดีจำเป็นต้องมีลักษณะดังนี้

หนึ่ง จะต้องมีคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าที่เป็นอิสระและมีประสิทธิภาพ

หัวใจของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าก็คือความเป็นอิสระ ไม่ขึ้นอยู่กับรัฐบาล เพราะถ้าไม่อิสระจากรัฐบาล คณะกรรมการอย่างนี้มีก็จะเหมือนไม่มี เพราะนักธุรกิจย่อมยังสามารถมีใบสั่งมาให้คณะกรรมการผ่านทางรัฐบาลได้ เผลอๆ สถานการณ์ก็จะยิ่งแย่กว่าเก่า เพราะจะกลายเป็นว่าธุรกิจไหนต่อติดกับรัฐบาลได้ก็จะสามารถผูกขาดตลาดได้โดยไม่มีใครเอาผิด ในขณะที่ใครต่อไม่ติดก็จะถูกคณะกรรมการนี้หาเรื่องเอาจนอยู่ไม่ได้

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมา ตาม พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้าของไทย คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้านอกจากจะไม่เป็นอิสระจากรัฐบาล เพราะยังสังกัดกระทรวงพาณิชย์และเต็มไปด้วยรัฐมนตรีกับปลัดแล้ว ยังมี “ผู้ทรงคุณวุฒิภาคเอกชน” นั่งอยู่ด้วยอีกเพียบ จึงเกิดปัญหาความไม่อิสระอย่างยิ่ง เพราะหลายครั้งกรรมการบริษัทที่ถูกร้องก็มานั่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิเหล่านี้ในคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าเสียเอง อย่าว่าแต่บริษัทใหญ่ๆ ก็มักจะเป็นผู้บริจาครายใหญ่ของพรรครัฐบาลหรือเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในรัฐบาลอีกต่างหาก จึงสมควรจะต้องเปลี่ยนคณะกรรมการให้เป็นองค์กรอิสระ และขึ้นตรงต่อรัฐสภาแทน เพราะบอลที่ผู้เล่นเป็นกรรมการด้วยนั้น แข่งขันอย่างไรก็คงไม่เป็นธรรมไปได้

สอง กฎหมายจะต้องมีบทบัญญัติห้ามพฤติกรรมอันบ่อนทำลายการแข่งขันของบริษัทที่มีอำนาจเหนือตลาด

หน้าที่ของกฎหมายแข่งขันทางการค้าก็คือการจับตาดูพฤติกรรมของบริษัทที่มีอำนาจเหนือตลาด หรือที่เรียกว่า “dominant firms” เพราะบริษัทเหล่านี้มีกำลังที่จะแกล้งจำกัดปริมาณสินค้าหรือขึ้นราคาเพื่อเอาเปรียบผู้บริโภคได้ อย่างไรก็ตาม ที่ใช้คำว่าจับตาดูก็เพราะลำพังการเป็นบริษัทที่มีอำนาจเหนือตลาดไม่ใช่เรื่องผิด เป็นเรื่องถูกด้วยซ้ำ เพราะแปลว่าบริษัทนั้นต้องผลิตของดีหรือประหยัดต้นทุนได้มากกว่าคนอื่น เพียงแต่ต้องคอยระวังอย่าให้บริษัทเหล่านี้พยายามเป็นบริษัทที่มีอำนาจเหนือตลาดโดยใช้วิธีสกปรกอื่นๆ อย่างเช่น แกล้งกำหนดราคา ขายพ่วง หรือลดปริมาณสินค้า ถ้าทำเมื่อไร ก็ต้องจัดการให้ทันท่วงที

สำหรับเมืองไทย ตามกฎหมายมีการระบุห้ามพฤติกรรมเหล่านี้ไว้อยู่แล้ว แต่จุดอ่อนก็คือเรากลับยกเว้นไม่ใช้กฎหมายนี้กับรัฐวิสาหกิจ ทั้งที่ความจริงถ้าจะมีใครเป็นบริษัทที่มีอำนาจเหนือตลาด ส่วนใหญ่ก็คือรัฐวิสาหกิจนี่เอง ตัวอย่างก็เช่น อสมท., TOT, CAT ซึ่งหากินกับการเก็บค่าต๋งสัมปทานจากเอกชน เพราะสัมปทานนั้นเรียกอีกอย่างก็คือตลาดผูกขาด ดังนั้น เงินค่าสัมปทานก็ไม่ใช่อะไรเลยนอกจากกำไรจากการหากินกับตลาดผูกขาด โดยนัยนี้ การที่กฎหมายไม่ใช้กับรัฐวิสาหกิจจึงเป็นช่องโหว่อย่างยิ่ง สมควรแก้ให้กฎหมายแข่งขันทางการค้าใช้กับรัฐวิสาหกิจด้วย โดยหากเห็นว่ารัฐวิสาหกิจมีภารกิจมากกว่าบริษัทเอกชนธรรมดา บางครั้งอาจจำเป็นต้องทำอะไรผูกขาดเพื่อประโยชน์โดยรวมของประเทศ ก็ให้เพิ่มข้อยกเว้นไปเลยว่ามาตรการทางการค้าใดของรัฐวิสาหกิจที่พิสูจน์ได้ว่าเป็นการดำเนินการตามกฎหมาย กฎ ระเบียบของภาครัฐ ก็ให้ไม่ต้องอยู่ในบังคับของกฎหมายแข่งขันทางการค้า พูดอีกอย่างก็คือไปยกเว้นพฤติกรรมเป็นเรื่องๆ ไป แทนที่จะยกเว้นกับตัววิสาหกิจทั้งแผงอย่างในปัจจุบัน

สาม กฎหมายต้องกำหนดโทษที่สมน้ำสมเนื้อ

หากจะให้คนกลัวกฎหมายก็จำเป็นต้องกำหนดโทษสำหรับการฝ่าฝืนที่แรงพอจะทำลายแรงจูงใจอันเกิดจากผลประโยชน์ที่คนฝ่าฝืนอาจจะได้จากการผูกขาด เช่น ค่าปรับจะต้องคิดเป็นเท่าของผลได้อันเกิดจากการผูกขาดหรือความเสียหายที่เกิดขึ้น (เช่น สหรัฐฯ คิดค่าปรับสามเท่าของความเสียหาย) หรือคิดเป็นร้อยละจากรายได้ในปีที่ผ่านของบริษัท ทั้งนี้ เพื่อให้ค่าปรับโตทันความผิดและเกิดผลในทางยับยั้งได้ อย่างไรก็ตาม สำหรับเมืองไทย โทษปรับกำหนดเพดานไว้ที่หกล้านบาท ซึ่งสำหรับหลายๆ กรณีถือว่าเล็กน้อยมากจนดูเสมือนว่าใครแหกกฎแล้วก็มีแนวโน้มที่จะได้คุ้มเสีย จึงควรเปลี่ยนให้ค่าปรับคิดเป็นสัดส่วนของความเสียหายที่ประเมินได้แทน อีกทั้งถ้าเปลี่ยนลักษณะของโทษจากที่เป็นโทษอาญาให้เป็นโทษทางแพ่งได้ ก็น่าจะทำให้การดำเนินคดีสิ้นสุดได้ไวขึ้น เพราะมาตรฐานการพิสูจน์อะไรต่างๆ ในศาลจะไม่ยุ่งยากหรือละเอียดเท่าโทษอาญา

สี่ คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าจะต้องมีส่วนร่วมในการพิจารณาและเสนอแนะเกี่ยวกับมาตรการหรือกฎหมายที่จะมีผลกระทบต่อการแข่งขันต่างๆ

การจะทำให้การแข่งขันงอกงามในประเทศจริงนั้น สุดท้ายแล้วย่อมไม่ได้หมายถึงแต่การคุมเอกชนไม่ให้ผิดกฎหมายแข่งขันทางการค้าเท่านั้น แต่ต้องรวมถึงการคุมรัฐไม่ให้ขวางการแข่งขันเสียเองด้วย ดังนั้นคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าจึงควรต้องมีหน้าที่ในการคอยช่วยรัฐบาลหรือสภาปรับปรุงกฎระเบียบหรือมาตรการต่างๆ ให้เอื้อต่อการแข่งขันมากขึ้น และคอยโละกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันออกไป อย่างไรก็ดี ในเมืองไทย คณะกรรมการยังไม่ได้มีหน้าที่นี้ จึงปรากฏว่ามาตรการหรือกฎระเบียบของรัฐหลายอย่างมีผลเป็นการทำลายการแข่งขัน เช่น การกำหนดกำแพงภาษีนำเข้าสูง หรือการจำกัดไม่ให้ชาวต่างชาติเข้ามาประกอบกิจการในไทย ฯลฯ ดังนั้น หากเพิ่มภารกิจของคณะกรรมการให้รวมถึงการเสนอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับนโยบายหรือกฎระเบียบต่างๆ ของรัฐในส่วนที่กระทบต่อการแข่งขันได้ ก็น่าจะทำให้นโยบายการแข่งขันของไทยเป็นไปโดยสอดคล้องขึ้น

ในทางตรงกันข้าม ถ้าไม่ปรับแก้ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้าก็จะอยู่ในสภาพของกฎหมายเศษกระดาษที่มีก็เหมือนไม่มี และหาประโยชน์อะไรไม่ได้อย่างในทุกวันนี้

ตีพิมพ์ครั้งแรก : คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 28 เมษายน 2557