ธนาคารโลกแนะแนวทาง “บริหารความเสี่ยงเพื่อการพัฒนา” – นักวิชาการชี้บริบทไทยสถาบันยังอ่อนแอ

30 เมษายน 2014

เมื่อ 28 เมษายน 2557 ธนาคารโลก สำนักงานประเทศไทย ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้จัดสัมมนาเรื่อง “การบริหารจัดการความเสี่ยงเพื่อการพัฒนา” ซึ่งเป็นหัวข้อหลักของรายงานพัฒนาโลกปี 2557 โดยมี Dr.Norman V. Loayza หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ หน่วยเศรษฐศาสตร์มหภาคและการเติบโตทางเศรษฐกิจ เป็นผู้นำการสัมมนา ในฐานะหัวหน้าคณะผู้จัดทำรายงานพัฒนาโลกปี 2557 ทั้งนี้ มีนักวิชาการไทยเข้าร่วมการเสวนาเพื่อนำเสนอประเด็นของประเทศไทยเป็นพิเศษ ได้แก่ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ และ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ

บริหารความเสี่ยง-เครื่องมือของการพัฒนา

Dr.Norman V.Loayza

Dr.Norman V.Loayza

Dr.Norman V. Loayza อธิบายตามรายงานของธนาคารโลกว่า การบริหารความเสี่ยงคือกระบวนการเผชิญหน้ากับความเสี่ยงและเตรียมพร้อม ไม่ว่าจะเป็นการเตรียมความรู้ เตรียมการป้องกัน เตรียมการกระจายความเสี่ยง และสุดท้ายจัดการมันเมื่อเกิดขึ้นในท้ายที่สุด ซึ่งจากรายงานจะพบว่า ความเสี่ยงในที่นี้ก็คือความเปลี่ยนแปลงต่างๆ ที่มีอยู่ตลอดเวลาของโลกในปัจจุบัน การเตรียมพร้อมที่จะเผชิญหน้าและรับมือการเปลี่ยนแปลงนั้นก็คือการบริหารความเสี่ยง ซึ่งท้ายที่สุด ถ้าประเทศไหนมีระบบการบริหารความเสี่ยงที่ดีในทุกระดับ ก็จะช่วยชีวิต ลดความเสียหายจากวิกฤติเศรษฐกิจ หรือป้องกันการถดถอยในการพัฒนาได้

นอกจากการระบุความเสี่ยงแล้ว การระบุอุปสรรคของการบริหารความเสี่ยงก็มีความสำคัญ จำเป็นต้องจัดทำด้วยทั้งในการดำเนินการของรัฐและเอกชน

ทั้งนี้ Dr.Norman ได้เปรียบเทียบว่า แนวทางการบริหารความเสี่ยงก็เหมือนการเปลี่ยนจาก “นักต่อสู้กับวิกฤติ” ในปัจจุบัน ที่มักตอบสนองกับวิกฤติต่างๆ อย่างไม่ได้วางแผนและเป็นครั้งคราว ไปเป็น “ผู้จัดการความเสี่ยง” ที่มีการวางแผนระยะยาวต่อความเสี่ยงในทุกแง่มุม

นอกจากนี้ Dr.Norman ยังได้ชี้อุปสรรคของการสร้างระบบบริหารความเสี่ยงในสถาบันต่างๆ ในสังคม ทั้งครัวเรือน ชุมชน บรรษัทเอกชน สถาบันการเงิน รัฐ ชุมชนระหว่างประเทศ และนำเสนอแนวปฏิรูปนโยบาย เพื่อจัดการกับปัญหาในระดับต่างๆ ดังนี้

บริหารความเสี่ยง-เครื่

ทั้งนี้ จากรายงานระบุว่า ธนาคารโลกได้ให้ความสำคัญกับภาครัฐเป็นเจ้าภาพในการจัดการให้มีการบริหารความเสี่ยงเกิดขึ้นในทุกระดับของสังคม มีการสนับสนุนให้มีคณะกรรมการบริหารความเสี่ยงแห่งชาติ เพื่อความต่อเนื่องของการบริหาร โดยมีแนวทางปฏิบัติไว้ 5 ประการดังนี้

1) อย่าสร้างความไม่แน่นอนหรือความเสี่ยงที่ไม่จำเป็น
2) จัดหาสิ่งจูงใจที่เหมาะสมให้แก่ประชาชนและสถาบัน ให้สามารถวางแผนและเตรียมการโดยไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงหรือความสูญเสียต่อผู้อื่น
3) ยึดมั่นในวิสัยทัศน์ระยะยาว โดยการสร้างกลไกทางสถาบันที่อยู่เหนือวงจรทางการเมือง
4) ส่งเสริมความยืดหยุ่นภายใต้กรอบสถาบันที่ชัดเจน
5) ปกป้องกลุ่มเปราะบางไปพร้อมกับสนับสนุนการพึ่งพาตนเองและรักษาความยั่งยืนทางการคลัง

นักวิชาการไทยชี้ ไทยยังมีปัญหาเชิงสถาบันสังคมและการจัดการปัญหาเชิงรุก

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ ทีดีอาร์ไอ

ดร.เดือนเด่นมองว่า รายงานไม่ค่อยวิเคราะห์สถาบันทางสังคมที่มีส่วนในการนำนโยบายไปปฏิบัติ แต่เน้นไปที่ตัวความเสี่ยงหรือข้อเสนอมากเกินไป ทำให้เมื่อนำไปประยุกต์ใช้อาจจะเจอปัญหาเพราะแต่ละประเทศมีสถาบันทางสังคมที่แตกต่างกัน โดยเฉพาะสถาบันการเมืองมีความยินดีที่จะจัดการมากน้อยแค่ไหน

“ข้อเสนอของเขาจะมองว่าแต่ละกลุ่มจะทำอะไร ซึ่งในหลักการกว้างๆ มันก็ใช่ แต่เมื่อลงในรายละเอียด อาจจะไม่มีสูตรที่ตายตัว เพราะแต่ละประเทศมีองค์ประกอบที่ต่างกัน” ดร.เดือนเด่นกล่าว

สำหรับประเทศไทยนั้น ดร.เดือนเด่นชี้ปัญหาของสถาบันการเมืองไทยก่อนเป็นอันแรก ซึ่งจากรายงานมองว่ารัฐเป็นสถาบันหลักที่ต้องผลักดันการบริหารความเสี่ยง แต่เมื่อมองประเทศไทยกลับพบว่าเราเล่นการเมืองแบบเอาคะแนนเสียงมากกว่าการพัฒนาอย่างจริงจัง ดังนั้นในสภาพเศรษฐกิจการเมืองในปัจจุบัน จึงเป็นไปได้ยากที่ภาครัฐจะนำระบบมาใช้แบบจริงจัง นอกจากนี้แม้รายงานจะเสนอแนวทางโดยพยายามลดบทบาทของรัฐ เช่น ให้เอ็นจีโอมาจัดการแทน ก็มีปัญหาอีกว่าสำหรับประเทศไทยเอ็นจีโอไม่เข็มแข็งพอที่จะทำได้ รวมทั้งรัฐเองก็อาจจะไม่ช่วยเหลือด้านข้อมูลด้วย ซึ่งเป็นปัญหาเรื่องการเปิดเผยข้อมูลอย่างที่มีอยู่ในปัจจุบัน

“จากที่อ่านรายงานตัวนี้แล้วก็เริ่มเป็นกังวลสำหรับประเทศไทยขึ้นมาทันที เพราะว่าเวลาที่จะสร้างระบบขึ้นมาใหม่ทั้งหมดก็จะต้องมีต้นทุนในการบริหารจัดการเกิดขึ้นแน่นอน แต่ผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นนั้นอยู่ในระยะกลางหรือยาว แล้วมันก็กระจาย ไม่มีใครได้ประโยชน์เป็นพิเศษ ไม่เป็นพาดหัวสื่ออีก รัฐบาลที่สร้างระบบขึ้นมาก็จะไม่ได้คะแนนเสียงเท่าไรหรอก ดังนั้น ถ้าเป็นการเมืองแบบจะเอาหน้ามันก็ยากที่จะเอาระบบนี้มาใช้” ดร.เดือนเด่นกล่าว

ประเด็นถัดมาที่ ดร.เดือนเด่นพูดถึงก็คือ สถาบันที่ไม่เป็นทางการของไทยมีขนาดใหญ่มาก ตัวอย่างเช่น แรงงานของเรา 27 ล้านคนจาก 40 ล้านคนเป็นแรงงานนอกระบบ ขณะที่บริษัทมีจดทะเบียนเพียง 5 แสนบริษัทจากทั้งหมด 2.78 ล้านบริษัท การเข้าถึงบริการการเงินก็มีวิสาหกิจ 1.1 ล้านรายจาก 2.78 ล้านรายที่เข้าถึงระบบธนาคารได้ ดังนั้นเศรษฐกิจนอกระบบเหล่านี้จะสร้างปัญหาในการจัดการแก่รัฐบาลอย่างแน่นอน

“แต่เรามีปัญหาว่าเศรษฐกิจของเราเป็นเศรษฐกิจนอกระบบเยอะ เพราะฉะนั้นรัฐบาลจะไปช่วยเหลืออะไรก็ช่วยเหลือไม่ค่อยได้หรอก เพราะเขาไม่อยู่ในระบบเลย จะไปช่วยเรื่องภาษี หักภาษี มันอยู่นอกระบบ ดังนั้นข้อเสนอที่ว่ารัฐบาลต้องทำนั่นทำนี่จะทำได้แค่ไหน เพราะเศรษฐกิจนอกระบบของเรายิ่งใหญ่เหลือเกิน นี่ยังไม่รวมประเด็นว่ารัฐจะอยากทำไหมด้วยนะ” ดร.เดือนเด่น

สุดท้าย ดร.เดือนเด่นได้สรุปความท้าทายของประเทศไทยไว้ว่า 1) เราจะทำอย่างไรกับโครงสร้างเศรษฐกิจนอกระบบ 2) เราจะทำอย่างไรให้ข้อมูลมีความครบถ้วนและน่าเชื่อถือ 3) ประเทศไทยไม่มีการกระจายอำนาจในทางปฏิบัติ เป็นอุปสรรคในการปฏิบัติตามแนวทางของธนาคารโลก ที่ต้องมีการรับผิดชอบในแต่ละภาคส่วน และ 4) การประสานของทุกภาคส่วนในสังคม โดยเฉพาะภาครัฐและราชการ ที่มักจะมีปัญหาแย่งทรัพยากร เราจะจัดการอย่างไร

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ทีดีอาร์ไอ

ขณะที่ ดร.สมชัย จิตสุชน มองการบริหารความเสี่ยงออกเป็นสองด้าน คือเชิงรับและเชิงรุก โดยเชิงรับหรือการเตรียมพร้อมรับความเสี่ยงนั้น ประเทศไทยมีส่วนที่ดีคือเรื่องของนโยบายการเงินค่อนข้างดี จากการดำเนินงานธนาคารของประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเงินเฟ้อ อัตราแลกเปลี่ยน มีการระมัดระวังการออกกฎเกณฑ์ต่างๆ ช่วยให้สถาบันการเงินเราจัดการความเสี่ยงได้ดี ซึ่งเป็นเรื่องที่เรียนรู้มากจากช่วงเวลาวิกฤติเป็นส่วนใหญ่

ส่วนด้านที่ยังไม่ดีนั้น ดร.สมชัยยกตัวอย่าง 5 เรื่อง คือ 1) นโยบายการคลัง ซึ่งความสุ่มเสี่ยงมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเรามักจะดำเนินนโยบายแบบตามวัฏจักรเศรษฐกิจมากกว่าแบบสวนทางซึ่งให้ผลดีกว่า 2) ประเทศไทยยังคงพึ่งพาภาคอุตสาหกรรมมากเกินไป ในระยะยาวอาจจะเป็นความเสี่ยงได้ 3) ไม่มีการเตรียมตัวรับความเสี่ยงขนาดใหญ่ ตัวอย่างเช่น น้ำท่วมใหญ่ปี 2554 ที่ไม่มีการเตรียมความพร้อมใดๆ 4) การจัดหาสวัสดิการสังคมหรือการประกันสังคมที่เพียงพอ โดยในปัจจุบัน 60% ของแรงงานยังไม่มีการประกันสังคมที่เพียงพอ ทั้งในเรื่องของสุขภาพ ผู้สูงอายุ การตกงาน และ 5) ชุมชนส่วนใหญ่ยังไม่มีความเข้มแข็ง ไม่มีการกระจายความเสี่ยงที่เพียงพอ

ขณะที่เชิงรุก คือการสร้างศักยภาพหรือมีการเติบโต เพื่อรับมือความเสี่ยงนั้น ดร.สมชัยมองว่าประเทศไทยยังมีน้อยเกินไป รวมไปถึงรายงานก็พูดถึงไม่ค่อยมาก ตัวอย่างเช่น แนวทางการวิจัยและพัฒนาในระดับจุลภาค ซึ่งเป็นธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง ก็ไม่มีการพูดถึงนักว่าจะจัดทำและใช้จัดการความเสี่ยงอย่างไร

ทั้งนี้ การบริหารความเสี่ยงเชิงรุกนั้นเป็นประเด็นสำคัญของประเทศไทย เพราะประเทศไทยกำลังตกอยู่ในกับดับประเทศรายได้ปานกลาง การบริหารความเสี่ยงแบบตั้งรับนั้นอาจจะไม่ช่วยให้ประเทศหลุดพ้นกับดักได้

“การมองในเชิงรุกจึงจำเป็น เพราะประเทศไทยตกอยู่ในความเสี่ยงของกับดับประเทศรายได้ปานกลาง สถิติบอกว่าการเติบโตเฉลี่ยต่ำลงอย่างมาก นอกจากต่ำลงแล้วยังผันผวนมาก เป็นความเสี่ยงที่แรงมาก ซึ่งอันนี้เป็นตัวที่บ่งชี้ชัดเจนว่าเราต้องบริหารความเสี่ยงในระดับมหภาค เช่น สร้างธรรมาภิบาลของรัฐในการบริหาร เพื่อส่งเสริมการเติบโต” ดร.สมชัยกล่าว

นอกจากนี้ ดร.สมชัยยังได้เน้นย้ำไปถึงการวิเคราะห์เชิงสถาบัน ว่าอะไรที่เป็นอุปสรรคในการบริหารความเสี่ยง เช่น ระบบการเมืองหรือตลาดสินค้าบริการที่อ่อนแอจะมีผลต่อความเสี่ยงอย่างไร

“โดยสรุปก็คือว่า รายงานนี้เป็นรายงานที่ดี แต่ถ้าผมอยากจะเห็นก็คือ มีการวิเคราะห์มากขึ้นในเรื่องความอ่อนแอในเชิงสถาบัน ในการที่ทำให้เราสามารถบริหารความเสี่ยงเชิงรุกได้มากขึ้น” ดร.สมชัยกล่าว

เครือข่ายสังคม