กสทช. วอทช์ “อดีต ปัจจุบัน อนาคต ทีวีดิจิตอลไทย” กับบทบาทของ กสทช.

วันที่ 10 เม.ย. 2557 โครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) จัดแถลงรายงานศึกษาและจัดเสวนาในหัวข้อ “บทบาทของ กสทช. ในอนาคตของทีวีดิจิตอลไทย” ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ในงานมีการนำเสนอรายงานในหัวข้อ “อดีต ปัจจุบัน อนาคต ทีวีดิจิตอลไทย” โดย ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล และ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง นักวิจัยของโครงการฯ

ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล (ขวา) และ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง(ซ้าย)
ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล (ขวา) และ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง(ซ้าย)

รายงานการศึกษาจะทบทวน วิเคราะห์ และทำข้อเสนอ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับบทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช. ในการเปลี่ยนผ่านการรับสัญญาณโทรทัศน์ภาคพื้นดินไปสู่ระบบดิจิตอลใน 6 ประเด็น คือ การประมูลคลื่นความถี่โทรทัศน์ดิจิตอล การแจกคูปองสำหรับเครื่องรับสัญญาณ หลักเกณฑ์ must carry การประชาสัมพันธ์ทีวีดิจิตอล การกำกับดูแลเนื้อหา และการกำกับดูแลการวัดเรตติ้ง

การประมูลคลื่นความถี่โทรทัศน์ดิจิตอล การจัดการประมูลประสบความสำเร็จในด้านของการแข่งขัน โดยมีผู้สนใจเข้าร่วมประมูลมากกว่าจำนวนช่องรายการที่ถูกประมูล ราคาประมูลสุดท้ายสูงกว่าราคาตั้งต้นการประมูลในสัดส่วนที่สูง อย่างไรก็ดี รูปแบบการประมูลที่การเสนอราคาไม่ถูกกำหนดเป็นรอบแต่ผู้เข้าร่วมสามารถเสนอราคาได้ตลอดเวลา ได้สร้างแรงจูงใจให้ผู้เข้าร่วมประมูลลดจำนวนการเสนอราคาลงในช่วงกลางและทุ่มการเสนอราคาอีกครั้งในช่วงท้ายก่อนจบการประมูล

นอกจากนี้ การจัดการประมูลช่องรายการแต่ละประเภทที่ไม่พร้อมกันส่งผลต่อความสามารถในการทดแทนกันของช่องรายการแต่ละประเภท และเป็นอุปสรรคต่อผู้เข้าประมูลในการสร้างกลุ่มช่องรายการที่ตนเองต้องการเป็นเจ้าของ อีกทั้งจากการสัมภาษณ์ผู้ประกอบการยังพบว่า รูปแบบดังกล่าวสร้างแรงจูงใจให้มีการเสนอราคาที่ไม่จริงจัง โดยผู้ประมูลที่ต้องการช่องรายการที่ประมูลในลำดับหลังๆ มีแรงจูงใจที่จะเสนอราคาสำหรับช่องรายการที่ประมูลก่อนให้สูงเพื่อลดการแข่งขันในช่องรายการที่ตนเองจะประมูลในภายหลัง ในอนาคต กสทช. อาจพิจารณาใช้การประมูลในรูปแบบที่มีหลายรอบ และประมูลช่องรายการทั้งหมดพร้อมกัน

การแจกคูปองสำหรับเครื่องรับสัญญาณ การแจกคูปองเพื่อเป็นส่วนลดในการซื้ออุปกรณ์รับสัญญาณโทรทัศน์ในระบบดิจิตอล เช่น กล่องรับสัญญาณ (set top box), สายอากาศ หรือโทรทัศน์ที่มีตัวรับสัญญาณ ให้กับทุกครัวเรือนรวมทั้งสิ้นประมาณ 22 ล้านครัวเรือน โดยใช้รายได้จากการประมูล ซึ่งในช่วงแรก กสทช. คาดการณ์ว่าคูปองจะมีมูลค่า 690 บาทต่อใบ แต่ภายหลังได้ปรับราคาคูปองเป็น 1,200 บาทต่อใบ โดยคาดว่าจะมีต้นทุนประมาณ 27,480 ล้านบาท ซึ่งเป็นโครงการที่มีต้นทุนสูง แต่ถ้าบริหารอย่างมีประสิทธิภาพจะช่วยให้การเปลี่ยนผ่านเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว ทางโครงการฯ จึงมีข้อเสนอแนะต่อ กสทช. คือ

1. กสทช. ควรชั่งน้ำหนักระหว่างการช่วยเหลือแบบครอบคลุมทุกครัวเรือนกับการช่วยเหลือเฉพาะครัวเรือนที่ต้องการรับความช่วยเหลือ เช่น ครัวเรือนยากจน ผู้พิการ และผู้สูงอายุ รวมถึงพิจารณาระยะเวลาการแจกคูปอง ในช่วงแรกควรให้ผู้บริโภคที่ไม่ต้องการความช่วยเหลือได้ทำการเปลี่ยนผ่านด้วยตนเองก่อน

2. กสทช. ต้องวางเงื่อนไขของครัวเรือนที่มีสิทธิได้รับคูปองให้ชัดเจน แม้ว่า กสทช. จะตัดสินใจช่วยเหลือแบบครอบคลุม โดยควรพิจารณาใช้ระบบการสมัครขอคูปอง แทนการให้โดยอัตโนมัติ ซึ่งจะช่วยคัดกรองผู้ต้องการความช่วยเหลือออกจากผู้ไม่ต้องการได้ในระดับหนึ่ง

3. ควรวางแผนปฏิบัติการที่ชัดเจน เช่น วางแผนการคัดเลือกและอบรมตัวแทนจำหน่ายล่วงหน้าก่อนแจกคูปองเพื่อให้ได้ตัวแทนจำหน่ายที่มีระบบบันทึกข้อมูลสำหรับตรวจสอบที่ง่าย และสามารถให้ข้อมูลที่ถูกต้องกับผู้บริโภค รวมถึงการวางกำหนดระยะเวลาแจกคูปอง การใช้คูปอง รวมถึงระบบการชำระเงิน

4. กำหนดมูลค่าของคูปองอย่างรอบคอบ เนื่องจากมีผลกระทบต่องบประมาณการดำเนินโครงการ และการแข่งขันในตลาด ซึ่งผลประโยชน์อาจจะตกอยู่กับผู้ผลิตในสัดส่วนที่มาก

5. มีเกณฑ์วัดผลการดำเนินงานและมาตรการป้องกันการทุจริตที่ชัดเจนและโปร่งใส

หลักเกณฑ์ must carry โดยรวมแล้วเกณฑ์ must carry จะมีส่วนช่วยให้การเปลี่ยนผ่านสู่โทรทัศน์ดิจิตอลเป็นไปได้อย่างราบรื่นมากขึ้น อย่างไรก็ดี กสทช. ควรพิจารณาบังคับใช้เกณฑ์ must carry ตามสัดส่วนและความเหมาะสม โดยพิจารณาเงื่อนไขเพื่อยกเว้นภาระ must carry ให้กับผู้ประกอบการโทรทัศน์รายเล็กบางรายที่ให้บริการประชากรในสัดส่วนน้อยในพื้นที่ที่ผู้ประกอบการรายอื่นทำหน้าที่ must carry อยู่แล้ว เนื่องจากอาจจะประสบปัญหาทางด้านเทคโนโลยีและต้นทุนในการปฏิบัติตามหน้าที่ดังกล่าว นอกจากนี้ เกณฑ์ must carry ถือเป็นการแทรกแซงโดยผู้กำกับดูแลเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์บางประการที่กลไกตลาดไม่สามารถบรรลุได้ ดังนั้น สถานะ must carry ที่แต่ละช่องได้รับไม่ควรเป็นสถานะถาวร แต่ควรจะต้องถูกพิจารณาอยู่เสมอให้เหมาะสมสอดคล้องกับภารกิจการบริการสังคมที่แต่ละช่องมีหน้าที่

การประชาสัมพันธ์ทีวีดิจิตอล จากผลการสำรวจของโพลต่างๆ พบว่า ประชาชนส่วนมากยังไม่รับรู้ถึงการเปลี่ยนผ่านและสับสนถึงวิธีการรับสัญญาณทีวีดิจิตอล ซึ่งการประชาสัมพันธ์เพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้รับชมนั้นถือเป็นปัจจัยกำหนดความสำเร็จในการเปลี่ยนผ่านของหลายประเทศ แม้ว่า กสทช. จะมีการจัดช่องทางประชาสัมพันธ์อยู่บ้าง แต่ปัญหาที่พบคือ กสทช. ยังไม่มีแผนประชาสัมพันธ์ที่ชัดเจนและเป็นขั้นตอนเชิงรูปธรรม อีกทั้งการประชาสัมพันธ์ที่ผ่านมาก็ยังไม่สอดคล้องกับสถานการณ์เท่าที่ควร

ดังนั้น กสทช. ควรจัดทำและประกาศแผนการประชาสัมพันธ์ที่มีขั้นตอนชัดเจน คำนึงถึงช่วงเวลาในการเปลี่ยนผ่าน เร่งประชาสัมพันธ์ประเด็นเฉพาะ เช่น การแจกคูปอง การขยายความครอบคลุมสัญญาณในแต่ละช่วง และประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบถึงโรดแมปทีวีดิจิตอล โดยเฉพาะช่วงเวลายุติการออกอากาศในระบบอะนาล็อก

การกำกับดูแลเนื้อหา กสทช. จะต้องหากลไกในการการกำกับดูแลให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และเงื่อนไขข้อบังคับของใบอนุญาตในแต่ละหมวดหมู่ (เด็ก ข่าวสาระ และทั่วไป) และประเภท (ธุรกิจ สาธารณะ และชุมชน) เพื่อสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมและปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ รวมถึงต้องหารูปแบบการกำกับดูแลที่เหมาะสมกับการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่ทำให้เกิดการแตกตัวของช่องเพิ่มขึ้น

ข้อเสนอแนะของโครงการคือ กสทช. ควรออกหลักเกณฑ์ที่ให้คำนิยามที่ชัดเจนถึงประเภทรายการเพื่อใช้เป็นแนวทางในการตรวจสอบ จัดตั้งกลไกในการตรวจสอบเนื้อหาเชิงรุกเพื่อตรวจสอบเนื้อหาและสัดส่วนของรายการว่าตรงกับเงื่อนไขใบอนุญาตหรือไม่ ออกหลักเกณฑ์ประกวดคุณสมบัติที่ใช้ในการคัดเลือกผู้ได้ใบอนุญาตทีวีบริการสาธารณะโดยคำนึงถึงพันธกิจสาธารณะ กำหนดขอบเขตการหารายได้ของทีวีสาธารณะประเภทสองให้ชัดเจนเพื่อป้องกันการแข่งขันกับทีวีธุรกิจภายใต้ชื่อของทีวีสาธารณะ เร่งออกประกาศที่ใช้ในการกำกับดูแลเนื้อหาโฆษณาที่เกี่ยวข้อง (โฆษณารายการเด็ก โฆษณาแฝงและโฆษณาทางการเมือง ฯลฯ) และเร่งส่งเสริมกลไกการกำกับดูแลกันเองผ่านเครื่องมือการกำกับดูแลของรัฐ (การกำกับดูแลร่วม)

การกำกับดูแลการวัดเรตติ้งทีวี การวัดเรตติ้งทีวีในไทยนั้นยังมีปัญหาที่เกิดจากการผูกขาดโดยบริษัท นีลเส็น (ประเทศไทย) จำกัด อยู่หลายด้าน เช่น กลุ่มตัวอย่างที่เล็กเกินไป การกระจายตัวของกลุ่มตัวอย่างไม่สะท้อนช่องทางการรับชม ขาดความเป็นกลางทางเทคโนโลยี สุ่มเสี่ยงต่อผลประโยชน์ทับซ้อน ฯลฯ ซึ่งการวัดเรตติ้งที่ไม่ได้มาตรฐานและเป็นธรรมนี้อาจส่งผลต่อการอยู่รอดของผู้ประกอบการทีวีดิจิตอล รวมถึงคุณภาพและความหลากหลายของประเภทรายการ

หลังจากพิจารณาประสบการณ์ต่างประเทศและบริบทของไทย ทางโครงการฯ มีข้อเสนอแนะแบ่งเป็น 2 ช่วง คือ ระยะแรก กสทช. ควรใช้โมเดลการกำกับดูแลร่วมด้วยการออกแบบแรงจูงใจให้เกิดการรวมตัวในภาคอุตสาหกรรมเพื่อกำกับดูแลบริษัทวัดเรตติ้งหรือจัดทำเรตติ้งด้วยตนเอง และในระยะที่สอง หากจัดตั้งองค์กรวิชาชีพไม่สำเร็จหรือองค์กรวิชาชีพไม่สามารถทำงานได้จริง กสทช. ควรจัดตั้งกระบวนการในการร่างแนวปฏิบัติขึ้นมาให้ชัดเจน โปร่งใส และดึงการมีส่วนร่วม และทำหน้าที่กำกับดูแลผ่านแนวปฏิบัตินั้น