คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ กรณีเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ปิดประตูออกพ.ร.บ.ระดมทุนทำอภิมหาโปรเจกต์

หลังจากที่ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. …. หรือ “ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท” ถูกศาลรัฐธรรมนูญตีตก เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับนี้ไปขัดกับรัฐธรรมนูญ 2550 ในหลายประเด็น คือ

ประเด็นแรก ศาลรัฐธรรมนูญ มองว่า เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทเป็นเงินแผ่นดิน การใช้จ่ายเงินแผ่นดินต้องได้รับอนุญาตจากกฎหมาย 4 ฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย, กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ, กฎหมายว่าด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ยกเว้นกรณีจำเป็นเร่งด่วน แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า โครงการลงทุนที่บรรจุในแผนการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เป็นโครงการที่ยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วน

ประเด็นที่ 2 การใช้จ่ายเงินแผ่นดินอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง ตามมาตรา 170 วรรค 2 แห่งรัฐธรรมนูญ แต่ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทกำหนดให้รัฐบาลสามารถนำเงินกู้ไปใช้จ่ายได้ตามวัตถุประสงค์โดยไม่ต้องนำเงินส่งคลัง แตกต่างจาก พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ทำให้การควบคุมการใช้จ่ายเงินกู้ดังกล่าวไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ

วันที่ 12 มีนาคม 2557 ที่ประชุมศาลรัฐธรรมนูญ จึงมีมติเป็นเอกฉันท์ให้ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของกฎหมาย และมีข้อความขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงเป็นผลให้ร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นอันตกไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 154 วรรค 3

นายสมศักดิ์ โชติรัตนะศิริ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ
นายสมศักดิ์ โชติรัตนะศิริ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญครั้งนี้กระทบกับแผนการกู้เงินในอนาคตหรือไม่ นายสมศักดิ์ โชติรัตนะศิริ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เปิดเผยว่า ขณะนี้สำนักงบประมาณยังไม่ได้รับผลการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญฉบับเต็ม แต่เท่าที่พิจารณาจากคำวินิจฉัยฉบับคัดย่อ เบื้องต้นสรุปว่า การกู้เงินในอนาคตคงไม่สามารถตราขึ้นเป็น “พระราชบัญญัติ” (พ.ร.บ.) ได้ แต่ถ้ามีความจำเป็นเร่งด่วน รัฐบาลก็ยังสามารถกู้เงินโดยออกเป็น “พระราชกำหนด” (พ.ร.ก.) ได้ ทั้งนี้เนื่องจากศาลฯ ไม่ได้วินิจฉัยว่าการกู้เงินโดยออกเป็น พ.ร.ก. นั้นผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม ในเร็วๆ นี้สำนักงบประมาณต้องนำผลการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไปหารือกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา รวมทั้งสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)

“ที่ผ่านมา เมื่อเกิดเหตุการณ์จำเป็นเร่งด่วน รัฐบาลใช้วิธีการออก พ.ร.ก. โดยให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินสูงสุดอยู่ที่ระดับแสนล้านบาท แต่ถ้ากู้เงินเป็นหลักล้านล้านบาท คงใช้วิธีการออก พ.ร.ก. ไม่ได้ การจัดทำงบประมาณรายจ่ายแต่ละปีมีข้อจำกัด รายจ่ายของรัฐบาลส่วนใหญ่เป็นงบประจำ งบลงทุนมีไม่มากนัก จึงต้องจัดเป็นงบขาดดุลอย่างต่อเนื่อง แต่ต้องภายใต้กรอบ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งกำหนดให้กู้ได้ไม่เกิน 20% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายแต่ละปี บวก 80% ของงบฯ ชำระต้นเงินกู้ หากดูจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ การกู้เงินของรัฐบาลในอนาคตก็ต้องอยู่ภายใต้กรอบวงเงินของ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฉบับนี้ด้วย” นายสมศักดิ์กล่าว

นายสมศักดิ์กล่าวต่อว่า สำหรับประเด็นที่สำนักงบประมาณจะหารือกับคณะกรรมการกฤษฎีกา คือ ผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ หากไม่แก้ไข พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งเป็นกฎหมายควบคุมและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน สำนักงบประมาณต้องออกระเบียบหรือวางแนวทางปฏิบัติอย่างไรให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันก็ต้องหารือกับ สบน. ในฐานะที่กำกับดูแลการการกู้เงินของรัฐบาลและค้ำประกันเงินกู้ให้กับรัฐวิสาหกิจ

น.ส.จุฬารัตน์ สุธีธร ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)
น.ส.จุฬารัตน์ สุธีธร ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)

ด้าน น.ส.จุฬารัตน์ สุธีธร ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เปิดเผยว่า “ที่ผ่านมากระทรวงการคลังไม่เคยบอกว่าเงินกู้ไม่ใช่เงินแผ่นดิน ซึ่งเงินแผ่นดินดังกล่าวนี้มีทั้งในงบประมาณและนอกงบประมาณ ศาลรัฐธรรมนูญระบุว่า การใช้จ่ายเงินแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 ต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 4 ฉบับ คือ กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย, กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ, กฎหมายว่าด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง แต่กฎหมายทั้ง 4 ฉบับก็มีบทยกเว้น เช่น พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ มาตรา 23 ระบุว่า รัฐบาลกู้เงินให้รัฐวิสาหกิจเพื่อนำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ได้โดยไม่ต้องนำส่งคลัง

“ใน พ.ร.บ.หนี้สาธารณะก็เหมือนกัน ถ้ากู้เงินเพื่อชดเชยขาดดุลงบประมาณ ต้องนำเงินส่งคลัง กรณีนี้ไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่ถ้ากู้เงินเพื่อนำไปใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม กฎหมายหนี้สาธารณะกำหนดว่าไม่ต้องนำเงินกู้ส่งคลัง เหมือนกับ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ มาตรา 23 คือ นำเงินกู้ไปใช้ในวัตถุประสงค์เฉพาะ ไม่ต้องนำส่งคลัง เช่น นำเงินกู้ไปลงทุนโครงการก่อสร้างถนน เป็นต้น” น.ส.จุฬารัตน์กล่าว

น.ส.จุฬารัตน์กล่าวต่อไปอีกว่า หากพิจารณาจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ การกู้เงินของรัฐบาลในอนาคตคงจะออกเป็น พ.ร.บ. ไม่ได้แล้ว ถามว่า สบน. ต้องนำคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไปหารือกับคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกหรือไม่ ก่อนหน้านี้ ช่วงที่ยกร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท รัฐบาลเคยหารือกับคณะกรรมการกฤษฎีกาหลายครั้ง หลังจากร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ผ่านการอนุมัติจาก ครม. ก็ส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจทาน ซึ่งยังยืนยันว่าทำได้

“แต่อย่างไรก็ตาม ล่าสุด สบน. ได้สอบถามศาลรัฐธรรมนูญอย่างไม่เป็นทางการว่าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมีผลบังใช้ย้อนหลังหรือไม่ เจ้าหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญบอกว่าไม่มีผลย้อนหลัง และไม่ผูกพันถึงโครงการอื่น อย่างเช่น โครงการเงินกู้ไทยเข้มแข็ง ยิ่งไม่เกี่ยวเลย” น.ส.จุฬารัตน์กล่าว