บรรยง พงษ์พานิช
เมื่อปีที่แล้ว ผมได้เขียนเรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” ไว้ 3 ตอน ยังไม่จบ มีผู้โต้แย้งเข้ามาพอสมควร พอดีมีเรื่องอื่นๆ ชวนให้ไปเขียนหลายเรื่อง โดยเฉพาะปัญหาความแตกแยกที่เริ่มปะทุและยกระดับความร้าวลึกขึ้นมา เลยยังไม่ได้สานต่อเสียที
มาวันนี้ วันที่ความแตกแยกเริ่มบานปลาย โดยเฉพาะในกลุ่มผู้ประกาศตนว่า “รักชาติสุดชีวิต” ในกลุ่ม กปปส. เริ่มมีความเห็นต่างกันเอง โดยเฉพาะเรื่อง “การปฏิรูปพลังงาน” ซึ่งเกินเลยไปจนมีการเรียกร้องใหญ่โตให้ทวงคืน หรือ ริบคืน “ปตท.” ให้กลับไปเป็นของรัฐ (อยู่ใต้อุ้งมือนักการเมือง 100%) เหมือนเดิม
ผมเห็นเป็นโอกาสเหมาะ ที่จะต่อเรื่อง “การแปรรูปฯ ” ที่เขียนคั่งค้างไว้ให้จบ รวมไปถึงจะวิจารณ์ประเด็นร้อนเรื่องพลังงานด้วยเลย จึงขออนุญาตเอา 3 ตอนที่เขียนไว้มาโพสต์อีกที เพื่อปูพื้นสำหรับคนที่ยังไม่ได้อ่านนะครับ
ตอนที่ 4: เขียนเมื่อ 28 ก.พ. 2557
ตั้งแต่ท่านบารอนเนส Thatcher ประสบความสำเร็จในการกระตุ้นและปรับปรุงประสิทธิภาพ “รัฐวิสาหกิจ” โดยการแปรรูปแล้วขายหรือโอนให้เอกชน ทำให้เศรษฐกิจอังกฤษฟื้นจากความซบเซามาคึกคักก้าวหน้าดีในช่วงต้นทศวรรษ 1980s ก็เลยเป็นตัวอย่างให้แทบทุกประเทศ (ยกเว้นพวกสังคมนิยมจัด) จัดเอา Privatization เป็นนโยบายสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจ
สำหรับประเทศไทยก็เช่นกันครับ “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” ถูกระบุว่าเป็นเรื่องสำคัญในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตั้งแต่ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525-2529) แต่ก็ไม่มีการดำเนินการอะไรจริงจัง มีเพียงหน่วยงานเล็กๆ ระดับกอง คือ กองรัฐวิสาหกิจ กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง (ภายหลังได้รับการยกระดับให้เทียบเท่ากรม คือ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ในปี 2545) มีหน้าที่รับผิดชอบคอยกระตุ้นให้เกิด ซึ่งก็แทบไม่มีผลอะไรเลย ลองคิดดูสิครับ หน่วยงานระดับกองจะไปยุ่งกับเรื่องใหญ่ ที่เป็นหัวแก้วหัวแหวนของท่านเจ้ากระทรวงทั้งหลาย มันเท่ากับเอาไม้จิ้มฟันไปงัดไม้ซุง ย่อมไม่มีการกระดิกสักนิดเดียว
สาเหตุที่คนเกี่ยวข้องไม่ชอบการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่ใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใด ที่ไหนก็เหมือนกันแทบทั้งนั้น ซึ่งพอจะสรุปมูลเหตุจูงใจของคนที่ย่อมต่อต้านการแปรรูปแต่ละกลุ่มได้ดังนี้
1. นักการเมือง “ชอบ” ที่จะควบคุมดูแลรัฐวิสาหกิจ
ลองคิดดูว่า รัฐวิสาหกิจในไทย รวมมีงบค่าใช้จ่าย รวมลงทุน จัดซื้อจัดจ้าง ปีละตั้ง 4 ล้านล้านบาท มากกว่างบประมาณรัฐตั้งกว่า 60% ย่อมเป็นเรื่องสุดโปรดปรานของนักการเมือง จะเห็นได้ว่ากระทรวงพลังงานเป็นกระทรวงเกรด A+ ของนักการเมืองทั้งๆ ที่มีงบประมาณแค่ 2,098 ล้าน อยู่อันดับโหล่ ทั้งนี้ชัดเจนว่า สิทธิการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจพลังงาน คือ ปตท. กับ กฟผ. นั้นมันหอมหวานขนาดไหน นี่ถ้าโอน กฟน. กับ กฟภ. ให้ด้วย (กระทรวงมหาดไทยดึงไว้นานแล้วด้วยเหตุผลข้างๆ คูๆ สรุปว่า…แบ่งกรูบ้างดิ) จะต้องกลายเป็น A++ แน่เลย มีข่าวปิดให้แซดว่าท่านเจ้านายของอดีตเจ้ากระทรวงคนก่อนถึงกับปาดเหงื่อเมื่อรู้ว่าต้องย้ายกระทรวง ต้องไปออกนวัตกรรมใบอนุญาต รง.4 ขึ้นมาทดแทน แล้วก็พบว่า การจะกลับไป “ตบเจ๊ก” น่ะ มันไม่สะดวกเท่าคุมรัฐวิสาหกิจเลย
2. ผู้บริหาร “ง่าย” ที่จะจัดการรัฐวิสาหกิจ
โดยปกติ รัฐวิสาหกิจมักจะได้สิทธิพิเศษมากมาย ถ้าแข่งขันก็แข่งแบบได้เปรียบ ได้กู้เงินถูก หลายแห่งเป็น Monopoly (สิ่งที่หอมหวานที่สุดในระบบเสรีนิยม) กำไรมากน้อยก็ไม่มีใครเร่งรัด แถมถ้าขาดทุนก็กล่าวอ้างข้างๆ คูๆ ได้ว่าเพื่อเสียสละ subsidy ต่างๆ นานา ซึ่งเงื่อนไขทั้งหมดนั้นทำให้ การบริหาร “สุดง่าย” แถมถ้าเข้าขาได้ดีกับกลุ่มข้างบน (นักการเมือง) ก็เลยไปโลด ทั้งง่าย ทั้งรวย แล้วใครจะอยากแปรรูปล่ะ เพราะเงื่อนไขข้อได้เปรียบทั้งปวงข้างต้นย่อมทิ้งไว้ไม่ได้ ต้องเอาออกจนหมดก่อนแปรรูป
3. พนักงาน “สบาย” ที่จะทำงานกับรัฐวิสาหกิจ
ด้วยเหตุคล้ายกับผู้บริหาร เมื่อไม่ต้องแข่งกับใคร ก็ไม่มีการมุ่งเน้นประสิทธิภาพเท่าใด จะเช้าชามเย็นชาม จะหาเศษหาเลยบ้างก็ไม่มีใครเดือดร้อน เงินเดือนขึ้นได้เรื่อยๆ แถมถ้าโชคดีไปอยู่ในทางที่จะเข้าขากับสองกลุ่มข้างบน เลยได้รับแบ่งไปด้วย (แค่เศษๆ ก็กินไม่หมดไปทั้งชาติแล้วครับ) ถ้าบังเอิญไม่เข้าขา เค้าก็จัดท่านออกนอกทางไปเองแหละครับ (นั่งเฉยๆ กินเงินเดือนฟรีเค้าก็ไม่ว่า ขออย่าขวางทางก็พอ) จนมีคนกล่าวว่า (เวลาผมเขียนว่า มีคน…แปลว่าคนอื่นนะครับไม่ใช่ผม) รัฐวิสาหกิจ เป็น “ที่ห่วย” ของคนดีและเก่ง แต่เป็น “ที่ดี” ของคนห่วยและเ-ี้ย (ขอโทษพนักงานรัฐวิสาหกิจที่ดีที่คงมีอยู่ไม่น้อยด้วยนะครับ ผมเชื่อว่า ท่านก็คงอึดอัดกับระบบแบบนี้อยู่ไม่น้อย)
4. คู่ค้าทั้งหลาย “สะดวก” ที่จะค้ากับ รัฐวิสาหกิจ
เป็นเรื่องธรรมดาที่เอกชนทุกคนย่อมชอบการค้าที่มีทางขจัดการแข่งขันได้ และเป็นที่รู้ว่า ค้ากับรัฐและรัฐวิสาหกิจนั้น สามารถ “หาซื้อความได้เปรียบ” ได้ เช่น ล็อกสเปก ฮั้ว ฯลฯ ซึ่งการไม่มีการแข่งขันย่อมทำให้มีกำไรส่วนเกิน ที่หลังจากแบ่งให้สินบนไปแล้ว ก็ยังเหลือมากกว่าต้องไปแข่งปกติเยอะแยะ
และก็เพราะ นักการเมือง “ชอบ” – ผู้บริหาร “ง่าย” – พนักงาน “สบาย” – คู่ค้า “สะดวก” นี่แหละครับ ถึงจะมีระบุไว้ในแผน ถึงจะมีประโยชน์ต่อส่วนรวมมากมาย แต่ก็ไม่มีใครอยากทำ
ที่ผมไม่เข้าใจก็คือ พวกท่าน NGOs กับนักวิชาการบางพวกนี่สิครับ ไม่ทราบว่าไปติดยึดกับมายาคติ อุดมการณ์รักชาติ คลั่งชาติ มาจากไหน ดันมาขวาง “การแปรรูปฯ” แบบเอาเป็นเอาตาย เข้าทางพวกโกงกินไปได้อย่างสุดอัศจรรย์
อย่างไรก็ดี เราก็พอมีรายการแปรรูป (จริงๆ ไม่มีการแปรรูปที่สมบูรณ์เลย ที่เราทำ เพียงแค่เอาเข้าไปจดทะเบียน) ให้เห็นกันอยู่ประปราย และผมก็บังเอิญให้ได้มีส่วนเกี่ยวข้องในฐานะที่ปรึกษาการเงินเสียแทบจะทุกรายการ จึงขอนำประสบการณ์มาแบ่งปันนะครับ
“ธนาคารกรุงไทย” – เข้าตลาดฯ พ.ศ. 2532 : หลังจากที่ธนาคารแก้ปัญหาจากความผิดพลาดเสียหายในการปล่อยสินเชื่อ (ยุคคุณตามใจ ขำภโต) ทำให้ธนาคารต้องมีการเพิ่มทุน ประกอบกับกระทรวงคลังมีนโยบายส่งเสริมการแปรรูป และการนำรัฐวิสาหกิจเข้าตลาด จึงเร่งให้ธนาคารกรุงไทย ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัด เข้าระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์เป็นแห่งแรก โดยมี บงล.ภัทรธนกิจ เป็นผู้จัดการจำหน่ายหุ้น 6,000 ล้านบาท จำนวน 500 ล้านหุ้น หุ้นละ 120 บาท (พาร์ 100) ซึ่งนับเป็นรายการใหญ่ที่สุดในเวลานั้น ผมจำได้ว่าเป็นครั้งแรกที่พยายามขายต่างประเทศโดยมี Swiss Bank Corp. ช่วย underwrite แต่ขายได้แค่ 10 ล้านบาท
มีเกร็ดเล่าให้ฟังนิดหนึ่ง หลังจากทำงานได้หลายเดือน วันหนึ่ง ท่านประธานกรรมการธนาคาร ปลัดพนัส สิมะเสถียร ถามผมว่า “ปัญหาของธนาคารคืออะไร” ผมตอบไปว่า “คือคณะกรรมการครับ” ท่านถึงกับผงะ “ไหงมาว่าพวกผมล่ะ ไหนว่าไปซิ” ผมตอบไปว่า “ธนาคารอื่นเขาจัดการโดยผู้บริหารเต็มเวลา แต่ธนาคารกรุงไทยบริหารโดยคณะกรรมการ เรื่องเล็กเรื่องน้อยเอาเข้ากรรมการหมด กรรมการบริหารเป็นคนนอกหมด ประชุมอาทิตย์ละ 5-6 ชั่วโมง เท่านั้น จะไปแข่งเขาได้อย่างไร” (จนทุกวันนี้ รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ ยกเว้นที่มีประสิทธิภาพอย่าง ปตท. ธนาคารกรุงไทย ยังบริหารกันอย่างนั้นเลยครับ กรรมการชอบเข้าไปแส่ไปล้วงกันเกือบทุกเรื่อง) ท่านพนัสบอกว่า “จริงแฮะ แต่คุณก็เห็น ว่าผู้บริหารเราแย่แค่ไหน สงสัยต้องยกเครื่องใหญ่กันใหม่” หลังจากนั้น ธนาคารกรุงไทยเลยไปชวนผู้บริหารอาชีพเข้ามาร่วมด้วยหลายคน เช่น คุณศิรินทร์ นิมมานเหมินท์ ดร.ปัญญา ตันติยวรงค์ แล้วก็พัฒนาเรื่อยมาจนเป็นองค์กรชั้นนำ แข่งขันได้
รัฐวิสาหกิจ แห่งที่ 2 ที่เข้าจดทะเบียน คือ “บมจ.การบินไทย” ในปี 2534: ความจริง กระทรวงคมนาคม และกองทัพอากาศ (สมัยนั้น ผบ.ทอ. เป็นประธานโดยตำแหน่ง) ซึ่งเป็นผู้ดูแลการบินไทย ดูจะไม่อยากให้การบินไทยเข้าตลาดสักเท่าไหร่ แต่เป็นการผลักดันของรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน และกระทรวงการคลัง ซึ่งยื่นเงื่อนไขว่า ถ้าจะให้ค้ำประกันเงินกู้ซื้อเครื่องบิน ต้องเพิ่มทุนเข้าตลาดฯ ซึ่งการ “ซื้อเครื่องบิน” เป็นเรื่องโปรดปรานของผู้เกี่ยวข้องอยู่แล้ว จึงยอมทำตาม ผมจำได้ว่า ท่านอานันท์(ปันยารชุน)บอกกับคุณฉัตรชัย บุญยะอนันต์ ซึ่งเป็นเพื่อนกันว่า “ถ้าเข้าตลาดฯ สำเร็จ ลื้อจะได้เป็น DD คนแรกที่ไม่ได้เป็น พล.อ.อ.” (สมัยนั้น พล.อ.อ. ที่อกหักจากตำแหน่ง ผบ.ทอ. 1 คน จะได้รับตำแหน่ง DD การบินไทยปลอบใจ) ทำให้คุณฉัตรชัยกระตือรือร้นมาก ขณะที่คุณธรรมนูญ หวั่งหลี ซึ่งเป็น CFO ดูจะไม่ค่อยสนใจเท่าไหร่ ส่วน พล.อ.อ.วีระ กิจจาทร DD แทบไม่ยุ่งเกี่ยวเลย
การขายหุ้น บมจ.การบินไทย 14,000 ล้านบาทครั้งนั้น ทำสถิติไว้หลายอย่าง นอกจากจะมีขนาดใหญ่ที่สุดเท่าที่มีมา (เวลานั้น) ยังมีคนจองซื้อจำนวนมากที่สุดถึงกว่า 250,000 คน ความจริง บงล.ภัทรธนกิจ และ บง.เอกธนกิจ ที่เป็นที่ปรึกษาการเงิน ประเมินว่าควรขายที่ราคาหุ้นละประมาณ 45 บาท แต่มีกรรมการท่านนึง อ้างว่ารู้ดี (ท่านมาจากสภาพัฒน์ฯ) สั่งให้ขาย 60 บาท และให้ บงล.ที่ท่านเป็นประธานเข้ามาร่วม underwrite ทำโฆษณาใหญ่โต สั่งห้ามขายต่างชาติ ขายไทยทั้งหมดเน้นรายย่อย จะทัดทานอย่างไรก็ไม่ฟัง ซึ่งก็ขายหมดตามคาด แต่พอเข้าซื้อขาย ก็เป็นตามคาดอีก คือ ราคาไหลลงๆ ต่ำกว่า 40 บาทอย่างรวดเร็ว และก็ไม่เคยขึ้นถึง 60 บาทหรือใกล้เคียงอีกเลย (ความจริงอีกยี่สิบปีต่อมา หุ้นการบินไทย ขึ้นมา 53 บาท สมัยที่ ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ เป็น DD แต่พอการเมืองเปลี่ยน รัฐสั่งปลด เปลี่ยนเอาพรรคพวกเข้า แล้วก็ขาดทุนยับ ตอนนี้เลยเหลือ 13 บาท ทำสถิติต่ำสุดไป)
2536 ปตท.สผ. เข้าระดมทุน จดทะเบียนกับตลาดหลักทรัพย์โดยสมัครใจ : หลังจากที่ก่อตั้งในปี 2528 เป็นบริษัทลูกเล็กๆ ของ ปตท. เพื่อร่วมลงทุนในแหล่งขุดเจาะปิโตรเลียมตามที่รัฐได้สิทธิ์จากผู้รับสัมปทานต่างประเทศ
โดยในระยะแรก จะเป็นผู้ร่วมลงทุนเท่านั้น ต่อมาในปี 2531 ได้ซื้อหุ้นใหญ่ในแหล่งก๊าซบงกชคืนจาก Texas Pacific และมีความมุ่งมั่นต้องการเป็น Operator เอง เป็นครั้งแรก ซึ่งต้องใช้ทุนตามสมควร แต่ ปตท. มีข้อจำกัดไม่สามารถจัดทุนให้ได้ ดร.ทองฉัตร หงศ์ลดารมภ์ และคณะผู้บริหาร เช่น คุณวิเศษ จูภิบาล คุณพิชัย ชุณหวชิร จึงได้ริเริ่มโครงการระดมทุนโดยการเข้าตลาดหุ้น IPO จำนวน 1,318 ล้านบาทของ PTTEP นี้ นับเป็นครั้งแรกของรัฐวิสาหกิจ ที่ทำเป็น Global Offering มีการ Book-building โดยมี บงล.ภัทรธนกิจ บล.เอกธำรง Goldman Sachs และ Lehman Brothers ร่วมกันเป็น Global Co-ordinators
การเข้าตลาดของ PTTEP นี้ เป็นตัวอย่างที่ดีมากจากการใช้ประโยชน์ของตลาดทุน จากการเป็นบริษัทขนาดเล็กเมื่อยี่สิบปีก่อน มีพนักงานแค่ 200 คน เป็นแค่ผู้ร่วมทุน พัฒนามาเป็นกิจการขนาดใหญ่ มีพนักงานกว่า 4,000 คน มีปฏิบัติการด้าน Exploration & Production หลายทวีปทั่วโลก ช่วยให้ประเทศมีพลังงานสำรองเพียงพอ ขนาด Market Capitalization ก็โตจากแค่ 5,000 ล้านบาทเมื่อปี 2536 มาเป็นกว่า 600,000 ล้านบาทในปัจจุบัน จากกำไรไม่กี่ร้อยล้านต่อปี มาเป็นกำไรเกือบหกหมื่นล้านบาทต่อปี
ก่อนวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 มีการเอาบริษัทลูกของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเข้าตลาดอีกหนึ่งแห่งคือ บริษัท ผลิตไฟฟ้า (EGCO) ระดมทุนจาก IPO ได้ 4,488 ล้านบาท ในปี 2538 กับ มีการเข้าตลาดของบริษัท บางจากปิโตรเลียมในปี 2535 ซึ่งมีแรงจูงใจจากการที่ผู้บริหารขณะนั้น (คุณโสภณ สุภาพงษ์) ต้องการขยายเข้าสู่ธุรกิจค้าปลีก กับต้องการพ้นจากการบริหารของ ปตท.
เหตุการสำคัญเกี่ยวกับการแปรรูปครั้งหนึ่งเกิดขึ้นในปี 2535 สมัยรัฐบาลท่านอานันท์ เมื่อกระทรวงการคลังถือโอกาสเสนอแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (รัฐจากการเลือกตั้งไม่นิยมแปรรูป อย่างที่บอกแล้วครับ) โดยมีการจัดระดับรัฐวิสาหกิจที่ดี แล้วมีมติ ครม. ให้สิบกว่าแห่งทำการศึกษาและเริ่มดำเนินการแปรรูปฯ ซึ่งทุกแห่งก็ว่าจ้างที่ปรึกษาให้มาศึกษาแบบอู้ๆ ขอไปที ไม่มีใครอยากแปรรูปจริงจัง
อย่างไรก็ดี การให้ตัวรัฐวิสาหกิจเป็นผู้ริเริ่มศึกษาแปรรูปตัวเองนั้น นับเป็นการเริ่มแบบอย่างที่ทำให้มีปัญหาตามมามากมายจนปัจจุบัน ในปี 2535 ท่านอธิบดีกรมบัญชีกลางตอนนั้น (มรว.จัตุมงคล โสณกุล) ได้เรียกผม (ในฐานะผู้เชี่ยวชาญ) ไปพบ และปรึกษาถึงแผนที่จะให้มีมติ ครม. ดังกล่าว ผมได้เรียนทัดทานว่า “ถ้านับตามหลักการ รัฐวิสาหกิจต้องเป็นผู้ “ถูก” แปรรูป ถ้าให้วางแผนเอง ก็จะสงวนแต่ฐานะได้เปรียบ สงวน Monopoly, Oligopoly รวมทั้งเอาเปรียบคู่แข่งทุกอย่างเท่าที่จะทำได้ จะไม่ทำให้ได้ประโยชน์เต็มที่ อย่าง Thatcher ไม่ให้รัฐวิสาหกิจมีเสียงมาก ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาทำสมุดปกขาว โดยตัวรัฐวิสาหกิจถือเป็นเหยื่อด้วยซ้ำ”
หม่อมเต่าท่านฟังแล้วชะโงกมาตบบ่าผม สั่งสอนว่า “ตื่นได้แล้วไอ้หนู ..ตื่น ..ตื่น เรามีอย่างที่มี เป็นอย่างที่เป็น ถ้าจะเอาอย่างนั้น ตามโลกอุดมการณ์ ชาติหน้าถึงจะได้ทำ เอาแค่นี้ไปก่อน ยังไงก็ดีกว่าไม่ได้เริ่มไม่ได้ทำ ให้มันเกิดไปก่อน แล้วค่อยไปปรับไปแก้เอาวันหน้า”
นี่แหละครับ…การแปรรูปรัฐวิสาหกิจแบบไทยๆ มันถึงได้ไม่สมบูรณ์ ถึงจะมีบ้าง แต่ก็ไม่ได้ประโยชน์เต็มที่ มีบิดเบี้ยวพิกลพิการอยู่บ้าง แต่ผมก็ขอยืนยันว่าหม่อมเต่าพูดถูก ว่ามันยังดีกว่าไม่ได้ทำอะไรเยอะ แต่ก็อย่างว่าแหละครับ พอเริ่มต้นผิด เหมือนกลัดกระดุมเสื้อน่ะครับ ถ้าเม็ดแรกผิดมันก็จะต้องเบี้ยวไปเรื่อยๆ อยู่ที่ว่า จะใส่เบี้ยวๆ หรือรื้อมากลัดใหม่
วันนี้ว่าเสียยาว ต้องยกยอดไปต่อวันหน้าอีกแล้วนะครับ
หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊กBanyong Pongpanich
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
