เล่าเรื่องชวนถกเถียง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (Privatization) ตอนที่ 3

2 มีนาคม 2014

บรรยง พงษ์พานิช

เมื่อปีที่แล้ว ผมได้เขียนเรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” ไว้ 3 ตอน ยังไม่จบ มีผู้โต้แย้งเข้ามาพอสมควร พอดีมีเรื่องอื่นๆ ชวนให้ไปเขียนหลายเรื่อง โดยเฉพาะปัญหาความแตกแยกที่เริ่มปะทุและยกระดับความร้าวลึกขึ้นมา เลยยังไม่ได้สานต่อเสียที

มาวันนี้ วันที่ความแตกแยกเริ่มบานปลาย โดยเฉพาะในกลุ่มผู้ประกาศตนว่า “รักชาติสุดชีวิต” ในกลุ่ม กปปส. เริ่มมีความเห็นต่างกันเอง โดยเฉพาะเรื่อง “การปฏิรูปพลังงาน” ซึ่งเกินเลยไปจนมีการเรียกร้องใหญ่โตให้ทวงคืน หรือ ริบคืน “ปตท.” ให้กลับไปเป็นของรัฐ (อยู่ใต้อุ้งมือนักการเมือง 100%) เหมือนเดิม

ผมเห็นเป็นโอกาสเหมาะ ที่จะต่อเรื่อง “การแปรรูปฯ ” ที่เขียนคั่งค้างไว้ให้จบ รวมไปถึงจะวิจารณ์ประเด็นร้อนเรื่องพลังงานด้วยเลย จึงขออนุญาตเอา 3 ตอนที่เขียนไว้มาโพสต์อีกที เพื่อปูพื้นสำหรับคนที่ยังไม่ได้อ่านนะครับ

ตอนที่ 3: เขียนเมื่อ 29 ต.ค. 2556

ในสองตอนก่อน ผมเล่าถึงหลักการ ประสบการณ์ต่างแดน และประโยชน์มากมายของการแปรรูปฯ ที่ทำให้แทบทุกประเทศ (ยกเว้น เกาหลีเหนือ คิวบา เวเนซุเอลา และอีกไม่กี่ประเทศที่ยังชื่นชมมาร์กซิสต์ หรือไม่ก็ยังไม่มีศักยภาพพอ) มุ่งแปรรูปฯ กันอย่างขะมักเขม้น

จากงานวิจัยของ World Bank มีหลักฐานเชิงประจักษ์มากมายที่ยืนยันว่าประเทศที่มีการแปรรูปฯ มาก ได้ประโยชน์มากมาย อาทิเช่น

– ทุกๆ 1% ของGDP (ทรัพย์สินรัฐวิสาหกิจที่แปรรูป) จะทำให้มี Real Growth ของ GDP 0.5% และการว่างงานลดลง 0.25%

– ประเทศที่มีการแปรรูปฯ มาก สามารถดึงดูดเงินลงทุนโดยตรง (FDI) จากต่างประเทศได้มากถึงสองเท่าของประเทศที่ไม่แปรรูป

– การพัฒนาของตลาดทุนในตลาดเกิดใหม่ (Emerging Market) ขึ้นอยู่กับ Privatization มาก

– ในระดับ Micro กิจการที่แปรรูปฯ จะมี Annual Total Factor Productivity Growth สูงกว่า กิจการ State Own Enterprise อยู่ถึง 4-5 เท่าตัว (เรื่องนี้สำคัญที่สุดกับศักยภาพการแข่งขัน) และในที่สุดมีกำไรอยู่ได้ ผู้บริโภคได้ประโยชน์ ไม่ต้องใช้ทรัพยากรรัฐมาอุดหนุนอีกต่อไป

อย่างไรก็ดี ใช่ว่าการแปรรูปฯ ในอดีตจะประสบความสำเร็จไปเสียทั้งหมด บางครั้งการแปรรูปอาจเกิดโทษ หรืออาจทำให้เกิดความวุ่นวายได้ (ส่วนใหญ่ในระยะสั้น) หรือไม่ก็เป็นการเอาประโยชน์รัฐไปให้เอกชนมากเกินไป ซึ่งส่วนใหญ่จะเกิดจาก

– การโอนเอาอำนาจผูกขาดติดไปให้กับเอกชน โดยที่ไม่มีการปรับโครงสร้างให้มีการแข่งขันกันอย่างกว้างขวาง ปล่อยให้กิจการมีอำนาจเหนือตลาด หรือ ในบางกรณี ในบางอุตสาหกรรม (เช่น ท่าอากาศยาน ท่าเรือใหญ่) ที่มีการผูกขาดโดยธรรมชาติ ก็ต้องมีการกำหนดวิธีการที่จะทำให้การกำหนดราคาเป็นธรรมโดยกระตุ้นให้เกิดประสิทธิภาพไปด้วย

– การที่ยอมให้เอกชนสามารถใช้ทรัพยากรสาธารณะ (เช่น แร่ธาตุ คลื่นความถี่ right of way ฯลฯ) โดยไม่ได้จัดให้มีการแข่งขันกัน ไม่ได้มีการจ่ายราคาอย่างสมควร

– การแปรรูปโดยวิธีการที่ไม่โปร่งใส และบางครั้งตลาดทุนยังไม่พัฒนาพอ ทำให้บางครั้งโอนขายทรัพย์สินของรัฐไปในราคาต่ำ ประโยชน์ไปตกกับเอกชนผู้ซื้อ (หรือนักการเมือง…ผู้สั่งและดูแลการขาย) เช่น การแปรรูปกิจการพลังงานในรัสเซีย และยุโรปตะวันออก ทำให้เกิดมหาเศรษฐีขึ้นมากมาย บางคนกลับไปทะเลาะกับผู้มีอำนาจ เลยติดคุกมอสโคว์หัวโต บางคนรู้แกว หอบเงินหนีไปสำราญต่างแดน ไปซื้อทีมฟุตบอล สบายแฮไป (สิงห์บลูนะครับ ไม่ใช่ปราสาทสายฟ้า)

– บางครั้ง การแปรรูปต้องมีการจัดระเบียบอุตสาหกรรมใหม่ เพื่อให้เกิดการแข่งขัน ซึ่งหลายครั้งได้ทำให้เกิดปัญหาที่คาดไม่ถึง เช่น การไฟฟ้าหลายแห่งอย่างใน LA เคยทำให้ปริมาณสำรองไม่พอเพียง หรือ การรถไฟในอังกฤษ ในระยะต้นเกิดขลุกขลักมากมายจากการแยกระบบรางกับระบบเดินรถออกจากกัน

อย่างไรก็ดี ความขลุกขลักจากเหตุนี้มักเป็นปัญหาระยะสั้น สามารถเพิ่มกฎ เพิ่มเงื่อนไข หรือปรับปรุงรูปแบบได้ และพิสูจน์ในที่สุดว่า การแปรรูปมีประโยชน์มากมาย

– ในหลายๆ กิจการของรัฐ มักจะมีการ subsidy ให้กับผู้บริโภค เมื่อจะแปรรูป จะต้องเลิก (ไม่อย่างนั้นจะกลายเป็นการอุดหนุนเอกชน) หรือเปลี่ยนรูปแบบ (เช่น แทนที่จะทำให้ไฟฟ้าถูก ต้องเปลี่ยนเป็นจ่ายเงินอุดหนุนค่าไฟให้กับคนจนแทน) ซึ่งหลายครั้งทำให้เกิดความวุ่นวายเดือดร้อนกันขึ้นมา เช่น การแปรรูปการไฟฟ้า ในอาร์เจนตินา (ที่ผู้ต่อต้านแปรรูปยกตัวอย่างทุกครั้ง) เท่าที่ผมทราบ… ก่อนแปรรูป รัฐอุดหนุนการไฟฟ้าเพื่อให้ชาวบ้านได้ใช้ไฟในราคาต่ำกว่าทุน (ก็ประชานิยมนั่นแหละครับ) พอแบกไม่ไหว ก็ไปบังคับให้ภาคอุตสาหกรรม ภาคพาณิชย์ มาแบกรับผู้บริโภคแทน ค่าไฟที่กิจการต้องจ่าย เป็นหลายเท่าตัวของที่ประชาชนจ่าย ทำให้กิจการอาร์เจนตินาที่ต้องใช้ไฟฟ้าแข่งกับใครไม่ได้ เจ๊งระนาว เกิดการบิดเบือนไปหมด การใช้พลังงานไม่สมดุล พอจะแปรรูป เขาเลยจะเปลี่ยนรูปแบบและลดอุดหนุนลงเยอะ ทีนี้ก็เลยเกิดวุ่นวาย ประท้วงจลาจล เพราะ อันว่า “ประชานิยม” เหมือนกันทุกแห่งในโลก คือ เมื่อเริ่มเมื่อให้มาแล้ว ย่อมถอนยาก

มาถึงปัจจุบัน มีการแปรรูปมากกว่า 60,000 รายการใน 30 ปีที่ผ่านมา โลกผ่านประสบการณ์มามาก ความผิดความพลาด เป็นบทเรียนที่รับรู้ คาดการณ์ได้มากขึ้น และสามารถวางแผน วางรูปแบบ วางมาตรการ ทั้งป้องกัน และเผื่อแก้ไข ได้เป็นส่วนมาก

เงื่อนไขโดยทั่วไปที่จะทำให้เกิดการแปรรูป โดยเฉพาะการแปรรูปที่มีคุณภาพ มีประโยชน์ทั้งระยะสั้นและระยะยาว มักจะเป็นดังนี้

– ประชาชนมีระดับการศึกษาสูง มี Financial Literacy ที่ดี เข้าใจบทบาท และการสนับสนุน “การแปรรูปที่ดี” ไม่ใช่สักแต่ “รักชาติ” “คลั่งชาติ”

– มีเงื่อนไขด้านสถาบันที่พร้อม มีระบบกฎหมาย การบังคับใช้ ที่มีประสิทธิภาพ เช่น Anti-Trust Law การป้องกันการครอบงำตลาด ฯลฯ มีตลาดทุนที่พัฒนา เป็นต้น

– มีรัฐบาลที่มั่นคง มีประสิทธิภาพ มี Mandate ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนส่วนใหญ่ (ได้รับศรัทธาด้วย นอกเหนือจากเสียงข้างมาก) เพราะเป็นเรื่องที่ถูกโจมตีได้ง่าย controversial สูง

– ส่วนใหญ่ การแปรรูปฯ มักเกิดเมื่อประเทศเกิดความจำเป็น เช่น เศรษฐกิจซบเซา เกิดวิกฤติ ถังแตก หนี้ล้นคอ (จากการขาดทุนจำนำมันเทศ เป็นต้น) แต่ที่มีคนโจมตีว่า ที่เราเอาหุ้นเข้าตลาดฯ เพราะ IMF บังคับให้ขายชาตินั้น ขอยืนยันว่าไม่จริงเลย เพราะเรายื้อ ไม่เคยทำ จนคืนเงินหมดถึงคิดทำเพราะเหตุอื่น

ในเมืองไทยปัจจุบัน ต้องเรียกว่า เราไม่เคย “แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” ขนาดใหญ่กันเลย ที่มี ที่ทำ เป็นแค่การดำเนินการ ปรับให้มีการดำเนินการในเชิงพาณิชย์ (Commercialization) แล้วนำเข้าไปจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ฯ ซึ่งแทนที่จะ Privatize ให้เอกชน กลับเป็นการกวาดต้อนทรัพยากรเอกชนให้กลับมาอยู่ภายใต้อาณัติ ภายใต้อุ้งเท้า คำบัญชาของท่านรัฐมนตรีทั้งหลาย ที่ทำมาเป็นแค่ครึ่งทาง ควรเดินหน้าแปรรูปต่อให้สุดซอย (ทีซอยนี้ล่ะไม่เข้าให้สุด)

อย่างไรก็ดี ในฐานะที่ผมมีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมากมาตลอด ยังขอยืนยันว่า แม้จะทำแค่ครึ่งๆ กลางๆ ก็ยังดีกว่าไม่ทำอะไรเลย เพราะไม่อย่างนั้นก็จะไม่มีแม้แต่จะปรับปรุงประสิทธิภาพ ไม่ต้องโปร่งใส ไม่ต้องรับผิดชอบรายงานใคร นอกเหนือไปจากการเป็นสมบัติลึกลับส่วนตัวของผู้บริหารและนักการเมือง ลองเปรียบเทียบประสิทธิภาพการบริหาร การบริการ ของ ปตท. กับ ทศท., ของการบินไทย กับ รฟท. หรือ ขสมก. ดูสิครับ (ยังไงผมก็คงไม่มีวันเข้าใจว่า ทำไม NGOs ไทยทั้งหลาย ซึ่งล้วนแต่เป็นคนดี คนเก่ง จึงได้ไปเข้าทางนักการเมืองในเรื่องการต่อต้านการแปรรูปฯ ได้)

เรื่องนี้ค่อนข้างเป็นหลักการ เป็นเรื่องละเอียดอ่อน ถ้าดูเผินๆ อาจฝืนกับคำว่า “รักชาติ” “สมบัติชาติ” คงต้องขอไปเล่าต่อในรายละเอียดครั้งหน้า ว่าประสบการณ์ของไทยนั้นเป็นอย่างไร ทำไมถึงทำได้แค่นี้

และที่ผมเสนอว่า ควรจะไปให้สุดซอยนั้น หมายความว่าอย่างไร ทำอย่างไร(อ่านตอนที่4)

หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊กBanyong Pongpanich

  • Prasert Kongkiatngam

    ทำไมเราไม่ดำเนินการแปรรูปรสก.ต่อให้สำเร็จ โดยเฉพาะรสก.ที่ไม่มีความจำเป็น เช่น การบินไทย ทศท กสท บขส ขสมก รฟท

บทความอื่นๆ

เครือข่ายสังคม