เรื่องร้อนอีกเรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (Privatization) ตอน1

2 มีนาคม 2014

บรรยง พงษ์พานิช

เมื่อปีที่แล้ว ผมได้เขียนเรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” ไว้ 3 ตอน ยังไม่จบ มีผู้โต้แย้งเข้ามาพอสมควร พอดีมีเรื่องอื่นๆ ชวนให้ไปเขียนหลายเรื่อง โดยเฉพาะปัญหาความแตกแยกที่เริ่มปะทุและยกระดับความร้าวลึกขึ้นมา เลยยังไม่ได้สานต่อเสียที

มาวันนี้ วันที่ความแตกแยกเริ่มบานปลาย โดยเฉพาะในกลุ่มผู้ประกาศตนว่า “รักชาติสุดชีวิต” ในกลุ่ม กปปส. เริ่มมีความเห็นต่างกันเอง โดยเฉพาะเรื่อง “การปฏิรูปพลังงาน” ซึ่งเกินเลยไปจนมีการเรียกร้องใหญ่โตให้ทวงคืน หรือ ริบคืน “ปตท.” ให้กลับไปเป็นของรัฐ (อยู่ใต้อุ้งมือนักการเมือง 100%) เหมือนเดิม

ผมเห็นเป็นโอกาสเหมาะ ที่จะต่อเรื่อง “การแปรรูปฯ ” ที่เขียนคั่งค้างไว้ให้จบ รวมไปถึงจะวิจารณ์ประเด็นร้อนเรื่องพลังงานด้วยเลย จึงขออนุญาตเอา 3 ตอนที่เขียนไว้มาโพสต์อีกที เพื่อปูพื้นสำหรับคนที่ยังไม่ได้อ่านนะครับ

ตอนที่ 1: เขียนเมื่อ 17 ส.ค. 2556

เรื่องร้อนอีกเรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (Privatization)

เมื่อสุดสัปดาห์ก่อน….เขียนเรื่องของมายาคติ “ชาตินิยม” ในเรื่องการสงวนความเป็นเจ้าของ “ธุรกิจสำคัญ” ไว้ให้นายทุนเศรษฐีไทยไปสองตอน ซึ่งผมเห็นว่ามีประโยชน์ให้คนไม่กี่คน บนภาระต้นทุนส่วนใหญ่ของผู้บริโภค แรงงาน ไปจนถึงผู้ผลิตวัตถุดิบ และศักยภาพการแข่งขันโดยรวม มีคนให้ความเห็นทั้งโต้แย้งบ้าง เห็นด้วยบ้าง มามากมาย แต่ที่แน่ชัดมีคนกดไลก์น้อยกว่าปกติ ผมเดาเอาว่ามีผู้ไม่เห็นด้วยเยอะพอสมควร

ผู้ที่โต้แย้งส่วนใหญ่เห็นว่า ผมไปสนับสนุนให้ “เปิดเสรีโดยไม่มีเงื่อนไข” ซึ่งถ้าอ่านให้ดี จะพบว่าผมเพียงเน้นเรื่อง “การเป็นเจ้าของ” ของธุรกิจที่อย่างไรคนจนก็เป็นเจ้าของไม่ได้อยู่ดี แต่อย่างไรก็ดี การโต้แย้งอย่างสร้างสรรค์ ย่อมนำประโยชน์มากมายให้เราได้คิดทบทวน และเกิดความรู้ความคิดดีๆ เพิ่มขึ้น

ผมอ่านข้อโต้แย้งหลายครั้งอย่างละเอียด ก็ยังเรียนยืนยันความคิดเดิม ทั้งๆ ที่ได้เตือนตัวเองแล้วว่า อย่าเป็นคนที่ดื้อบัดซบ ที่ไม่ยอมเปลี่ยนใจ แม้มีเหตุผลข้อมูลเพิ่ม (ใครสนใจไปอ่านได้ในเฟซบุ๊กโพสต์เมื่อวันที่ 9 กับ 11 ส.ค. 2556)

เพื่อให้เกิดการถกเถียงที่สร้างสรรค์อีกครั้ง วันนี้ผมขอนำเอาประเด็นร้อนที่สังคมค่อนข้างโต้แย้งอีกเรื่องหนึ่ง คือเรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” มานำเสนอ

ผมขอตั้งคำถามเรื่องนี้ไว้ดังนี้นะครับ…

– โดยภาพรวม Privatization ดีหรือเลว ควรทำไหม มีประโยชน์มีโทษอย่างไร

– การแปรรูปฯ อย่างไหนให้ประโยชน์ อย่างไหนให้โทษ ข้อควรระวัง

– ใครได้ประโยชน์ ใครเสียประโยชน์

– ประสบการณ์และกระแสทั่วโลกเป็นอย่างไร

– ประสบการณ์และสถานะของไทยเป็นอย่างไร ควรทำอย่างไรต่อไป

ผมและทีมงาน “ภัทร” น่าจะเป็นกลุ่มคนที่มีประสบการณ์และศึกษาเรื่อง “การแปรรูปฯ ” นี้มามากที่สุดกลุ่มหนึ่งในประเทศนี้ เราเคยมีส่วนในการนำรัฐวิสาหกิจเข้าจดทะเบียน ระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ เป็นที่ปรึกษาหลักและจัดการจำหน่าย ถึง 11 แห่งจากทั้งหมด 13 แห่ง ระดมทุนไปแล้วหลายแสนล้านบาท ซึ่งยังไม่มีรายใดแปรรูปโดยสมบูรณ์ เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งของ Privatization เท่านั้น (นอกจากรัฐวิสาหกิจเล็กๆ อย่าง “บมจ.กระสอบอีสาน” ที่ตอนนี้กลายเป็น บมจ.นวนคร บริษัทเล็กๆ ที่แทบไม่มีบทบาทอะไร)

ผมเริ่มยุ่งเกี่ยวกับการแปรรูปฯ ครั้งแรกเมื่อปี 2531 เมื่อนำธนาคารกรุงไทย ซึ่งถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่แห่งแรก เข้าตลาดหลักทรัพย์ฯ และหลังจากนั้นก็มีส่วนเกี่ยวข้องตลอดมา

ผมจะพยายามใช้ประสบการณ์ยี่สิบห้าปี มาตอบคำถามข้างบน โดยจะเล่าจากสิ่งที่พบ สิ่งที่ศึกษา สิ่งที่คิด เพื่อชวนถก ชวนวิจารณ์ แต่จะไม่ตอบทีละคำถามนะครับ จะเล่ารวมๆ ไปเลย (ซึ่งตอนนี้ยังไม่รู้เลยว่าจะยาวแค่ไหน กี่ตอนจบ)

ขอเริ่มด้วยนิยามสากล Privatization หมายถึง “การโอนขายทรัพย์สิน และการดำเนินการ ในกิจการที่สามารถดำเนินการในเชิงพาณิชย์ได้ ที่เคยอยู่ภายใต้การดำเนินการของรัฐ ให้เอกชนเป็นเจ้าของและผู้ดำเนินการแทน”

ความจริงในหลักการ “ทุนนิยม” หรือที่เรียกอีกอย่างว่าระบบ “เศรษฐกิจแบบตลาด” (Market Economy) นั้นมีหลักอยู่แล้วว่ารัฐควรทำแต่สิ่งจำเป็นที่เอกชนทำไม่ได้ ทำไม่ไหว หรือไม่ยอมทำเท่านั้น นอกนั้นควรเป็นเพียงผู้กำหนด ควบคุมกติกา ให้เอกชนเขาทำเขาแข่งกัน เพียงคอยระวังอย่าให้ใครมีอำนาจเหนือตลาด เอาเปรียบผู้บริโภคหรือแรงงานได้ ซึ่งหลักนี้ถูกวางไว้ตั้งแต่ 1876 เมื่อท่าน Adam Smith ให้กำเนิดวิชาเศรษฐศาสตร์แล้ว และก็เป็นหลักที่ไม่เคยเปลี่ยนแปลง แม้แต่ Keynesian ก็ไม่ได้หมายความว่า รัฐจะไปทำแทน หรือแย่งเอกชนทำ เพียงแต่เข้าไปกระตุ้น ใช้เงิน อัดเงิน ผ่านกลไกเอกชนที่มีอยู่ ทำเสร็จก็ควรถอยออกมา

ทีนี้ ในระยะเริ่มต้น ในบางช่วงของการพัฒนา ในสภาพเศรษฐกิจเริ่มต้นที่ตลาดการเงินยังใหญ่และพัฒนาไม่พอ มีกิจการสาธารณะที่จำเป็นจำนวนมาก ที่เอกชนยังไม่พร้อม ที่ยังไม่มีความคุ้มค่าในเชิงพาณิชย์ รัฐจึงต้องเริ่มไปก่อน ทำไปก่อน แต่เป็นหลักตายตัวว่า เมื่อใดที่ทำได้ ต้อง Privatize ให้เร็วที่สุด

อย่างไรก็ดี ถึงหลักจะอยู่ แต่พอเวลาผ่านไป แม้ในประเทศ “ทุนนิยม” ตะวันตก ก็มีการเบี่ยงเบนไม่น้อย (ยกเว้น สรอ. ที่ดูจะยึดมั่นหลักการนี้เหนียวแน่นตลอดมา) ที่อื่น บางครั้งพรรคเอียงซ้ายก็เข้ามาบริหารบ้าง บางครั้งเกิดวิกฤติต้องไปยึดไป Nationalize กิจการเอกชนมาเป็นของรัฐ แล้วก็คล้ายกับเรานะครับ พอรัฐได้เข้าครองเข้าบริหารบางครั้งก็เกิดเพลิดเพลิน ลืมตัวลืมคืนให้ตลาดไป

พูดถึง Privatization ในโลกนี้ย่อมละเว้นที่จะพูดถึงความสำเร็จของ Margaret Thatcher วีรสตรีของอังกฤษไม่ได้ เมื่อเธอขึ้นมาเป็นนายกฯ ในปี 1979 นั้น เศรษฐกิจอังกฤษถือว่ายำ่แย่ เสื่อมโทรมถึงที่สุด สืบเนื่องตั้งแต่หลังสงครามโลก พรรคแรงงาน (ซึ่งเดิมมีแนวคิดค่อนข้าง Marxist…เดี๋ยวนี้ไม่เป็นแล้ว) มักได้เป็นรัฐบาล แล้วมุ่งที่จะใช้กึ่ง Centrally Planned คือเข้าไปทำ เข้าไปครอบกิจการสาธารณะ ลามไปถึงกิจการเอกชนอื่นๆ พลังงาน โทรคมนาคม สายการบิน ฯ ลฯ ประกอบกับสหภาพแรงงานแข็งแกร่งเกิน ทำให้เศรษฐกิจยำ่แย่ บริการสาธารณะสุดบู่ หดหู่กันไปทั่ว

ที่ Thatcher ทำตลอด 12 ปีที่เป็นนายกฯ ทางด้านเศรษฐกิจ และส่งผลให้อังกฤษกลับมามีชีวิต เศรษฐกิจพลิกฟื้น มีอยู่สี่อย่างที่สำคัญ คือ

– การปรามความอหังการ์ของสหภาพแรงงาน (ทำให้บางคนมองเธอเป็นนางฟ้า บางคนมองเป็นแม่มด)
– การ Deregulation ลดกฎ ลดระเบียบ เพื่อให้ตลาดทำหน้าที่ได้คล่องตัวขึ้น
– การเปิดเสรีธุรกิจ โดยเฉพาะภาคการเงินที่เรียกว่า Big Bang ในปี 1985
– Privatization รัฐวิสาหกิจกว่า 50 แห่ง ให้เป็นของเอกชน

อมตะวาทะอันหนึ่งของ Thatcher เกี่ยวกับเรื่อง Privatization นี้ก็คือ “When State owns, nobody owns, when nobody owns, nobody cares.”

ตลอดสิบสองปีในตำแหน่ง Baroness ได้มุ่งมั่นทำการแปรรูปฯ อย่างจริงจัง โดยมีการวางแผนเป็นขั้นตอน ดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ แผนที่เรียกว่า “สมุดปกขาว” ถือเป็นแม่แบบในการแปรรูปฯ ที่ถูกยึดถือทั่วโลกตลอดมา หลักสำคัญอย่างหนึ่งก็คือ รัฐวิสาหกิจต้องถูกแปรรูปเพื่อประโยชน์ของสาธารณะ เขาจะไม่ให้รัฐวิสาหกิจวางแผนแปรรูปตัวเองเหมือนของเรา เพราะจะทำให้บิดเบี้ยว บิดเบือน สงวนประโยชน์ตัวเองมากกว่าทำเพื่อส่วนรวม และการแปรรูปทุกครั้ง จะหมายถึงการขายหุ้นทั้งหมดในที่สุด ถ้ามีความจำเป็น เช่น ในด้านความมั่นคง ก็อาจมีการออก “Golden Share” (หุ้นพิเศษ) เพื่อสงวนสิทธิ์รัฐในบางเรื่อง (ในตอนหลังแทบไม่จำเป็น เพราะใช้ระบบ Regulator ชัดเจนกว่า)

Iron Lady ประสบความสำเร็จอย่างมากมายในการแปรรูปฯ (มีน้อยรายที่มีปัญหา เช่น กิจการรถไฟ กิจการปราบเซียนที่หญิงเหล็กยังแหยงเลย) เธอสามารถปลุกชีวิต เปลี่ยนแปลงรัฐวิสาหกิจเฉื่อยแฉะ บริการโหลยโท่ย จำนวนมาก ให้กลายเป็นบรรษััทชั้นนำของโลก เช่น British Gas, British Airways, British Telecom, British Petroleum ฯลฯ บริการสาธารณะที่สุดห่วยแต่เดิมก็ปรับปรุงจนเป็น world class ไปหมด โดยที่สามารถประหยัดงบฯ แผ่นดินได้มาก (จนเหลือเงินไปถล่ม Falkland เสียยับไงครับ)

ผลพลอยได้จากการแปรรูปฯ ก็คือตลาดทุนก็คึกคักพัฒนา จน London กลายเป็น Financial Center หลักของโลกแห่งหนึ่ง คนอังกฤษเองที่ถือครองหุ้น ก็เพิ่มจากแค่ 3 ล้านคนในปี 1980 เป็น 12 ล้านคนในปี1990

วันนี้เล่าเสียยาว ยังขี่ม้าเลียบค่ายอยู่ไกลถึงอังกฤษ ตอนต่อไปจะพูดถึง ประโยชน์ (และโทษ ถ้าทำได้ไม่ดี) อย่างละเอียด แล้วจะยกเรื่องประสบการณ์ของไทย คาดว่าไม่น่าจะเกินอีกสองตอนนะครับ(อ่านต่อตอนที่2)

หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊กBanyong Pongpanich

บทความอื่นๆ

เครือข่ายสังคม