หางกระดิกหมา
นึกขึ้นได้ว่า อีกเรื่องหนึ่งที่เป็นประเด็นจุดให้คนอยาก “ปฏิรูปพลังงาน” หรือแม้กระทั่งทวงคืน ปตท. ให้รู้แล้วรู้รอดไป ก็คือการจัดเก็บผลประโยชน์เข้ารัฐที่น้อยไป ไม่ถึงใจพระเดชพระคุณ
ความจริงประเด็นนี้นับเป็นปัญหาสามัญของประเทศที่มีทรัพยากร เพราะ “ข้อตกลงการคลัง (Fiscal Terms)” หรือข้อตกลงระหว่างรัฐกับบริษัทที่รับเข้ามาสกัดทรัพยากรว่าจะแบ่งผลประโยชน์กันเพียงไหนอย่างไรนั้น เป็นเรื่องที่เถียงกันได้มาก เพราะไม่ว่ารัฐหรือบริษัทก็ต้องเห็นว่าอีกฝ่ายแบ่งให้ตนน้อยกว่าที่ควรเป็น และถ้าเลือกได้ก็คงอยากจะขอส่วนแบ่งเพิ่มทั้งสิ้น
อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริง ข้อตกลงการคลังจะเอาให้จุใจฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่ได้ หากแต่ต้องตั้งอยู่บนสมดุลระหว่างการเก็บค่าต๋งได้มากกับการจูงใจให้บริษัทอยากเข้ามาขุดเจาะ เพราะถ้าข้อตกลงการคลังเขี้ยวเสียจนแทบไม่เหลือประโยชน์ไว้ล่อใจบริษัท น้ำมันก็จะต้องถูกทิ้งอยู่ในดินหาใครมาขุดไม่ได้ แต่ในขณะเดียวกัน ข้อตกลงการคลังที่ลดแลกแจกแถมเป็นโรงเจ ก็จะหารายได้มาไม่คุ้มแก่ทรัพยากรที่ถูกสูบไป ทำให้เจ้าของทรัพยากรซึ่งก็คือประชาชนไม่พอใจ บั่นทอนเสถียรภาพของประเทศไปเสียอีก
ข้อตกลงการคลังที่ดีจึงต้องหาสมดุลให้ได้ โดยใคร่ครวญถึงความจริงของกิจการสกัดทรัพยากรนี้ประกอบอยู่ตลอด คือ หนึ่ง ทรัพยากรจำพวกน้ำมัน ก๊าซ และแร่ธาตุนั้นเป็นของมีจำนวนจำกัด ใช้แล้วสูญ รัฐจึงมีหน้าที่ต้องหารายได้มาชดเชยให้เพียงพอกับของที่หมดไป สอง กิจการสกัดทรัพยากรนั้น บริษัทต้องใช้เงินลงทุนตั้งต้นเป็นจำนวนมหาศาล กว่าที่รายได้จะเริ่มเกิดขึ้นจริง สาม ความเสี่ยงของกิจการนี้ ไม่ว่าจะเกิดจากสภาพทางธรณีวิทยา ความผันผวนของราคา ความไม่แน่นอนทางเทคนิค หรือการเมือง ล้วนถือเป็นเรื่องใหญ่ทั้งสิ้น และ สี่ รายได้จากทรัพยากรถือเป็นรายได้ก้อนใหญ่ของประเทศ จัดเก็บไม่ดี ก็จะเสียโอกาส
ในการนี้ สิ่งที่เป็นเครื่องมือของรัฐในการจัดเก็บผลประโยชน์ตามข้อตกลงการคลังมีอยู่ด้วยกันหลายชนิด เช่น
เงินให้เปล่า (Bonuses) คือเงินก้อนที่รัฐเก็บยามเกิดเหตุอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่ตกลงกัน เช่น เมื่อลงนามสัมปทาน เมื่อเริ่มสำรวจ เมื่อเริ่มผลิต ค่าภาคหลวง (Royalties) คือ เงินที่รัฐเก็บเป็นค่าสิทธิในสัมปทาน โดยอาจคิดจากปริมาณหรือมูลค่าของผลิตภัณฑ์ก็ได้ ภาษีเงินได้ (Income Tax) คือภาษีเงินได้นิติบุคคลเหมือนดังเช่นที่รัฐเก็บจากธุรกิจอื่นๆ แต่อาจมีกำหนดอัตราหรือกฎเกณฑ์การหักลดหย่อนต่างไปเพื่อให้สมกับลักษณะการลงทุนของกิจการซึ่งใหญ่และใช้เงินเยอะ ค่าประโยชน์พิเศษ (Windfall Profit Taxes) คือภาษีพิเศษที่รัฐเรียกเก็บเพิ่มเมื่อรายได้หรือกำไรของกิจการมีล้นเกินกว่าปกติ ชนิดที่เรียกว่าส้มหล่น เช่น เวลาเจอโพรงน้ำมันขนาดใหญ่มากหรือราคาน้ำมันโลกพุ่งสูงขึ้นมาก หุ้นของรัฐ (Government Equity) คือประโยชน์ที่รัฐได้ในฐานะผู้ถือหุ้น กล่าวคือ เงินปันผลในกรณีที่บริษัทขุดเจาะเป็นการร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชน ภาษีทางอ้อมหรือเครื่องมือที่มิใช่ภาษีอื่น (Other Taxes and Fees) คือรายได้ที่รัฐได้จากอากรนำเข้าส่งออกบ้าง ภาษีมูลค่าเพิ่มบ้าง ไปจนกระทั่งค่าธรรมเนียมใบอนุญาต ค่าเช่าพื้นที่ หรือค่าเช่าซื้อ ส่วนแบ่งผลผลิต (Production Sharing) คือผลผลิตส่วนที่ตกลงกันว่าเป็นของรัฐบาล โดยรัฐอาจรับเป็นของแล้วเอาไปขายเองหรือรับเป็นตัวเงินก็ได้
อย่างไรก็ตาม ในบรรดาที่ยกตัวอย่างมานี้ ไม่มีใครบอกได้ว่าเครื่องมือชิ้นไหนหรือแม้กระทั่งหลายชิ้นไหนใช้ดีที่สุดในการจัดเก็บประโยชน์ เพราะเป็นเรื่องที่ขึ้นอยู่กับภารกิจทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ ปริมาณทรัพยากร ความยากง่ายในการเสาะหา ต้นทุนการขุดเจาะ ประสิทธิภาพการบริหารจัดการ การจัดเก็บภาษี สภาพทางการเมือง และอื่นๆ อีกร้อยแปด กระนั้น มีเรื่องสำคัญที่ไม่ว่ารัฐจะใช้เครื่องมือไหนก็ต้องระวังให้ดี ไม่เช่นนั้นก็เป็นช่องให้ประโยชน์รั่วไหลจากรัฐได้มาก กล่าวคือ
การแต่งราคาโอน (Transfer Pricing) บริษัทข้ามชาติในกลุ่มเดียวกันอาจใช้กลวิธีแต่งราคาโอนเพื่อยักย้ายผลประโยชน์ไม่ให้รัฐจัดเก็บได้ เช่น ขายน้ำมันให้บริษัทในเครือราคาถูกกว่าตลาด เพื่อลดรายได้ที่จะต้องนำไปคิดภาษี หรือมิฉะนั้น ก็ซื้อของจากบริษัทในเครือในราคาสูงกว่าตลาด เพื่อเพิ่มค่าใช้จ่ายเพื่อลดกำไร หรือเพื่อจะได้เอาไปหักลดหย่อนได้เยอะๆ รัฐต้องเข้ามาดูและวางกฎระเบียบเกี่ยวกับการตีราคาธุรกรรมระหว่างบริษัทตรงนี้ให้ดี และเชื่อมโยงเข้ากับราคาตลาดในทุกโอกาสที่ทำได้
อัตราส่วนหนี้ต่อทุน (Debt to Equity Ratios) เนื่องจากดอกเบี้ยมักใช้หักลดหย่อนสำหรับภาษีเงินได้ได้ ดังนั้นบริษัทหลายรายจึงมักใช้วิธีกู้เอาจากบริษัทในเครือ โดยแกล้งสร้างหนี้ให้สูง จ่ายดอกมากๆ จะได้เอาไปหักออกจากรายได้ที่ต้องนำไปคิดภาษี รัฐต้องรับมือโดยการกำหนดเพดานอัตราส่วนหนี้ต่อทุน หรือมิฉะนั้นก็กำหนดว่าหนี้ส่วนที่เกินเพดานไปไม่สามารถเอามาลดหย่อนได้
การแยกแปลง (Ring Fencing) บริษัทที่มีโปรเจกต์หลายแปลงในประเทศ บางทีมักจับแพะชนแกะ เอาเรื่องที่ขาดทุนของแปลงนี้ไปตัดกับกำไรของแปลงนั้น เพื่อหวังลดภาษีที่ต้องจ่าย รัฐต้องแก้โดยเก็บผลประโยชน์แบบแยกชำระเป็นแปลงๆ ไป ไม่นับรวมกัน
การยกยอดผลขาดทุน (Loss Carry Forward) ระบบภาษีส่วนใหญ่มักจะยอมให้มีการยกยอดผลขาดทุนของปีหนึ่งๆ ไปใช้หักจากรายได้เพื่อการประเมินภาษีของปีต่อๆ ไปได้ เพราะเห็นใจที่กิจการอย่างการขุดเจาะน้ำมันนั้นมีทุนจมตอนตั้งต้นโปรเจกต์สูง แต่เพื่อป้องกันไม่ให้มีการเอาผลขาดทุนนี้ไปใช้บั่นทอนกำไรอยู่ตลอดจนรัฐเก็บผลประโยชน์ไม่ได้ รัฐก็ควรต้องกำหนดระยะเวลาที่จะยกยอดผลขาดทุนไปได้ หรือกำหนดเพดานว่าในแต่ละปีเอายอดขาดทุนเก่ามาหักได้ไม่เกินเท่าไหร่
ทุกวันนี้ คนเถียงกันมากเรื่องข้อตกลงการคลังว่าควรใช้ระบบสัมปทานหรือใช้ระบบสัญญาแบ่งปันผลิตเพื่อให้ได้ประโยชน์เข้ารัฐมากที่สุด แต่จากทั้งหลายทั้งมวลที่ยกมาจะเห็นได้ว่าสาระสำคัญไม่ได้อยู่ที่ “ระบบ” ของข้อตกลงแต่อย่างใด หากแต่อยู่ที่รายละเอียดว่าข้อตกลงหนึ่งๆ นั้นมีความดึงดูดนักลงทุนเพียงพอหรือไม่ การจัดเก็บมีประสิทธิภาพเพียงไหน และรวมๆ แล้ว รัฐได้เงินเท่าไหร่เมื่อสิ้นวันแล้วนับสตางค์ต่างหาก
เพราะถ้าสุดท้าย ขุดได้น้ำมันมากจริง ได้เงินแบ่งมากจริง จะใช้ระบบสัมปทานหรือสัญญามันก็ไม่มีแพ้กัน
หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก นสพ.ไพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 24 มีนาคม 2557
