เติมสมองให้รัฐสภา

3 มีนาคม 2014

หางกระดิกหมา

แม้ปัจจุบันนี้สภาตามรัฐธรรมนูญอาจไม่เหลือราคาค่างวดอะไรเท่าไหร่สำหรับคนไทยอีกแล้ว แต่ก็จะขอเน้นย้ำเรียกแขกกันต่อไปว่า ถ้าจะยังเอาประชาธิปไตยอย่างที่โลกเขารู้จักกันอยู่ กิจต่างๆ มันก็ต้องทำผ่านสภาวันยังค่ำ ดังนั้น ถ้าเห็นว่าสภามันไม่มีน้ำยา วิธีแก้ก็คือต้องทำให้มันมีน้ำยา อย่าเสียเวลาไปพยายามค้นหานวัตกรรมนอกระบบอื่นๆ เพราะจะไม่เจออะไรนอกจากสิ่งที่โลกเขาได้ลองและเลิกไปแล้ว

และความจริงการจะทำให้รัฐสภามีน้ำยาก็ไม่ใช่ของเหลือวิสัย เพราะสภานั้น ตามทฤษฎีก็มีอำนาจอยู่กับตัวอยู่แล้ว คือสิ่งที่เรียกว่า “อำนาจแห่งกระเป๋าสตางค์” หรือ Power of the Purse

กล่าวคือ งบประมาณของรัฐบาลนั้น จะได้มาแต่ละบาทก็ต้องขออนุมัติจากสภา ดังนั้นรัฐบาลจะทำเก่งกับสภาไม่ได้ แต่ปัญหาคือ ในทางปฏิบัติ ส.ส. ของรัฐสภายังไม่มีความรู้เกี่ยวกับงบประมาณอันเป็นเรื่องบัญน้ำบัญชีที่เพียงพอ ในขณะที่รัฐบาลมีสำนักงบฯ และสภาพัฒน์ฯ อะไรคอยช่วยเทข้อมูลให้ท่วมท้นไปหมด ดังนั้น พอจะลงคะแนนเสียงเรื่องงบประมาณขึ้นมาที แม้สภาจะมีสิทธิพิจารณาก่อนแต่ก็มักจะตกอยู่ในภาวะสำลักตัวเลข มองไม่ออกหรือมองไม่ครบว่าจะต้องค้านตรงไหน กลไกที่ต้องให้นิติบัญญัติถ่วงดุลอำนาจบริหารก็เลยทำงานได้ไม่เต็มที่ จนถูกด่าว่าไม่มีน้ำยาอย่างที่เห็น (จะยังไม่พูดถึงเรื่องปัญหาสภาทาส ซึ่งต้องไปว่ากันอีกเรื่องหนึ่ง)

ด้วยเหตุนี้ ในหลายๆ ประเทศ จึงมีการจัดตั้งองค์กรที่เรียกกันว่า Parliamentary Budget Office หรือ PBO ขึ้นมาช่วยสภาทำการวิเคราะห์วิจัยข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณเพื่อที่ ส.ส. จะได้หยิบเอาข้อมูลที่ “ย่อย” แล้วเหล่านั้นมาใช้ตรวจสอบรัฐบาลต่อไปได้อย่างเฉียบคมและถูกเรื่องยิ่งขึ้น โดยตามอุดมคติแล้ว PBO จะต้องทำหน้าที่หลักๆ เช่น

การคาดการณ์ภาวะเศรษฐกิจ (Economic Forcasts) หน้าที่นี้ถือเป็นหน้าที่หลัก เพราะการจะประเมินงบประมาณอะไรต่อไปนั้น จะทำได้ก็ต่อเมื่อมีการตั้งภาวะเศรษฐกิจอย่างใดอย่างหนึ่งเป็นตุ๊กตาไว้คำนวณประกอบ ดังนั้น PBO จึงมีหน้าที่คาดการณ์ภาวะเศรษฐกิจไว้เป็นของตัวเอง ทั้งนี้ ถ้าจะให้ดี เขาว่าการคาดการณ์จะต้องตั้งอยู่บนกฎหมายเท่าที่มีในปัจจุบัน ไม่เอากฎหมาย หรือข้อเสนอนโยบายอะไรที่ยังไม่มีหรือไม่เกิดเข้ามาอยู่ในภาพด้วย โดยให้เน้นคาดการณ์แบบเขียมๆ (conservative) เพราะเวลาเศรษฐกิจโตเกินคาดนั้นลดรายจ่ายได้ง่าย แต่ถ้าคาดแล้วมันไม่โต จะหาเงินมาโปะได้ยาก

การประมาณกรณีฐาน (Baseline Estimates) กล่าวคือ การคาดการณ์ว่าหากรัฐดำเนินกิจการต่างๆ ไปเหมือนเดิมโดยถือเอาตามกรอบภาระหน้าที่ตามกฎหมายที่มีอยู่ในขณะนั้น เช่น ให้บริการอย่างเดิม และเก็บภาษีอย่างเดิม งบประมาณของรัฐในปีต่อๆ ไปจะมีหน้าตาออกมาเป็นอย่างไร ทั้งนี้ เพื่อที่ว่าจะได้ใช้เป็นตัวเปรียบกับข้อเสนองบประมาณตามโครงการ หรือนโยบายอะไรใหม่ๆ ที่รัฐบาลกำลังจะเสนอ

การวิเคราะห์ข้อเสนองบประมาณของฝ่ายบริหาร (Analysis of the Executive’s Budget Proposals) กล่าวคือ การวิเคราะห์ตามหลักวิชาว่าตัวเลขประมาณการณ์ และสมมติฐานต่างๆ ที่อยู่ในข้อเสนองบประมาณนั้น มันถูกต้องแท้จริงเพียงไร แต่ทั้งนี้ ไม่ใช่การไปวิเคราะห์ว่าโครงการหรือนโยบายที่อยู่ในข้อเสนอนั้นมันดีไม่ดีอย่างไร เพราะเป็นเรื่องกินเวลามากและความจริงก็ไม่ใช่ธุระของ PBO โดยเรื่องนี้ให้ผลทางดีกับรัฐบาลด้วย เพราะหากตัวเลขของ PBO ตรงกับรัฐบาล รัฐบาลก็จะได้รับความเชื่อถือดีขึ้น แรงต่อต้านก็อาจเบาบางลง

การวิเคราะห์ระยะปานกลาง (Mid-term Analysis) กล่าวคือ หน้าที่สามข้อบนของ PBO ที่กล่าวมานั้น นอกจากจะเป็นไปเพื่อแสดงผลของนโยบายต่างๆ (ไม่ว่าเท่าที่เป็นอยู่เดิมหรือที่กำลังเสนอใหม่) ที่จะเกิดขึ้นในปีต่อไปแล้ว ยังจำเป็นจะต้องทำให้ครอบคลุมถึงระยะเวลาปานกลาง กล่าวคือ ระยะเวลาสามถึงห้าปีข้างหน้าด้วย เพราะมันจะทำให้เห็นความเสี่ยงทางงบประมาณหลายๆ อย่างชัดขึ้น เช่น ความเสี่ยงจากการให้ประกันเงินกู้ การร่วมทุนกับเอกชน ฯลฯ ยิ่งกว่านั้น การวิเคราะห์ระยะปานกลางนี้ยังอาจใช้เป็นฐานให้กับการวิเคราะห์งบระยะยาวต่อไปด้วย ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญ โดยเฉพาะเวลามีโครงการอะไรที่ต้องดึงทรัพยากรของอนาคตมาใช้ และกระทบต่อความเป็นอยู่ของคนรุ่นต่อๆ ไป

อย่างไรก็ตาม ที่กล่าวมาเป็นเพียงแต่หน้าที่ขั้นพื้นฐานของ PBO เท่านั้น สำหรับประเทศที่พัฒนาไปไกลๆ แล้ว PBO ยังอาจช่วยทำประโยชน์ได้อีกหลายอย่าง เช่น การประเมินต้นทุนของข้อเสนอกฎหมายหรือนโยบายต่างๆ การเตรียมตัวเลือกไว้สำหรับให้ ส.ส. พิจารณาตัดงบ การวิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐกิจของกฎหมายฉบับอื่นๆ นอกจากกฎหมายงบประมาณ การวิเคราะห์นโยบายทางภาษี การช่วยสรุปและแยกแยะประเด็นยุ่งยากเกี่ยวกับงบประมาณให้แก่บรรดา ส.ส. สื่อและสาธารณชน การวิเคราะห์งบประมาณระยะยาวเป็นหลายๆ สิบปี (25, 50, 75 ปี) หรือแม้กระทั่งการประมาณตัวเลขเกี่ยวกับนโยบายหาเสียงต่างๆ ของนักการเมืองช่วงการเลือกตั้ง

จะเห็นได้ว่า หากทำให้ดีแล้ว PBO ไม่เพียงแต่เป็นกำลังสมองให้แก่รัฐสภาเท่านั้น แต่ยังมีผลทำให้ข้อมูลงบประมาณคลายความซับซ้อนลง มีความเปิดเผยโปร่งใสมากขึ้น น่าเชื่อถือยิ่งขึ้น พรรคเสียงข้างมากข้างน้อยก็ได้เข้าถึงข้อมูลที่ใกล้เคียงกัน ซึ่งสิ่งเหล่านี้จะทำให้รัฐบาลไม่สามารถสะเพร่าได้อย่างแต่ก่อน เพราะความต้องรับผิด (accountability) จะปรากฏชัดกว่าเดิม ยังไม่ต้องพูดถึงว่ามาตรฐานงานงบประมาณอะไรๆ ก็จะถูกยกระดับไปในตัวเพราะกลไกนี้

เรียกได้ว่าอะไรๆ ก็ดูดีไปหมด แต่ปัญหาคือ กระแสการปฏิรูปไม่ว่านอกม็อบในม็อบครั้งนี้ จะมีพลังมากพอจะกดดันให้รัฐบาลลุกขึ้นไปหากระพรวนมาแขวนคอตัวเองอย่างที่ว่ามานี้หรือเปล่าเท่านั้น

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ วันที่ 3 มีนาคม 2557