สัมปทานดี หรือ แบ่งปันผลผลิตดี : Concession vs Production Sharing Contract

29 มีนาคม 2014

บรรยง พงษ์พานิช

วิวาทะ เรื่อง “ปฏิรูปพลังงาน” มีประเด็นสำคัญเหลืออยู่ไม่มาก เรื่องใหญ่ที่พูดกันก็คือ เราควรใช้ระบบไหน ที่จะแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างรัฐกับเอกชนผู้ลงทุนในการสำรวจและผลิต โดยปัจจุบันเราใช้สัมปทานในรูปแบบที่เรียกว่า Thailand 3 แต่มีผู้ยืนยันว่าควรต้องเปลี่ยนเป็นระบบ PSC (แถมด่าว่าที่ไม่เปลี่ยนเพราะผู้กำหนดมีวาระซ่อนเร้น)

เหตุผลสำคัญที่สุดที่ถูกยกมาคือ ประเทศในอาเซียนล้วนใช้ระบบ PSC กันทุกประเทศ

ก่อนถกต่อไป ผมขอให้ทุกคนกลับไปพิจารณาพระธรรมที่พระพุทธองค์ได้ทรงตรัสสอนไว้เมื่อเกือบ 2600 ปีก่อน ใน “กาลามสูตร” อันโด่งดัง โดยเฉพาะในข้อสองที่ว่า “มา ปรมฺปราย” คือ “อย่าปลงใจเชื่อ เพียงแค่เห็นเขาทำตามๆ กันมา” และข้อแปด ที่ว่า “มา ทิฏฐินิชฺฌานกฺขนฺติยา” คือ “อย่าปลงใจเชื่อ เพราะเข้าได้กับทฤษฎีที่พินิจไว้แล้ว” (ซึ่งความจริงข้ออื่นๆ ก็เข้ากับบรรยากาศการวิวาทะนี้แทบทั้งสิ้น) แต่เราควรพิจารณาเหตุผลประสบการณ์ที่รอบด้านให้ครบเสียก่อน ไม่ใช่เห็นอะไรไม่ต้องตำราตัวก็เกิดอคติ ด่าคนอื่นว่าชั่วไว้ก่อน

ขอออกตัว (ครั้งที่สิบ) ว่าผมไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญ เป็นแค่พวก “พอรู้” พวก “รู้บ้าง” แต่เห็นว่าเรื่องพลังงานนี้สำคัญยิ่งต่อชาติ กับคิดว่าตนอาจเป็นประโยชน์ได้บ้าง เลยมาหมกมุ่นอยู่ได้หลายเพลาแล้วครับ

การจะบอกว่าเพื่อนบ้านล้วนใช้ PSC ขอให้ดูต่ออีกนิด ว่าผลที่ได้เป็นอย่างไร มาเลเซียที่ดูดี เขาก็มีคำถามเรื่องความโปร่งใส กับเรื่องการเอื้อประโยชน์ทางเชื้อชาติ (Bumiputra Favoritism) ที่บรูไนก็เป็นประเทศเล็กนิดเดียว แถมเป็นสมบูรณาญาสิทธิราช ทุกอย่างเป็นของสุลต่านหมด จะใช้ระบบอะไรก็แค่ทำให้ท่านโบเกี๊ยะอยู่ในอันดับเท่าไหร่ของมหาเศรษฐีโลกเท่านั้น ส่วนฟิลิปปินส์ เวียดนาม ผมไม่มีความรู้ ใครรู้ช่วยบอกที เขมรนั้นก็รู้กันอยู่ว่า ยังไม่เจอ ยังผลิตอะไรไม่ได้เลย แต่ต่อให้เจอก็ต้องเลือกระบบที่ท่าน ฮ.ซ. (ที่ไม่ได้ย่อมาจากเฮงซวยนะครับ) ได้ประโยชน์สูงสุด

อย่างอินโดนีเซียที่บางท่านอาจเทิดทูน เพราะเป็นระบบที่ทำให้ประชาชนใช้พลังงานได้ในราคาสุดถูก อย่างตอนที่ขึ้นราคาเมื่อกลางปีที่แล้ว เบนซินขึ้นเป็นลิตรละ 20 บาท ดีเซล 18 บาท จากเดิม
แค่ 15 และ 14 บาท ทำให้เกิดประท้วงวุ่นวายไปครึ่งประเทศ

ที่เขาขายถูกมันเพราะความสำเร็จของระบบ PSC หรือเปล่า เท่าที่ทราบคือ เปล่าเลย แต่เป็นเพราะรัฐอุดหนุนพลังงานอย่างมหาศาล ปีหนึ่งๆ เกิดการสูญเสียมหาศาล นี่เป็นปัญหาทางเศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดตลอดมา ลองเข้าไปในกูเกิลแล้วค้นหาคำว่า “Fuel Subsidy in Indonesia” ดูสิครับ จะมีบทความเป็นร้อย และร้อยทั้งร้อยระบุว่าเป็นเรื่องสุดห่วย ถ่วงความเจริญทุกๆ ด้าน ไปจนถึงเร่งทำลายสภาพแวดล้อม แทบทุกทฤษฎีระบุตรงกันว่าต้องลดต้องเลิกอย่างเร่งด่วน

ปัจจุบันรัฐบาลอินโดนีเซียใช้เงินอุดหนุนราคาน้ำมันอยู่สุทธิปีละประมาณ 1.5 ล้านล้านบาท เท่ากับเกือบ 5% ของจีดีพี ขณะที่ไทยได้ภาษีทั้งจาก E&P และผลิตภัณฑ์ รวม 290,000 ล้านบาท (ประมาณ 2.5%ของจีดีพี) จะให้ใช้ราคาเดียวกันได้อย่างไร

ที่น่าสนใจ มีบทความหลายอัน อย่างเช่น “Indonesia’s fuel subsidy monster: The root problems” ใน Jakarta Postเมื่อ 3 ก.พ. นี้ระบุเลยว่ารากฐานที่แท้จริงมาจากการใช้ระบบ PSC ที่ควบคุมอย่างไม่มีประสิทธิภาพและไม่โปร่งใส โดย SKKMigas หน่วยงานที่มีหน้าที่ควบคุมดูแล (ที่ ผอ. โดนจับไปในคดีคอร์รัปชัน)

ที่แย่กว่านั้น อินโดนีเซียจากเป็นประเทศในกลุ่ม OPEC เคยส่งออกน้ำมัน แต่จากนโยบายบิดเบือน การใช้พุ่งขึ้น การหาลดลง (terms ของ PSC ไม่จูงใจ) จากเคยส่งออกวันละประมาณ 1,000,000 บาร์เรลในช่วง 1980s มาเริ่มนำเข้าสุทธิ ในปี 2003 แล้วเลยนำเข้ามากกว่ามาทุกปีจนเป็นประมาณ 300,000 บาร์เรลต่อวันในปัจจุบัน ต้องไปลาออกจาก OPEC มาหลายปีแล้ว ส่วนที่เคยขุดหาผลิตได้วันละ 1.5 ล้านบาร์เรล ก็เหลือแค่วันละ 900,000 บาร์เรล

นี่แหละครับ จะใช้ระบบอะไร ผมว่าชื่อมันไม่สำคัญเท่ากับว่าองค์ประกอบมันเหมาะกับเราไหม เรามีศักยภาพทรัพยากรขนาดไหน ขุดเจาะยากง่าย ต้นทุนเป็นอย่างไร เรามีกลไกที่จะต่อรองควบคุมภาคเอกชนได้ไหม เราเป็นสังคมที่โปร่งใส เชื่อใจกันสูงหรือเปล่า ปัจจัยร้อยแปดพันเก้าเหล่านี้มีความสำคัญกว่าชื่อของระบบเยอะ

ส่วนที่ว่า ทรัพยากรเป็นของใคร เป็นของชาติ เป็นของเอกชนผู้รับสัมปทาน ผมไม่เห็นเป็นประเด็นสำคัญอะไร ต่อให้เป็นสัมปทาน เราก็ระบุในกฎหมายเขียนในสัญญาได้ว่า น้ำมันดิบ ก๊าซธรรมชาติ ที่อยู่ในหลุมยังเป็นของชาติ เอาขึ้นมาแล้ว ถึงเอกชนจะเอาไปขาย แต่ก็ให้ถือว่าเป็นการขายแทนชาติ แถมจะระบุว่าเราจะเรียกเอาผลิตภัณฑ์แทนภาษี ก็ไม่น่าจะมีใครเขาว่า (แต่จะเอามาทำอะไรล่ะครับ มากักตุนแบบข้าว หรือจะเอาไปบาร์เทอร์อาวุธ ให้มันซับซ้อนตรวจสอบไม่ได้เข้าไปอีก จริงๆ ที่เขียนเผื่อไว้ก็เพื่อในยามขาดแคลน เช่น สงคราม เท่านั้นครับ ยามปกติอย่าเจือกไปเอามาเลยครับ มันต้องมีเรื่องไม่ปกติปนอยู่แน่ๆ)

สิ่งที่สำคัญพอกัน หรืออาจจะสำคัญกว่าชื่อ กลับเป็นเรื่อง Fiscal Terms ที่จะระบุรายละเอียดอยู่ในสัญญา ว่าใครจะได้อะไรเท่าไหร่ มีระบบควบคุมตรวจสอบกันอย่างไร มีเงื่อนไขต่างๆ ที่เจรจาต่อรอง
กันได้มากน้อยแค่ไหน (ถ้ามากก็อนุมานได้เลยว่าช่องคอร์รัปชันมันเปิดกว้างน่ะครับ อย่าลืมว่า Corruption = Monopoly + Discretion – Accountability นะครับ)

การจะสรุป จะรื้ออะไร เราต้องศึกษาองค์ประกอบต่างๆ ให้รู้จริงถ่องแท้เสียก่อนครับ

หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรกเฟซบุ๊ก Banyong Pongpanich

  • AntiSaint

    ผมมาคิดเอาเองว่าการตกลงผลประโยชน์กับบริษัทฝรั่งที่จะมาทำธุรกิจที่เมืองไทย อาจไม่ใช้วิธีที่มีการใช้กันในเวลานี้ก็ได้ แต่ไม่เคยไปรู้ถึงที่ประเทศตะวันออกกลางหลายๆประเทศเช่นซาอุ ว่าใช้การออกสัมประทานอย่างทางอาเซียนไหม มีใครที่มีน้ำมันมากแล้วไม่ออกสัมประทานแต่จ้างฝรั่งให้ขุดแล้วให้ค่าจ้างเป็นเงินตามปริมาณที่ตกลงกันขุดขึ้นมาแล้วเจ้าของกลั่นเองเหลือก็ขายเองเอาเงินมาจ่ายค่าจ้างให้ฝรั่งบ้างไหม ผมเองเคยเข้าเรียนคอร์สของสถาบันปิโตรเลียมแต่ความคิดที่จะถามคุณหญิงในตอนนั้นไม่เคยมี ที่เรียนอยู่ด้วยกันตอนนั้นก็มีแต่คนคิดว่าใช้วิธีแบ่งผลผลิตอย่างอินโดนีเซียจะดีกว่าที่ซื้อก็าซธรรมชาติจากยูโนแคล ผมก็คิดเอาเองว่าหมดอายุสัญญาเก่าก็ตกลงกับฝรั่งกันใหม่เอาไม่ได้เหรอ (คนไทยนี่ชอบสถานีวิทยุอเมริกัน WII-FM กันเกือบทั้งเมืองเลยหรือไง เกิดเมืองไทยทั้งนั้นนะเนี่ย)
    ระบบหรือวิธีที่อินโดฯใช้อาจไม่ใช่สาเหตุสำคัญที่เกิดวิกฤตในตอนนี้แต่เป็นเพราะสู้คนโกงไม่ได้มากกว่า ยิ่งบิดเบือนราคาด้วยการขายต่ำกว่าทุนมันก็รอวันที่ไม่รู้จะเอาเงินจากไหนอีกเท่านั้นเอง(ชื่อบทความคือ subsidy monsterไม่ใช่หรือ) การบิดเบือนด้วยกองทุนน้ำมันอย่างไทยๆนี่ก็ไม่ต่างกัน เพียงแต่เอาเงินจากคนซื้อกลุ่มหนึ่งไปลดราคาให้คนซื้ออีกกลุ่ม ผมเห็นว่าเป็นการหาความดีเข้าตัวของรัฐบาลที่เริ่มระบบกองทุนแท้ๆ ไอ้กลุ่มที่จ่ายแพงก็เซเข้าไปเป็นแนวร่วมของหัวหอกแสวงการปฏิรูปโดยกิเลศพาเข้าไปอยู่เอง
    ผมเห็นว่าหาวิธีค่อยๆลดการไถเงินจากไอ้เบ๋อมาใส่กระเป๋าไอ้บื้อน่าจะมีผลให้ตัวเลขที่มันซ่อนแฝงกันอยู่มันซ่อนยากขึ้นหรือทำบัญชีหลอกสรรพากรยากขึ้นนะ ดีกว่าไปทวงเอาท่อในทะเล จะเอามาขายเซียงกงเอาเงินไปลดค่าน้ำมันได้ก็เปล่า

บทความอื่นๆ

เครือข่ายสังคม