กลไกใหม่ๆ สำหรับ “การเงินเพื่อสังคม” (4): ได้เวลาของ “ประกันดัชนีสภาพอากาศ”

20 กุมภาพันธ์ 2014

สฤณี อาชวานันทกุล

กลางเดือนกุมภาพันธ์ 2557 นโยบายจำนำข้าวของรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ตกเป็นประเด็นอื้อฉาวและลุกลามใหญ่โตขึ้นเรื่อยๆ ขยายวงจากชาวนาผู้เดือดร้อนทยอยเดินทางเข้ากรุงมาประท้วง จนถึงมหกรรมคนแห่ถอนเงินจากธนาคารออมสินถึงสามหมื่นล้านบาท หลังจากที่ธนาคารออมสินยอมปล่อยกู้อินเตอร์แบงก์ หรือสินเชื่อระหว่างธนาคาร ให้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธ.ก.ส.) สองหมื่นล้านบาท ร้อนถึงกรรมการผู้จัดการใหญ่ต้องประกาศลาออก บอร์ดธนาคารออมสินมีมติยกเลิกเงินกู้ดังกล่าว

ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับการที่กลุ่มผู้ชุมนุมบางคนไปถอนเงินจากธนาคารออมสิน (อีกฝ่ายที่ไปฝากเงินสร้างภาพผู้เขียนก็ไม่เห็นด้วยเช่นกัน) เพราะนอกจากจะไม่ช่วยแก้ปัญหา ยังอันตรายเพราะธนาคารต่างๆ โยงใยสัมพันธ์กัน ถ้าหากคนแห่ถอนเงินจนสภาพคล่องในระบบธนาคารสั่นคลอน คนเดือดร้อนก็จะไม่ได้มีแต่ผู้ฝากเงิน แต่ลามไปนักธุรกิจน้อยใหญ่ที่พึ่งพาสินเชื่อธนาคารในการประกอบธุรกิจ

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าต้นตอหลักของปัญหาทั้งปวงคือการที่รัฐบาลยังกัดฟันไม่ยอมรับว่าตัวเอง “ผิด” และ “พลาด” ยังกล่าวหากลุ่มผู้ประท้วงว่าเป็นสาเหตุที่ทำให้ชาวนาไม่ได้เงิน ถึงแม้ก่อนยุบสภาในวันที่ 9 ธันวาคม 2556 รัฐบาลน่าจะรู้อยู่แล้วว่าต้องทำอย่างไรให้พ้นข้อจำกัดของรัฐธรรมนูญที่ห้ามรัฐบาลรักษาการก่อหนี้เพิ่ม เช่น ก่อนยุบสภา รัฐมนตรีคลังจะสั่งกู้เงินมาเตรียมจ่ายชาวนาก็ย่อมทำได้ แต่เลือกไม่ทำเพราะเหตุใดไม่ทราบ

เมื่อยังยืนกระต่ายขาเดียว ไม่ยอมรับว่าตัวเองผิดและพลาด รัฐบาลจึงไม่แก้ปัญหาความเดือดร้อนของชาวนาด้วยวิธีที่ดูเหมือนจะ “ง่าย” ที่สุด นั่นคือ เปิดโกดังข้าวออกมาเร่ง “เลหลัง” ขาย โดยทำใจยอมรับผลขาดทุน (เพราะข้าวปริมาณมหาศาลน่าจะเสื่อมคุณภาพไปแล้ว)

แต่แน่นอน ถ้ารัฐเปิดเผยว่าข้าวในสต็อกที่แท้จริงเหลืออยู่เท่าไร ยอมขายข้าวขาดทุน ก็เท่ากับรัฐบาลยอมรับว่าตนเอง “ผิด” (ปริมาณข้าวจะบ่งชี้ว่าทุจริตประมาณเท่าไรแน่) และ “พลาด” (ยิ่งขายในราคาต่ำกว่าราคาจำนำ ยิ่งบ่งชี้ว่าบริหารจัดการพลาดเพียงใด)

การยืนกระต่ายขาเดียวแสดงว่ารัฐบาลอาจจะอยากรักษาหน้าตัวเองมากกว่าช่วยเหลือชาวนา แต่ไม่ว่าสถานการณ์สุดท้ายจะลงเอยอย่างไร สังคมไทยก็น่าจะได้บทเรียนที่ชัดเจนร่วมกันจากกรณีนี้แล้วว่า นโยบายนี้อันตรายเกินกว่าที่ควรดำเนินต่อไปในรูปเดิม

บางคนอาจมองว่า รัฐบาลมีทางเลือกไม่มาก ถ้ายังอยากช่วยเหลือชาวนาก็ต้องจำใจขาดทุน แม้แต่ทางเลือกที่ดูดีที่สุดเมื่อเทียบกับนโยบายจำนำข้าวคือนโยบายประกันราคา ซึ่งเคยใช้ในสมัยรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ใช่ว่าเป็นนโยบายที่ดีไร้ที่ติ ผู้เชี่ยวชาญหลายคนชี้ว่าที่ผ่านมามีปัญหาการแจ้งพื้นที่ทำนาเท็จ แต่ที่สำคัญคือ เปิดช่องให้โรงสี “กดราคา” ชาวนา เพราะรู้อยู่แล้วว่ารัฐจะจ่ายแต่ส่วนต่างให้กับเกษตรกร สุดท้ายอาจกลายเป็นว่ารัฐเอาเงินภาษีไปอุดหนุนกำไรของโรงสีไป

อันที่จริง นโยบายอุดหนุนราคาผลผลิตทางการเกษตรนั้นไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบไหน จะพลิกแพลงให้แยบคายอย่างไร สังคมจะเห็นพ้องกันว่า “จำเป็น” เพียงใด ถึงที่สุดก็ยังไม่แตะสองประเด็นสำคัญที่เป็นเรื่องใหญ่ของเกษตรกรมากขึ้นเรื่อยๆ ในสังคมทุนนิยม(กึ่ง)ผูกขาดยุคโลกร้อน นั่นคือ “ต้นทุน” และ “ความเสี่ยง”

ปัจจุบันการทำนามีต้นทุนหลายอย่าง ถ้าเป็น “ผู้จัดการนา” สมัยใหม่ คือว่าจ้างให้คนอื่นทำแทนทุกขั้นตอน ต้นทุนอยู่ที่ 4-5 พันบาทต่อไร่ (อ้างอิงจากบทความ “ต้นทุนการปลูกข้าวของ “ผู้จัดการนา” ยุคดิจิตอล กำไรที่แท้จริงของชาวนา”, ไทยพับลิก้า)

ต้นทุนที่สำคัญที่สุดคือปุ๋ยและเมล็ดพันธุ์ สองรายการนี้รวมกันคิดเป็นต้นทุนเกือบหนึ่งในสามของต้นทุนการทำนาทั้งหมด ฉะนั้นยิ่งต้นทุนปรับตัวสูงขึ้นเร็วกว่ารายได้ กำไรจากการทำนายิ่งลดลง ยกตัวอย่างเช่น ตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมา ราคาปุ๋ยเคมีปรับตัวสูงขึ้น 5-8% ต่อปี

การศึกษาวิเคราะห์โครงสร้างตลาดปุ๋ยและเมล็ดพันธุ์ และใช้อำนาจรัฐจัดการกับอำนาจเหนือตลาด (ถ้ามี) จึงน่าจะช่วยชาวนาจัดการกับต้นทุนได้ดีขึ้น

“ต้นทุน” ว่าอันตรายแล้ว “ความเสี่ยง” ยิ่งอันตรายกว่าหลายเท่า เพราะถ้าหากความเสี่ยงบางอย่าง อาทิ ภัยแล้ง หรืออุทกภัย เกิดกลายเป็นความจริงขึ้นมา ก็สุ่มเสี่ยงที่เกษตรกรจะสูญเงินลงทุนทั้งหมดไป ไม่ได้ผลผลิตกลับคืนมา หรือถ้าได้ก็น้อยเกินคาดมาก

ในยุคที่ผลพวงจากภาวะโลกร้อนทวีความรุนแรง นักวิทยาศาสตร์ก็เชื่อมโยงให้เห็นผลพวงได้อย่างชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ ก่อนหน้านี้นักวิทยาศาสตร์เพียงแต่คาดการณ์ว่า ภาวะโลกร้อน “อาจ” ทำให้เกิดภัยแล้งมากขึ้น แต่ในวารสาร เนเจอร์ เดือนตุลาคม 2013 ตีพิมพ์บทสรุปงานวิจัย ซึ่งระบุชัดเจนว่า ประเทศที่เผชิญกับปรากฎการณ์ “เอลนีโญ” สุดขั้วอยู่แล้วน่าจะประสบเหตุเอลนีโญขั้นสุดขั้วมากกว่าเดิมถึงสองเท่า เป็นผลจากภาวะโลกร้อน นั่นแปลว่าภัยธรรมชาติขั้นรุนแรงจะเกิดถี่กว่าเดิม และเอลนีโญจะเกิดถี่กว่าเดิมด้วย

เมื่อเกษตรกรไทยมีแนวโน้มต้องเผชิญกับภัยแล้งและอุทกภัยที่รุนแรงและถี่กว่าในอดีต จะมีนโยบายอะไรช่วยพวกเขา “ลด” และ “จัดการ” กับความเสี่ยงได้?

ไร่ข้าวโพด ที่มาภาพ: http://www.komchadluek.net/media/img/size1/2010/07/11/g6aekje69hhdbh6ba9aih.jpg

ไร่ข้าวโพด ที่มาภาพ: http://www.komchadluek.net/media/img/size1/2010/07/11/g6aekje69hhdbh6ba9aih.jpg

เรื่องนี้นักการเงินมีคำตอบ และคำตอบหนึ่งซึ่งปรากฏผลสำเร็จเป็นที่น่าพอใจมาแล้วทั่วโลก คือ “ประกันดัชนีสภาพอากาศ” (weather index insurance)

ผู้เขียนเขียนถึงเรื่องนี้ครั้งแรกเมื่อหกปีที่แล้ว ปี 2550 ในคอลัมน์ “ล่องคลื่นโลกาภิวัตน์” สรุปแนวคิดและความสำเร็จของเครื่องมือทางการเงินตัวนี้ไว้ว่า

“…วงการประกันภัยร่วมกับนักเศรษฐศาสตร์ เพื่อการพัฒนาได้ออกแบบและใช้แนวคิด “ประกันภัยผลผลิตทางเกษตร” มานานนับ 10 ปีแล้ว แต่ที่ผ่านมา บริษัทประกันมักไม่รับทำประกันชนิดนี้ เนื่องจากต้องคำนวณมูลค่าความเสียหายของไร่นาแต่ละผืน ทำให้มีค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบและการบริหารจัดการสูง มีขั้นตอนซับซ้อนและใช้เวลานาน …ยังไม่รวมปัญหาด้านแรงจูงใจ 2 ประเด็น ที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่าปัญหา moral hazard กล่าวคือ เกษตรกรที่ทำประกันภัยผลผลิตแล้วอาจไม่ดูแลไร่นาตนเองดีเท่าที่ควร เพราะคิดว่าถึงอย่างไรก็จะได้รับเงินค่าชดเชยจากบริษัทประกัน และปัญหา adverse selection กล่าวคือ เกษตรกรอาจอยากปลูกแต่พืชที่ได้ประกัน แม้ว่าพืชชนิดนั้นอาจไม่เหมาะกับสภาพภูมิประเทศในละแวกนั้น หรือตรงต่อความต้องการของตลาด

“ปลายปี 2548 นักเศรษฐศาสตร์เพื่อการพัฒนาของธนาคารโลก ได้ประสบความสำเร็จในการค้นคว้าวิจัยกรมธรรม์แบบใหม่ โดยใช้ “ดัชนีภูมิอากาศ” (weather index) เป็นตัวกำหนดเงื่อนไขประกัน แทนที่จะเป็นผลผลิตหรือมูลค่าความเสียหายในไร่นาเหมือนประกันแบบดั้งเดิม ดัชนีสภาพอากาศคือตัวแปรที่มีมูลค่าแปรผันเป็นเหตุปัจจัยกับระดับผลผลิตในไร่นา แต่ผู้เอาประกันไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ เช่น ปริมาณน้ำฝน, อุณหภูมิ, ระดับน้ำในแม่น้ำ ฯลฯ

“ดัชนีภูมิอากาศเป็นตัวเลขที่สังเกตได้และวัดง่าย เป็นข้อมูลอัตวิสัย (objective) มีความโปร่งใส ตรวจทานได้โดยผู้ประเมินอิสระ…และเป็นตัวแปรสากลที่ไม่ขึ้นอยู่กับลักษณะเฉพาะของไร่นาแต่ละผืน ทำให้น่าจะมีบริษัทรับประกันภัยต่อหลายรายที่สนใจรับประกันภัยต่อ ตลอดจนลดปัญหาด้าน moral hazard และ adverse selection ของเกษตรกรรายย่อย ที่กล่าวถึงไปแล้วข้างต้นได้เป็นอย่างดี

“ธนาคารโลกได้นำแนวคิดดังกล่าวมาพัฒนากรมธรรม์ดัชนีสภาพอากาศ และได้ดำเนินการไปแล้วในหลายประเทศ อาทิ แคนาดา มาลาวี ยูเครน เอธิโอเปีย อินเดีย และเม็กซิโก อินเดียถือเป็นกรณีที่ประสบความสำเร็จอย่างดีเยี่ยม โดยมีเกษตรกรได้รับประโยชน์กว่า 250,000 ราย และมีสถาบันการเงินชุมชน และบริษัทประกันเอกชน เข้าร่วมโครงการจำนวนมาก”

ในประเทศไทย ธนาคารโลกได้มาริเริ่มโครงการนำร่องของกรมธรรม์ชนิดนี้แล้วตั้งแต่ ปี พ.ศ.2549 โดยใช้กับข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ก่อน มีธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เป็นตัวกลางในการประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึงบริษัทประกันไทย 8 แห่ง แต่คืบหน้าไปค่อนข้างช้า เท่าที่ดำเนินการมาถึงปี 2553 ครอบคลุม 7 จังหวัด ได้แก่ ลพบุรี เพชรบูรณ์ นครสวรรค์ สระบุรี นครราชสีมา น่าน และพิษณุโลก มีจำนวนเกษตรกรทำประกัน 4,434 ไร่ พื้นที่เอาประกัน 82,342 ไร่ เงินเอาประกัน 94,387,669 บาท เบี้ยประกัน 8,272,410 บาท ค่าสินไหม 5,259,841 บาท

โครงสร้างประกันดัชนีสภาพอากาศในไทยของ Sompo Japan Insurance ในโครงการนำร่องปี 2554 ที่มาภาพ: https://www.sompo-japan.co.jp/english/about/csr/topics/2011/20110222_2.html

โครงสร้างประกันดัชนีสภาพอากาศในไทยของ Sompo Japan Insurance ในโครงการนำร่องปี 2554 ที่มาภาพ: https://www.sompo-japan.co.jp/english/about/csr/topics/2011/20110222_2.html

พื้นที่เอาประกันแปดหมื่นไร่เศษนี้ยังนับว่าเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก เพียง 1.3 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่เพาะปลูกทั้งประเทศ 6 ล้านไร่ นับว่ายังมีโอกาสขยายได้อีกมาก รวมถึงขยายไปครอบคลุมพืชเพาะปลูกชนิดอื่นๆ อาทิ ข้าว และมันสำปะหลังด้วย

ถ้ารัฐอยากสนับสนุนเรื่องนี้ก็ทำได้ตั้งแต่ ออกเงินค่าเบี้ยประกันให้กับเกษตรกร ส่งเสริมให้บริษัทประกันและบริษัทรับประกันภัยต่อ (reinsurer) เข้ามาแข่งกันให้บริการ ตลอดจนกำหนดให้สอดแทรกประเด็นความรู้เรื่องทางการเงิน (financial literacy) ที่เกี่ยวข้อง อาทิ ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการจัดการความเสี่ยง เข้าไปในกระบวนการขายกรมธรรม์ เพื่อเป็นการเพิ่มทักษะทางการเงิน อันเป็นแก่นสำคัญในการพึ่งตนเองของเกษตรกร ไปด้วยในเวลาเดียวกัน.

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม