กลไกใหม่ๆ สำหรับ “การเงินเพื่อสังคม” (3): ประสบการณ์จาก “พันธบัตรเพื่อสังคม” ของจริง

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนอธิบายแนวคิด ข้อดีและข้อเสียของ “พันธบัตรเพื่อสังคม” (social impact bond) ซึ่งถูกออกแบบมาเชื่อมนักลงทุนเอกชนเข้ากับโครงการสาธารณะของรัฐ ด้วยความหวังว่า การ “ผนึก” แรงจูงใจของเอกชน วินัยของตลาด กับเป้าหมายทางสังคมเข้าด้วยกัน จะช่วยให้โครงการดีๆ ซึ่งสร้างผลลัพธ์ทางสังคมในทางที่ช่วยรัฐประหยัดเงิน ได้เข้าถึงแหล่งทุนมากกว่าทุกยุคที่แล้วมา

วันนี้มาดูพันธบัตรเพื่อสังคมที่ออกจริงไปแล้วกัน

พันธบัตรเพื่อสังคมโครงการแรกในโลกถือกำเนิดในอังกฤษ ในปี 2010 โดย Social Finance UK องค์กรไม่แสวงกำไรซึ่งตอนนี้เปิดสาขาที่สหรัฐอเมริกากับอิสราเอลด้วย ระดมทุน 5 ล้านปอนด์จากนักลงทุนสถาบัน 17 ราย ไปใช้ในการสนับสนุนโครงการ “One Service” ความร่วมมือขององค์กรการกุศล 5 แห่งในอังกฤษ นำโดย St. Giles Trust และ YMCA

เป้าหมายของโครงการ One คือ ช่วยเหลืออดีตนักโทษชาย 3 รุ่น รุ่นละ 1,000 คน รวม 3,000 คน ที่เคยต้องโทษจำคุกระยะสั้น (ไม่ถึง 1 ปี) ในเมืองปีเตอร์โบรว์ (Peterborough) ไม่ให้กระทำผิดซ้ำอีก โดยให้ความช่วยเหลือตั้งแต่ที่พักอาศัย ฝึกอบรมทักษะ บำบัดอาการติดยา ให้คำปรึกษาเกี่ยวกับครอบครัว ไปจนถึงการช่วยหางานและบริการอื่นๆ ที่จำเป็น

Kenneth Clarke รัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรมอังกฤษ พูดคุยกับนักโทษในเรือนจำปีเตอร์โบรว์ ที่มาภาพ: http://www.businessweek.com/articles/2012-08-02/the-test-case-behind-goldmans-investment-in-jail-inmates
Kenneth Clarke รัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรมอังกฤษ พูดคุยกับนักโทษในเรือนจำปีเตอร์โบรว์ ที่มาภาพ: http://www.businessweek.com/articles/2012-08-02/the-test-case-behind-goldmans-investment-in-jail-inmates

“วิธีทำงาน” ของพันธบัตรเพื่อสังคมฉบับนี้คือ จะติดตามอัตราการกระทำผิดซ้ำ (recidivism rate) ของอดีตนักโทษที่เข้าโครงการ One เป็นระยะเวลา 12 เดือนหลังจากที่ถูกปล่อยตัว เปรียบเทียบกับอัตราเดียวกันของอดีตนักโทษกลุ่มอื่นที่อยู่นอกโครงการ ถ้าหากอัตราการกระทำผิดซ้ำของอดีตนักโทษในโครงการลดลงมากกว่ากลุ่มเปรียบเทียบอย่างน้อยร้อยละ 7.5 รัฐบาลอังกฤษจะจ่ายเงินต้นคืนให้กับนักลงทุนที่ซื้อพันธบัตรเพื่อสังคมไป พร้อมด้วยดอกเบี้ย ยิ่งอัตราการกระทำผิดซ้ำลดลงมากเท่าไร รัฐบาลยิ่งจ่ายผลตอบแทนนักลงทุนมากเท่านั้น เพราะอัตราการกระทำผิดยิ่งลดลง แปลว่ารัฐยิ่งประหยัดค่าใช้จ่ายบำรุงรักษาเรือนจำได้ โดยพันธบัตรนี้กำหนดอัตราการตอบแทน (ดอกเบี้ย) สูงสุดไว้ที่ร้อยละ 13 ต่อปี

ในทางกลับกัน ถ้าหากอัตราการกระทำผิดซ้ำของอดีตนักโทษในโครงการนี้ลดลงต่ำกว่ากลุ่มเปรียบเทียบไม่ถึงร้อยละ 7.5 นักลงทุนก็จะสูญเงินลงทุนทั้งหมดไป

พันธบัตรเพื่อสังคมปีเตอร์โบรว์ฉบับนี้มีอายุ 8 ปี นักลงทุนคาดว่าจะได้รับผลตอบแทนรอบแรกในปี 2014 หรือครึ่งทางนับจากวันที่ออกพันธบัตร

ผลการดำเนินงานของพันธบัตรนี้ที่ผ่านมาเป็นอย่างไร? กลางปี 2013 กระทรวงยุติธรรมของอังกฤษออกรายงานประเมินผลโครงการนี้เบื้องต้น พบว่าอัตราการกระทำผิดซ้ำของอดีตนักโทษในปีเตอร์โบรว์ (ซึ่งเป็นเรือนจำที่ส่งอดีตนักโทษเข้าโครงการ One ทุกคน) ลดลงร้อยละ 6 คือจากร้อยละ 87 ระหว่างปี 2008-2010 เป็นร้อยละ 81 ระหว่างปี 2010-2012 หรือช่วงเวลาหลังจากที่ออกพันธบัตรเพื่อสังคมและเริ่มดำเนินโครงการ

ในช่วงเวลาเดียวกัน อัตราการกระทำผิดซ้ำของอดีตนักโทษทั่วประเทศอังกฤษกลับเพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 16 ฉะนั้นเท่ากับว่าโครงการ One สร้างผลลัพธ์ทางสังคมได้ดีกว่าค่าเฉลี่ยทั่วประเทศถึง 6 + 16 = ร้อยละ 23 นับว่าสูงกว่าความแตกต่างร้อยละ 7.5 ซึ่งเป็นเกณฑ์ “ขั้นต่ำ” ในการจ่ายผลตอบแทนของพันธบัตรเพื่อสังคมฉบับนี้ค่อนข้างมาก

ผลลัพธ์ทางสังคมของโครงการ One
ผลลัพธ์ทางสังคมของโครงการ One

ปัจจุบัน Social Finance UK อยู่ระหว่างรอผลการประเมินอย่างเป็นทางการของผู้ประเมินอิสระ ซึ่งจะเข้ามาทำการประเมินตามเงื่อนไขในพันธบัตร และระบุว่านักลงทุนจะได้รับผลตอบแทนหรือไม่และเท่าใด แต่ผลการประเมินเบื้องต้นของกระทรวงยุติธรรมก็ชี้ว่า ถ้าไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง ภายในปี 2014 นักลงทุนที่ซื้อพันธบัตรฉบับนี้ไปน่าจะได้รับผลตอบแทนค่อนข้างดีเลยทีเดียว

ผลประกอบการจนถึงปัจจุบันของพันธบัตรเพื่อสังคมฉบับแรกของโลกนี้ดูจะเป็นข่าวดีสำหรับวงการใหม่ที่กำลังเติบโตขึ้นอย่างช้าๆ แต่ทว่ามั่นคง มีโครงการนำร่องมากมายในหลายประเทศ อย่างไรก็ดี ผู้สังเกตการณ์บางคนก็เตือนว่า อย่าเพิ่งดีใจไป เพราะพันธบัตรฉบับแรกนี้ไม่ได้เชื่อม “ค่าใช้จ่ายที่รัฐประหยัดได้” เข้ากับ “ผลลัพธ์ทางสังคม” และ “ผลตอบแทนของนักลงทุน” ตามปรัชญาการออกพันธบัตรเพื่อสังคมเสียทีเดียว สุดท้าย “มูลค่า” ของพันธบัตรฉบับนี้เป็นสิ่งที่เกิดจากการเจรจาต่อรองระหว่างรัฐบาลอังกฤษกับนักลงทุนและตัวกลางอย่าง Social Finance UK มากกว่า

พูดง่ายๆ คือ หลายคนมองว่านักลงทุนที่ซื้อพันธบัตรฉบับนี้ไปได้ผลตอบแทนมากกว่าที่ควรจะได้รับ รัฐบาลอังกฤษไม่ได้ประหยัดเงินได้ขนาดนั้น แต่รัฐบาลก็ยอมจ่ายเพราะมองว่า มูลค่าทางสังคมส่วนหนึ่งที่เกิดขึ้นคือ ความที่พันธบัตรฉบับนี้เป็นพันธบัตรเพื่อสังคมฉบับแรกในโลก รัฐบาลอังกฤษอยากให้คุณค่ากับ “นวัตกรรม” ของมัน เพื่อจุดประกายให้ประเทศอื่นทำตาม

เจตนาของอังกฤษสัมฤทธิ์ผล ทุกวันนี้เราได้เห็นโครงการนำร่องพันธบัตรเพื่อสังคมมากมายในหลายประเทศ แทบทุกทวีปทั่วโลก โดยเฉพาะในยุคที่รัฐบาลหลายประเทศ “ถังแตก” ต้องมองหาช่องทางใหม่ๆ ในการระดมทุนมาใช้ดำเนินโครงการสาธารณะ

ในปี 2010 กระทรวงยุติธรรมอเมริกันใช้กฏหมาย Second Chance ซึ่งมีเป้าหมายที่จะลดอัตราการกระทำผิดซ้ำของอดีตนักโทษ เช่นเดียวกับอังกฤษ เป็นฐานในการมอบรางวัลให้กับสองโครงการที่ใช้พันธบัตรเพื่อสังคมเป็นกลไกหลักในการระดมทุน ได้แก่โครงการของเทศบาลเมืองคูยาโฮกา (Cuyahoga) มลรัฐโอไฮโอ และแผนการออกพันธบัตรเพื่อสังคมของเมืองโลเวล (Lowell) มลรัฐแมสซาชูเสทท์

ต่อมาในเดือนสิงหาคม ปี 2012 เทศบาลมหานครนิวยอร์กก็ออกพันธบัตรเพื่อสังคมเช่นกัน โดยมี โกลด์แมน แซคส์ (Goldman Sachs) สถาบันวาณิชธนกิจชื่อดัง ลงทุนนำร่องเป็นมูลค่า 9.6 ล้านเหรียญสหรัฐ โดยออกแบบโครงสร้างการลงทุนในรูปของเงินกู้ ผู้ดำเนินโครงการคือ MDRC สถาบันวิจัยนโยบายสังคมชั้นนำ จะนำเงินที่ได้จากการขายพันธบัตรดังกล่าวไปดำเนินโครงการลดอัตราการกระทำผิดซ้ำของอดีตนักโทษจากเรือนจำเกาะไรเกอร์ส (Rikers) ซึ่งปัจจุบันมีอัตราการกระทำผิดซ้ำสูงถึงร้อยละ 50

เงื่อนไขของพันธบัตรฉบับนี้คล้ายกับพันธบัตรเพื่อสังคมฉบับแรกในอังกฤษ กล่าวคือ ถ้าหากอัตราการกระทำผิดซ้ำลดลงร้อยละ 10 ตลอดระยะเวลา 4 ปี โกลด์แมน แซคส์ ก็จะได้เงินลงทุนคืนโดยไม่มีดอกเบี้ย (คือถอนทุนเฉยๆ) แต่ถ้าโครงการลดอัตราการกระทำผิดซ้ำได้มากกว่านั้น โกลด์แมนก็จะได้รับผลตอบแทนสูงขึ้นเรื่อยๆ แต่ทั้งหมดจะได้ไม่เกิน 2.1 ล้านเหรียญ (หรือคิดเป็นผลตอบแทนร้อยละ 21.9 บนเงินลงทุน 9.6 ล้านเหรียญ)

ในทางกลับกัน ถ้าหากโครงการนี้ไม่สามารถลดอัตราการกระทำผิดซ้ำได้ถึงร้อยละ 10 โกลด์แมนก็เสี่ยงที่จะสูญเงินลงทุน อย่างไรก็ดี อย่างมากโกลด์แมนจะได้รับผลขาดทุน 2.4 ล้านเหรียญ ไม่ใช่สูญเงินลงทุนทั้งก้อนคือ 9.6 ล้านเหรียญ เพราะองค์กรการกุศล Bloomberg Philanthropies ให้สัญญาว่าจะรับผลขาดทุนแทน สูงสุด 7.2 ล้านเหรียญ

โครงสร้างพันธบัตรเพื่อสังคม MDRC
โครงสร้างพันธบัตรเพื่อสังคม MDRC

ผลลัพธ์ทางสังคมของโครงการนี้ (ซึ่งจะบอกว่าโกลด์แมนในฐานะนักลงทุนจะได้หรือเสีย) จะประกาศผลเป็นครั้งแรกในปี 2016 แต่ก่อนหน้านั้นเราน่าจะมั่นใจได้ว่า จะได้เห็นพันธบัตรเพื่อสังคมนำร่องเกิดขึ้นอีกหลายโครงการ รวมถึงน่าจะได้เห็นการนำกลไก “การเงินเอื้อสังคม” แนวนี้ไปใช้กับโครงการเพื่อสังคมในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งประสบปัญหามากมายตั้งแต่ประสิทธิผลของโครงการ ไปจนถึงการทุจริตคอร์รัปชั่นตั้งแต่ต้นทาง และความไม่โปร่งใสของเอ็นจีโอผู้ดำเนินโครงการบางองค์กร ซึ่งทำให้โครงการไม่ก่อให้เกิดประโยชน์อย่างที่ควรเป็น

หลายฝ่ายตั้งความหวังว่า กลไกพันธบัตรเพื่อสังคมน่าจะสามารถนำมาปรับปรุง “ความโปร่งใส” และ “ความรับผิด” ในภาคเอ็นจีโอและภาครัฐได้อย่างเป็นรูปธรรม ไม่ต่างจากที่กลไกการระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ ได้ช่วยเพิ่มความโปร่งใสและระดับธรรมาภิบาลของบริษัทจดทะเบียน เปรียบเทียบกับบริษัทที่ยังไม่ได้จดทะเบียนมาแล้ว

ทั้งนี้ เนื่องจากนักลงทุนทุกหนแห่งย่อมเรียกร้องความโปร่งใส เพราะไม่อยากนำเงินลงทุนของตัวเองไปเสี่ยงกับความไม่ชอบมาพากล และกลไกที่ไร้ประสิทธิภาพ