บทเรียนจำนำข้าว

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

ท่ามกลางกระแสเรียกร้องให้มีการปฏิรูปประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องประเด็นการคอร์รัปชัน มีประเด็นที่น่าสนใจอย่างยิ่งเรื่องนโยบายจำนำข้าวเกิดขึ้น ที่ผมว่าเป็นพัฒนาการที่ดีต่อการเมืองไทย แต่เราต้องแลกมาด้วยต้นทุนที่ไม่น้อยเลยทีเดียว เราเรียนรู้อะไรจากเรื่องนี้บ้าง?

นโยบายจำนำข้าว เป็นนโยบายที่รัฐบาลนายกฯ ยิ่งลักษณ์นำมาใช้หลังจากชนะการเลือกตั้ง ท่ามกลางเสียงคัดค้านจากนักวิชาการ และนักเศรษฐศาสตร์จำนวนมาก โดยเป็นนโยบายที่นำมาแข่งกับนโยบายประกันราคาของรัฐบาลชุดก่อน

นโยบายนี้ตั้งอยู่บนความเชื่อสำคัญที่ว่า เมืองไทยส่งออกข้าวเป็นอันดับหนึ่งของโลก ถ้าเมืองไทยคุมปริมาณการค้าข้าวระหว่างประเทศได้ เราก็จะคุมราคาข้าวได้ ไม่ต่างอะไรกับที่ OPEC คุมราคาน้ำมันได้ (จำได้ไหมครับ มีคนพูดถึง OREC หรือกลุ่มประเทศผู้ส่งออกข้าว) รัฐบาลเลยกล้าซื้อข้าวที่ราคาแพงกว่าท้องตลาดกว่าร้อยละ 50 มาตุนเอาไว้ จะทำให้ราคาตลาดโลกเพิ่มสูงขึ้น หวังว่าเราจะขายข้าวได้ในราคาสูงขึ้น และไม่ขาดทุน

แต่ความเป็นจริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น อย่างที่ผมเคยได้เล่าให้ฟังก่อนหน้านี้ แม้ว่าประเทศไทยจะส่งออกข้าวเป็นอันดับหนึ่ง เราผลิตข้าวได้น้อยมากเมื่อเทียบกับการผลิตทั่วโลก และข้าวเป็นสินค้าที่มีการตอบสนองต่อราคาสูง (เพราะใช้เวลาการผลิตแค่ 3-4 เดือน) เมื่อเราหยุดส่งออก ราคาขยับสูงขึ้น ประเทศอื่นสามารถผลิตข้าวเพิ่มขึ้น และได้รับประโยชน์จากราคาข้าวที่สูงขึ้น (กลายเป็นว่าเราทุ่มทุนอุดหนุนมหาศาลให้ชาวนาในเวียดนามรวยขึ้น)

เราเสียอีกที่นั่งทับกองข้าวอยู่จำนวนมาก และไม่สามารถระบายข้าวได้ เพราะทันทีที่เราขยับ ราคาข้าวก็จะร่วงลงไปรอเสียแล้ว และอาจจะเป็นโชคร้ายหรือเป็นวิบากกรรม ที่ราคาข้าวในตลาดโลกลดลงอย่างต่อเนื่องตั้งแต่เริ่มโครงการนี้มา

ราคาข้าวสารในตลาดโลก (เหรียญสหรัฐต่อตัน) ที่มา : USDA
ราคาข้าวสารในตลาดโลก (เหรียญสหรัฐต่อตัน) ที่มา : USDA

นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายรับจำนำข้าว “ทุกเมล็ด” ยังใช้เงินทุนไปมหาศาล ในสองปีการเพาะปลูกที่ผ่านมาใช้เงินไปแล้วกว่า 700,000 ล้านบาท หรือปีละกว่า 300,000 ล้านบาท (มากกว่าร้อยละสิบห้าของงบประมาณรายจ่ายประจำปี!) แม้ว่าเงินจำนวนนี้เป็นเงิน “ซื้อ” ข้าว ไม่ใช่ต้นทุนของโครงการทั้งหมด แต่ถึงทุกวันนี้ ยังไม่มีใครสามารถประเมินได้ว่า โครงการรับจำนำข้าวมี “ต้นทุน” หรือขาดทุนไปเท่าไร เพราะรัฐบาลยืนยันว่ายังไม่ได้ขายข้าว จึงบอกไม่ได้ว่ากำไรหรือขาดทุนเท่าไร (ถ้าเป็นบริษัทตอบแบบนี้มีหวังโดนผู้ถือหุ้นไล่ออก แล้วโดนสรรพากรตามไล่บี้เก็บภาษีอีกรอบ)

เป็นไปได้อย่างไรที่โครงการใหญ่ขนาดนี้ ใช้เงินไปมหาศาลขนาดนี้ (สร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงได้สบายๆ) ไม่สามารถยืนยันได้แม้กระทั่งว่าเรามีข้าวอยู่ในสต็อกเท่าไร มีคุณภาพอย่างไร และมีข้าวอยู่จริงหรือไม่ รัฐบาลยืนยันตลอดว่าเป็นความลับ บอกไม่ได้ โดยอ้างว่าจะกระทบต่อการระบายข้าว (ในขณะที่กระทรวงเกษตรของสหรัฐฯ​สามารถประเมินได้ตลอดเวลาว่าประเทศไทยมีข้าวอยู่ในสต็อกเท่าไร เพราะเขาบวกลบเลขได้นี่ครับ ว่าปีหนึ่งเราปลูกข้าวมีผลผลิตเท่าไร บริโภคภายในประเทศเท่าไร ขายออกมาเท่าไร) การไม่เปิดเผยปริมาณข้าวจึงเป็นการหลอกตัวเองเพียงคนเดียว และเปิดช่องให้มีทุจริต (เพราะรัฐบาลบอกแค่ว่าขายข้าวได้เงินมาเท่าไร แต่ไม่เคยบอกว่าเป็นเงินจากการขายข้าวกี่ตัน และราคาเฉลี่ยเท่าไร)

และการระบายข้าวที่อ้างว่าเป็นการขายระหว่างรัฐบาล (G to G) โดยไม่เปิดเผยราคา ก็เป็นช่องทางให้ระบายข้าวโดยไม่ต้องมีการประมูล ค่อนข้างแน่ใจได้ว่าเราได้ราคาแย่กว่าราคาตลาดแน่ๆ (ทำไมรัฐบาลประเทศอื่นถึงจะ “โง่” ซื้อข้าวที่ราคาแพงกว่าท้องตลาด?) และเปิดช่องให้มีการทุจริตแบบมโหฬาร อย่างที่สำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เพิ่งจะลงมติแจ้งข้อกล่าวหากับท่านอดีตรัฐมนตรีและพวกไป แม้ว่าจะเป็นเพียงแค่การกล่าวหา และยังไม่ได้มีข้อสรุปอันเป็นที่สิ้นสุด แต่ก็พอจะชี้ให้เห็นได้ว่าพอจะมีร่องรอยและหลักฐานของการทุจริตอยู่

นี่ยังไม่นับการทุจริตรายเล็กรายน้อย ที่รวมไปถึงการเวียนเทียนข้าว การสลับสต็อกข้าว การแอบปล้นข้าว การสวมสิทธิ์ และความเสียหายที่เกิดจากการที่ข้าวเสื่อมคุณภาพไปตามกาลเวลา (ข้าวคงคุณภาพดีอยู่ได้ไม่ถึงปี)

และเป็นที่ทราบกันดีว่า การรับจำนำข้าว ยังทำลายอุตสาหกรรมการค้าข้าวไปอย่างมหาศาล ทำลายคุณภาพข้าว (เพราะชาวนาหันมาปลูกข้าวที่ให้ผลผลิตเร็ว โดยไม่ต้องสนใจคุณภาพ) ทำลายกลไกราคาข้าว และก่อให้เกิดการบิดเบือนทางราคาอย่างมหาศาล และเป็นการแทรกแซงโดยสิ้นเปลืองโดยใช่เหตุ (ทำไมคนที่มีที่นาสองพันไร่ และมีข้าวมาให้รับจำนำจำนวนมาก จึงสมควรได้รับการช่วยเหลือจากรัฐมากกว่าคนที่มีที่นา 25 ไร่? คนที่มีที่นาอยู่ในเขตชลประทานสามารถทำนาได้ปีละสองถึงสามครั้ง ได้รับประโยชน์มากกว่าชาวนาที่อยู่นอกเขตชลประทานที่ทำนาได้แค่ปีละครั้งเดียว)

นโยบายแบบนี้ เตือนสติให้เราต้องถามตัวเองอยู่เสมอว่า ทำไมเราจึงต้องแทรกแซงราคาสินค้าเกษตร และเราควรแทรกแซงอย่างไร

นอกจากนี้ การจำนำข้าวยังทิ้งภาระมหาศาลไว้ให้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และกลายเป็นข้อจำกัดใหญ่ของนโยบาย เมื่อ ธ.ก.ส. ใช้เงินที่รัฐบาลจัดหาให้โดยการค้ำประกันเงินกู้ให้ไปกว่า 410,000 ล้านบาท และ ธ.ก.ส. ยังซื้อข้าวจนเกินวงเงินที่ ครม. อนุมัติไปมากกว่าแสนล้าน และออกใบประทวนให้ชาวนา โดยที่ค้างจ่ายชาวนาอีกกว่าแสนล้านบาท จนชาวนาเริ่มออกมาประท้วงโดยที่กระทรวงพาณิชย์ไม่สามารถระบายข้าวออกมาได้อย่างที่วางแผนไว้

ร้อนถึงกระทรวงการคลัง ต้องขออนุมัติ ครม. เพื่อจัดหาเงินกู้อีกกว่า 130,000 ล้านบาท มาให้ ธ.ก.ส. เพื่อจ่ายชาวนาเพิ่มเติม จนเสี่ยงว่าจะละเมิดรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐบาลรักษาการอาจจะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงแผนการก่อหนี้ที่อนุมัติไปแล้วมากู้เงินเพื่อซื้อข้าวได้ เพราะอาจจะมีผลผูกผันไปถึงรัฐบาลต่อไป ซึ่ง รัฐธรรมนูญได้ห้ามไว้
และบริษัทจัดอันดับเครดิตหลายแห่งเริ่มแสดงความกังวลใจที่ต้นทุนของนโยบายนี้มีมากกว่าที่เขาคาดการณ์ไว้มาก และอาจส่งผลต่อหนี้สาธารณะของประเทศได้

ดูเหมือนว่า นโยบายจำนำข้าวคงใกล้จะถึงจุดจบเต็มที เพราะรัฐบาลรักษาการในปัจจุบันคงสามารถดำเนินนโยบายต่อได้ถึงแค่สิ้นปีการเพาะปลูกนี้ และรัฐบาลรักษาการนี้ไม่น่าจะสามารถอนุมัติรับซื้อข้าวสำหรับปีการเพาะปลูกหน้าได้ เพราะคงต้องรอให้รัฐบาลต่อไปเข้ามาอนุมัติ

หนี้กองมหาศาล และสต็อกที่บวมเป่ง (แต่ไม่รู้ว่าคุณภาพเป็นอย่างไร) คงบอกได้อย่างดีว่าโครงการนี้มีต้นทุนที่สูงเพียงใด รัฐบาลต่อไปคงต้องคิดให้หนักว่าจะทำโครงการนี้ต่อไปหรือไม่ ท่ามกลางการตรวจสอบเรื่องคอร์รัปชันและเสียงวิพากษ์วิจารณ์เรื่องนโยบายประชานิยม

เรื่องนี้กลายเป็นบทเรียนราคาแพงให้แก่ภาครัฐ ที่อาจจะมีประโยชน์ต่อการพัฒนาการเมือง และนโยบายของรัฐในอนาคต ผมขอสรุปเป็นข้อๆ ดังนี้ครับ

1. การนำเสนอนโยบายในการเลือกตั้ง และการอนุมัติโครงการในอนาคตต้องมีการประมาณต้นทุนของโครงการเสมอ เพื่อให้ผู้ลงคะแนนสามารถเปรียบเทียบประโยชน์ที่ได้รับจากโครงการกับต้นทุนได้ และโครงการขนาดใหญ่ควรบอกแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้เพื่อโครงการนั้นๆ ถ้าไม่มีควรระบุว่าจะต้องตัดโครงการใดออกไป เพราะเป็นไปไม่ได้ที่เราจะทำโครงการทุกอย่างโดยไม่มีต้นทุนค่าเสียโอกาสเลย

2. การดำเนินนโยบายแบบปลายเปิด คือการทำโครงการไปโดยไม่รู้ว่าต้นทุนจะเป็นเท่าไร เป็นเรื่องเลวร้าย และไร้ความรับผิดชอบทางการคลัง

3. การแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรควรมีกลุ่มเป้าหมายของการแทรกแซงที่ชัดเจน เพื่อลดการรั่วไหลของเงิน ยกตัวอย่างเช่น ถ้าจุดประสงค์ของการแทรกแซงคือช่วยเหลือเกษตรกรผู้มีรายได้น้อย ต้องมีกระบวนการจำกัดสิทธิเกษตรกรที่อาจจะมีรายได้มากในการเข้าร่วมโครงการ เช่น การจำกัดพื้นที่เพาะปลูกที่สามารถได้รับการช่วยเหลือ เป็นต้น

4. รัฐควรจำกัดการแทรกแซงที่สร้างความบิดเบือดให้กับตลาด เช่น การแทรกแซงที่มีผลต่อราคา โดยเฉพาะการแทรกแซงที่ราคาเป้าหมายต่างจากราคาตลาดมากๆ และพยายามใช้การแทรกแซงที่มีการบิดเบือนต่ำ เช่น การอุดหนุนรายได้แทน (แจกเงินไปเลยยังถูกกว่าครับ)

5. การดำเนินงานโครงการของรัฐต้องมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ การเปิดเผยข้อมูลภาครัฐควรมีอย่างเต็มที่เพื่อให้ภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมในการร่วมตรวจสอบด้วย ประชาชนควรสามารถใช้สิทธิภายใต้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ เพื่อตรวจสอบได้อย่างเต็มที่

6. การจัดซื้อจัดจ้าง และการขายทรัพย์สินทุกอย่าง ควรเป็นไปอย่างเปิดเผย โปร่งใส และตรวจสอบได้ เลิกบอกเถอะครับว่าเป็นความลับทางราชการ

7. รัฐควรจำกัดการใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐในการดำเนินนโยบาย หากมีการใช้ธนาคารเหล่านี้เป็นเครื่องมือ ควรมีการตั้งงบประมาณชดเชยอย่างโปร่งใสในทันที เพื่อหลีกเลี่ยงการสร้างหนี้ที่ควบคุมไม่ได้ ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาของระบบสถาบันการเงินในอนาคต

ผมหวังว่าสังคมไทยจะได้เรียนรู้อะไรมากขึ้นจากบทเรียนราคาแพงของเราครั้งนี้ และหวังว่าจะเป็นปัจจัยกระตุ้นให้ภาคประชาชนตื่นตัวในการมีส่วนรวมในการเมือง ทั้งกระบวนการเลือกตั้ง ให้ความเห็น และตรวจสอบการดำเนินนโยบายภาครัฐอย่างแข็งแกร่ง และผมเชื่อว่านักการเมืองก็คงได้เรียนรู้อะไรจากเหตุการณ์ครั้งนี้ด้วยเหมือนกัน ไม่มากก็น้อย