นโยบายการคลังกับการเติบโตในระยะยาว (2)

27 ธันวาคม 2013

ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล

ในตอนที่แล้วผมได้กล่าวถึงการดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลในการสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวให้กับประเทศครับ นโยบายต่างๆ ข้างต้นมีความเกี่ยวโยงกับการออกแบบระบบภาษีเพื่อจูงใจในการทำงาน ชะลอการเกษียณอายุ และจูงใจให้เกิดการออมเงินหรือสะสมทุน การใช้จ่ายของรัฐบาลเพื่อสร้างแรงจูงใจในการทำงานหรือการดำเนินการวิจัยและพัฒนา รวมไปถึงการนำเสนอกฎหมายที่จำเป็นต่อการสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมสำหรับธุรกิจรายเล็กและรายใหญ่ ซึ่งจริงๆ แล้วประเด็นในส่วนหลังนี้ยังมีความเกี่ยวข้องกับนโยบายเพื่อสร้างพื้นที่ให้กับธุรกิจรายเล็กให้สามารถเกิดและเติบโตขึ้นต่อไปได้ด้วยครับ

แน่นอนว่ายังมีแนวคิดอีกหลากหลายที่เชื่อมโยงการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลกับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาวครับ หนึ่งในนั้นคือแนวคิดของงานศึกษาจำนวนหนึ่ง ซึ่งเห็นว่าการสร้างวินัยทางการคลังของรัฐบาล รวมไปถึงการให้น้ำหนักความสำคัญกับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและการลงทุนในทรัพยากรมนุษย์นั้น มีความสำคัญต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวเป็นอย่างยิ่ง ซึ่งแนวคิดของงานศึกษาในกลุ่มนี้ได้จุดประกายให้ผมและ รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ ดำเนินการศึกษาต่อยอดออกมาเป็นบทความที่เราได้ร่วมนำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2556 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (หรือ TDRI) ในช่วงเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมาครับ

ถ้าหากกล่าวถึงแนวคิดของงานศึกษาในกลุ่มนี้ ก็ควรที่จะต้องเริ่มต้นจากงานในเชิงทฤษฎีที่มีชื่อว่า Government spending in a simple model of endogenous growth ของ Robert J. Barro ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยฮาวาร์ด ในปี ค.ศ. 1990 ครับ โดยงานศึกษานี้ได้อธิบายถึงความสัมพันธ์ระหว่างการดำเนินการด้านรายได้รายจ่ายของรัฐบาลกับการเติบโตของประเทศในระยะยาวเอาไว้อย่างเป็นขั้นเป็นตอนเป็นอย่างมาก

ดังที่ได้กล่าวถึงไว้ในตอนที่แล้ว การเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวจะเกี่ยวข้องกับการพัฒนาด้านอุปทาน ซึ่งหมายถึงการพัฒนาศักยภาพของภาคการผลิตในประเทศให้สามารถผลิตสินค้าได้ในปริมาณมากและแข่งขันกับรายอื่นๆ ในตลาดโลกได้ครับ แน่นอนว่าการจะทำให้ภาคการผลิตของประเทศไทยเก่งขึ้นได้จำเป็นจะต้องทำให้ปัจจัยการผลิตรูปแบบต่างๆ อาทิ ทุนทางกายภาพ แรงงาน และเทคโนโลยีในการผลิต พัฒนาขึ้นทั้งในแง่ปริมาณและคุณภาพ

สำหรับระยะยาวในแบบจำลองการเติบโตทางเศรษฐกิจ (growth model) นั้นจะหมายถึงในดุลยภาพ steady state ซึ่งถ้าพูดให้ง่ายจะหมายความถึงสภาวะดุลยภาพที่ไม่มีปัจจัยระยะสั้นต่างๆ เข้ามากระทบครับ ถ้าพูดให้ง่ายเข้าไปอีกก็คือ เป็นจุดที่ประเทศอยู่ในสภาวะปกติต่อเนื่องยาวนาน โดยไม่มีปัจจัยทั้งเชิงบวกหรือเชิงลบเข้ามากระทบในระยะสั้น และเรากำลังพยายามศึกษาอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศภายใต้สภาวะดังกล่าว

ที่มาภาพ : http://www.bangkoksync.com

ที่มาภาพ : http://www.bangkoksync.com

ในงานศึกษาข้างต้น Barro ได้จัดแบ่งรายจ่ายของรัฐบาลออกเป็น 2 ประเภท โดยประเภทที่หนึ่ง คือ รายจ่ายที่ไม่เพิ่มประสิทธิภาพให้กับภาคการผลิตในประเทศ ซึ่งจะเกี่ยวโยงกับรายจ่ายเพื่อสนับสนุนการบริโภคของผู้คน ซึ่งจะถูกใช้หมดไปในแต่ละปีและไม่มีผลประโยชน์หลงเหลืออยู่ในระยะยาว รายจ่ายประเภทนี้น่าจะเทียบเคียงได้กับการให้สวัสดิการผู้คนลักษณะต่างๆ ทั้งสวัสดิการคนชรา สวัสดิการคนว่างงาน สวัสดิการผู้เกษียณอายุ หรือการเข้าไปแทรกแซงราคาตลาดของสินค้าเกษตร การเข้าไปควบคุมราคาสินค้า การจ่ายเงินโอนให้เปล่ากับผู้คนในบางกลุ่ม หรือการอุดหนุนราคาน้ำมันเชื้อเพลิง เป็นต้นครับ

ในขณะที่รายจ่ายประเภทที่สอง คือรายจ่ายที่เพิ่มประสิทธิภาพให้กับภาคการผลิตของประเทศ ซึ่งจะเกี่ยวโยงกับรายจ่ายเพื่อการพัฒนาปัจจัยการผลิตต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรมนุษย์ สามารถเทียบเคียงได้กับรายจ่ายเพื่อสนับสนุนการศึกษาหรือการพัฒนาทักษะของแรงงาน รายจ่ายด้านการสาธารณสุขเพื่อพัฒนาสุขภาพของแรงงาน การลงทุนในระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานของประเทศ รวมไปถึงรายจ่ายเพื่อให้การคุ้มครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ทั้งทางกายภาพและทรัพย์สินทางปัญญา รวมไปถึงการให้การคุ้มกันอาณาเขตของประเทศด้วย รายจ่ายในกลุ่มนี้จะสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาการผลิตในระยะยาวครับ

ในกรณีที่ประเทศหนึ่งอยู่ในสภาวะปกติเป็นเวลายาวนาน ประเทศนั้นจะปรับตัวเข้าสู่จุดดุลยภาพจุดหนึ่ง ซึ่งจะมีอัตราการเติบโตที่คงที่ต่อเนื่องในแต่ละปี โดยอัตราการเติบโตที่คงที่ของแต่ละประเทศอาจมีความแตกต่างกันครับ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับพฤติกรรมของภาคการผลิตและภาคครัวเรือนในแต่ละประเทศ รวมไปถึงสภาพแวดล้อมทางนโยบายต่างๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศนั้นๆ ครับ

ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศที่ทุกๆ เรื่องมีลักษณะเดียวกัน ยกเว้น รัฐบาลของประเทศหนึ่งใช้จ่ายกับรายจ่ายที่ไม่ส่งเสริมประสิทธิภาพของภาคการผลิตในสัดส่วนที่สูงอย่างต่อเนื่องยาวนาน ในขณะที่รัฐบาลของอีกประเทศหนึ่งให้ความสำคัญกับรายจ่ายเพื่อส่งเสริมประสิทธิภาพของภาคการผลิตอย่างต่อเนื่อง ที่จุดดุลยภาพภาคการผลิตของประเทศที่สองย่อมมีความสามารถเหนือกว่าประเทศแรก ซึ่งส่งผลให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่สองอยู่ในระดับสูงกว่าอัตราการเติบโตของประเทศแรกอย่างต่อเนื่องด้วยเช่นเดียวกันครับ

นอกจากในฟากรายจ่ายแล้ว Barro ยังให้ความสำคัญกับการจัดเก็บภาษีของรัฐบาลอีกด้วย โดยได้แบ่งประเภทของภาษีออกเป็น 2 กลุ่ม เช่นเดียวกันครับ ได้แก่ ภาษีที่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมด้านการทำงานและการออม กับภาษีที่ไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรม อย่างไรก็ตาม งานศึกษาที่ต่อยอดจากงานศึกษาของ Barro อีกทีได้ชี้ให้เห็นครับว่าภาษีแทบทุกประเภทล้วนก่อให้เกิดการบิดเบือนพฤติกรรมการทำงานและการใช้จ่าย โดยจะส่งผลให้ผู้คนมีแรงจูงใจในการทำงานที่ลดลง ในขณะที่ จะลดทอนแรงจูงใจในการออมของผู้คนอีกด้วย ไม่เว้นแม้แต่ภาษีที่เก็บจากฐานการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคของผู้คน (เช่น VAT) หรือฐานทรัพย์สิน (เช่น ภาษีที่ดิน) ซึ่งก็ยังส่งผลให้ผู้คนเลือกทำงานน้อยลงและพักผ่อนมากขึ้นด้วยเช่นเดียวกัน

งานศึกษาในเชิงประจักษ์ที่พยายามทดสอบทฤษฎีของ Barro ยังได้คิดเชื่อมโยงถึงองค์ประกอบด้านรายจ่ายกับตัวชี้วัดที่สะท้อนวินัยทางการคลังของรัฐบาลอีกด้วยครับ โดยตัวชี้วัดที่ผมจะยกมาพูดถึงมีอยู่ด้วยกัน 2 ตัว ได้แก่ ระดับหนี้สาธารณะของประเทศ และการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาล (รายจ่ายรัฐบาลสูงกว่ารายได้ของรัฐบาลในแต่ละปี)

หลักการง่ายๆ ที่เชื่อมโยงตัวชี้วัดวินัยทางการคลังกับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว อยู่บนแนวคิดที่ว่าหากรัฐบาลไม่รักษาวินัยทางการคลัง มีการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง และก่อหนี้สาธารณะในระดับสูงแล้ว จะก่อให้เกิดความกังวลถึงสภาวะเศรษฐกิจในอนาคต รวมไปถึงการคาดหมายว่ารัฐบาลจะต้องปรับขึ้นการจัดเก็บภาษีและปรับลดการใช้จ่ายในที่สุด เพื่อให้งบประมาณกลับมาสู่สมดุลและปรับลดระดับหนี้สาธารณะของประเทศ ความกังวลดังกล่าวจะก่อให้เกิดการปรับลดการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชน ซึ่งทำให้ดูเหมือนว่าการเพิ่มการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาลหรือการปรับเพิ่มการกู้ยืมของรัฐบาลส่งผล “เบียดบัง (crowd out)” การใช้จ่ายของภาคเอกชนให้ปรับลดลงไป

ในความเป็นจริงแล้ว การขาดดุลงบประมาณในระดับต่ำหรือการที่ประเทศมีหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่ไม่สูงมากนักเมื่อเทียบกับศักยภาพในการชำระหนี้ของประเทศ อาจจะไม่ก่อให้เกิดความกังวลกับภาคเอกชนมากนัก แต่เราจะสามารถเห็นได้จากประสบการณ์ของหลายๆ ประเทศบนโลกเช่นเดียวกันว่า หากรัฐบาลมีการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องยาวนานและมีการก่อหนี้สาธารณะจนเข้าสู่ระดับสูงมากระดับหนึ่งแล้ว ความกังวลของภาคเอกชนจะเพิ่มมากขึ้นจนก่อให้เกิดการปรับลดการใช้จ่ายและการลงทุนในท้ายที่สุด ตัวอย่างของหลายๆ ประเทศในยุโรปในช่วงเวลาที่ผ่านมาไม่นานนี้แสดงให้เห็นความสัมพันธ์ลักษณะดังกล่าวอีกครั้งหนึ่ง

แน่นอนครับว่า เมื่อพูดถึงการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวแล้ว ประเทศที่รัฐบาลสามารถรักษาวินัยทางการคลังได้เป็นอย่างดี ไม่มีการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง หรือมีหนี้สาธารณะอยู่ในระดับต่ำ จะยิ่งส่งเสริมความมั่นใจให้กับภาคเอกชนภายในประเทศ และนำมาซึ่งการลงทุนในระดับที่เพิ่มสูงขึ้นด้วยเช่นเดียวกัน

GDP infog

แน่นอนเช่นเดียวกันครับว่า ประเทศที่มีการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง จนส่งผลให้หนี้สาธารณะก่อตัวจนอยู่ในระดับสูง ในขณะที่รัฐบาลใช้จ่ายในลักษณะที่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการส่งเสริมประสิทธิภาพของภาคการผลิตภายในประเทศมากนัก ย่อมส่งผลให้เกิดการชะลอตัวของการบริโภคและการลงทุน รวมไปถึงการมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในระดับต่ำด้วยเช่นเดียวกัน งานศึกษาเชิงประจักษ์ในต่างประเทศชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ลักษณะนี้อย่างชัดเจนครับ ไม่ว่าจะเป็นงานที่ศึกษากลุ่มประเทศทั้งหมดหรืองานที่ศึกษาเฉพาะเจาะจงไปที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศด้อยพัฒนาก็ตาม

ในกรณีของประเทศไทยนั้น อาจกล่าวได้ว่าเรายังคงมีหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่พอรับได้ครับ นั่นคือ ราว 45 เปอร์เซ็นต์เมื่อเทียบกับ GDP ของประเทศ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยมีการขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องยาวนานกว่า 15 ปี โดยมีเพียงปี 2548 ปีเดียวที่รัฐบาลไทยมีการเกินดุลอยู่เล็กน้อย ซึ่งการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องได้ส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศเติบโตมาอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่งบประมาณเพื่อใช้ชำระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาลแทบจะเทียบไม่ได้กับการขาดดุลที่เกิดขึ้นใหม่ในแต่ละปี ยกตัวอย่างเช่น ในปี 2554–2556 รัฐบาลมีการขาดดุลงบประมาณ 2.86 แสนล้าน 3.15 แสนล้าน และ 2.55 แสนล้านบาท ตามลำดับ ในขณะที่มีการตั้งงบประมาณชำระคืนต้นเงินกู้เพียง 3.25 หมื่นล้าน 4.69 หมื่นล้าน และ 4.91 หมื่นล้านบาท ตามลำดับ

นอกจากนั้น เรายังสังเกตได้ว่ารัฐบาลไทยในยุคหลังให้ความสำคัญกับโครงการยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้คนในระยะสั้นในอัตราที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยเรามีโครงการแจกเช็คช่วยชาติ โครงการรถยนต์คันแรก บ้านหลังแรก เบี้ยยังชีพคนชรา โครงการธงฟ้า โครงการจำนำข้าว โครงการประกันราคาสินค้าเกษตรอื่นๆ การพยุงราคาน้ำมันเชื้อเพลิง ฯลฯ ในขณะที่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่เหมาะสมและการพัฒนาศักยภาพของทรัพยากรมนุษย์มีความสำคัญในระดับที่รองลงมา

ถ้าหากว่ายังไม่มีการปรับเปลี่ยนแล้ว ก็น่าเป็นห่วงครับสำหรับประเทศไทยในอนาคต