หางกระดิกหมา
เลือกตั้งก่อนหรือปฏิรูปก่อน…
ระหว่างที่ทุกคนกำลังนัวเนียกันเรื่องเลือกตั้งก่อนหรือหลังนี้ ปรากฏว่าองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันก็ได้ร่วมสนุกโดยออก “ข้อเสนอมาตรการกำจัดคอร์รัปชันก่อนการเลือกตั้งเพื่อสร้างความมั่นใจให้กับประชาชน” มาด้วยอีกองค์กรหนึ่ง มีรายการยาวเหยียด 5 ข้อใหญ่ 11 ข้อย่อย นัยว่าทำครบจบแน่เรื่องปัญหาคอร์รัปชัน
แม้จะไม่ค่อยศรัทธาว่าการปฏิรูปโครงสร้างประเทศเพื่อกำจัดคอร์รัปชัน อันมีทั้งงานละเอียดที่ต้องทำแบบค่อยเป็นค่อยไปและงานช้างอย่างการออกกฎหมาย จะสามารถกำหนดเดดไลน์ให้เสร็จวันเสร็จพรุ่งแบบตีเมืองจันท์อย่างนี้ได้ แต่โดยทั่วไปแล้ว ข้อเสนอที่องค์กรยกมาก็เรียกได้ว่าเป็นประโยชน์ทีเดียว เช่น การแก้ไข พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ เป็นต้น
คงไม่ต้องย้ำกันอีกแล้วว่า “ความโปร่งใส” หรือการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการบริหารจัดการสาธารณกิจทั้งหลายนั้นเป็นเครื่องมือสำคัญที่สุดของการต้านคอร์รัปชัน เพราะฝูงชนที่ได้เสพได้เห็นข้อมูลเกี่ยวกับเรื่องอันมีผลกระทบต่อชีวิตตนอยู่เรื่อยๆ นั้น จะเร็วช้าย่อมจะก่อเป็นความคาดหวังให้สิ่งต่างๆ มันดีขึ้น ได้มาตรฐานขึ้น และความคาดหวังของฝูงชนนี้เองที่จะเป็นแรงกดดันให้รัฐต้องพัฒนาการบริหารจัดการสาธารณกิจต่อไปจนได้มาตรฐานเช่นนั้นในที่สุด
โดยความโปร่งใสนั้น จะเกิดได้ผ่านสองแนวทาง หนึ่ง คือการที่รัฐทำให้คนสามารถเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับประเด็นสาธารณะอันถูกต้องและทันแก่การณ์ได้ในเวลาที่เขาร้องขอ อย่างที่เรียกว่า “การเข้าถึงข้อมูล (access to information)” และ สอง คือการที่รัฐเปิดเผยข้อมูลเสียเองตั้งแต่ต้นมือ อย่างที่เรียกว่า “ข้อมูลสาธารณะ (public information)” โดย พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ ก็มีหน้าที่สร้างความโปร่งใสในทั้งสองแนวทางที่ว่ามานี้นี่เอง ซึ่งตามมาตรฐานสากล กฎหมายนี้จะต้องมีลักษณะหลักๆ ดังนี้
หนึ่ง กฎหมายนี้ควรจะต้องบังคับให้หน่วยงานของรัฐเปิดเผยข้อมูลว่าตัวเองทำอะไรและอย่างไร เพื่อเป็นการให้ข้อมูลพื้นฐานแก่ประชาชนและปูทางสำหรับการเรียกดูข้อมูลอื่นๆ แบบเจาะลึกขึ้น โดยตามกฎหมายต้นแบบซึ่งปรากฏในแหล่งข้อมูลของ World Bank นั้น ยกตัวอย่างสิ่งทื่หน่วยงานต่างๆ จะต้องเปิดเผยไว้ก่อนเช่น (ก) หน้าที่ โครงสร้าง และระบบการเงินของหน่วยงาน (ข) บริการที่หน่วยงานมีให้กับประชาชน (ค) กลไกและรายงานสรุปเกี่ยวกับการร้องเรียนหน่วยงานในกรณีที่หน่วยงานไม่ปฏิบัติหน้าที่ (ง) คู่มืออธิบายเกี่ยวกับวิธีการจำแนกแยกแยะและจัดเก็บข้อมูลของหน่วยงาน (จ) อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงาน เกณฑ์และกระบวนการที่เจ้าหน้าที่ใช้ในการตัดสินใจ ตลอดจนกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของหน่วยงานทั้งหมด (ฉ) คำตัดสินหรือนโยบายของหน่วยงานที่กระทบต่อประชาชนพร้อมทั้งเหตุผลอธิบายที่มาที่ไปและข้อมูลประกอบ ฯลฯ
อย่างไรก็ตาม ตาม พ.ร.บ. ของไทย ยังไม่ได้กำหนดบางข้อข้างต้นให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานที่จะต้องเปิดเผย มิหนำซ้ำ ข้อไหนที่กำหนดแล้ว พ.ร.บ. ของเราก็ยังแค่ให้หน่วยงานเตรียมข้อมูลเหล่านี้ไว้สำหรับเผื่อประชาชนขอ “ตรวจดู” ไม่ได้บังคับให้หน่วยงานจัดพิมพ์และเผยแพร่รายงานที่มีข้อมูลข้างต้นทุกปีอย่างของ World Bank ทำให้แทนที่ข้อมูลเหล่านั้นจะหาอ่านได้ง่ายๆ ก็ต้องอาศัยความอุตสาหะของประชาชนไปที่ศูนย์ข้อมูลข่าวสารของราชการเพื่อขอดู ทำลายแรงจูงใจของคนที่อยากจะช่วยบ้านเมืองตรวจสอบกิจการต่างๆ
สอง กฎหมายนี้ควรจะต้องกำหนดกรอบระยะเวลาสำหรับการเปิดเผยข้อมูล ที่ทั้งเพียงพอแก่การที่เจ้าหน้าที่จะเสาะหา รวบรวม และตรวจสอบข้อมูลตามที่ประชาชนเรียก แต่ในขณะเดียวกันก็จะต้องไม่เปิดโอกาสให้มีการเตะถ่วงล่าช้า ทั้งนี้ ตามกฎหมายตัวอย่างจะกำหนดเลยว่าการเปิดเผยข้อมูลต้องเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ และไม่ช้ากว่ายี่สิบวันในทุกกรณี โดยเฉพาะถ้าเป็นข้อมูลที่ถูกขอไปเพื่อปกป้องชีวิตและเสรีภาพของบุคคล ก็ห้ามเกินสี่สิบแปดชั่วโมงเลยด้วยซ้ำ โดยถ้าช้ากว่าที่ว่ามานี้เขาให้ถือเป็นการปฏิเสธคำขอไปเลย ซึ่งจะทำให้คนขอมีสิทธิไปดำเนินการอุทธรณ์ต่อได้
อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ. ของไทยไม่มีกรอบเวลาแน่นอน เช่น มีแต่บอกว่าให้หน่วยงานรัฐหาข้อมูลตามที่ประชาชนเรียก “ภายในระยะเวลาอันสมควร” ซึ่งเป็นนามธรรมที่ฝากผีฝากไข้อะไรไม่ได้ อีกทั้งยังไม่มีบทบัญญัติที่ให้การล่าช้าถือเป็นการปฏิเสธคำขอ ทำให้แทนที่ราชการช้าแล้วประชาชนจะอุทธรณ์ได้เลย ก็ต้องรอจนกว่าเวลาจะล่วงเลยไปอย่างยิ่งแล้ว ถึงจะดำเนินการต่อได้
สาม กฎหมายนี้ควรจะต้องกำหนดขอบเขตเรื่องที่หน่วยงานของรัฐไม่จำเป็นต้องเปิดเผยให้แคบและชัดเจนที่สุด มิฉะนั้นแล้ว ประชาชนขอดูข้อมูลอะไร เจ้าหน้าที่ก็จะหาข้ออ้างปฏิเสธตามกฎหมายได้หมด อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ. ของไทยให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจใช้ดุลพินิจไม่เปิดเผยข้อมูลได้ โดยคำนึงถึง “…ประโยชน์สาธารณะ…” ซึ่งเป็นถ้อยคำกว้างขวางคลุมเครือ เอื้อให้เจ้าหน้าที่ยกขึ้นอ้างเพื่อปฏิเสธคำขอข้อมูลได้ง่าย ทั้งๆ ที่ตามหลักสากลนั้น แม้การเปิดเผยข้อมูลจะเกิดผลเสียต่อประโยชน์สาธารณะก็อาจกระทำได้ หากว่าผลได้จากการเปิดเผยนั้นจะมากกว่า
สี่ กฎหมายนี้ควรจะต้องกำหนดให้มีองค์กรสำหรับทำหน้าที่ชี้ขาดว่าข้อมูลใดเปิดเผยได้หรือไม่ได้ โดยองค์กรนี้จะต้องเป็นอิสระ ไม่อยู่ในสังกัดราชการ เช่น ให้สมาชิกองค์กรมีที่มาจากการเสนอชื่อสมาชิกของประชาชนและการแต่งตั้งโดยฝ่ายนิติบัญญัติ อย่างไรก็ตาม ตาม พ.ร.บ. ของไทย องค์กรที่ทำหน้าที่นี้ กล่าวคือ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร กลับถูกกำหนดให้เสนอชื่อโดยข้าราชการการเมืองและแต่งตั้งโดย ครม. จึงไม่อาจเรียกได้ว่ามีหลักประกันความเป็นกลางอย่างแท้จริง
ห้า กฎหมายนี้ควรจะต้องให้ความคุ้มครองแก่ผู้ที่เปิดเผยข้อมูลโดยสุจริตเกี่ยวกับการกระทำผิดต่างๆ จากโทษทางอาญา ทางปกครอง หรือทางการจ้างงานใดๆ แม้การเปิดเผยเช่นนั้นจะหมายถึงการละเมิดหน้าที่ตามกฎหมายหรือตามสัญญาจ้าง อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ. ของเรายังไม่มีบทคุ้มครองเต็มที่เช่นนี้ ดังนั้น จึงทำให้ข้าราชการส่วนใหญ่เลือกที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลไว้ก่อน เพราะสร้างความเสี่ยงทางกฎหมายและหน้าที่การงาน โดยไม่มีอะไรมาช่วยคุ้ม
รับรองว่าถ้ามีการแก้ไข พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ ซึ่งอยู่ในสภาพผลุบๆ โผล่ๆ นี้ให้ไปสู่ความโปร่งใสที่แท้จริงได้ การจับตาและจับตายคอร์รัปชันก็จะเป็นไปได้อีกง่ายขึ้นเยอะเลยทีเดียว
หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ น.ส.พ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 30 ธันวาคม 2556
