“นิพนธ์ พัวพงศกร” ตอบโจทย์บทบาทที่ลดลงของวิชาเศรษฐศาสตร์ในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ – หมดยุค “เชื่อผู้นำ ชาติเจริญ”

เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 7 พฤศจิกายน 2556 ที่ผ่านมา สมาคมเศรษฐศาสตร์แห่งประเทศไทยได้จัดการประชุมสามัญประจำปี 2556 ที่โรงแรม สวิสโฮเต็ล เลอ คองคอร์ด มีนักเศรษฐศาสตร์อาวุโสระดับประเทศมาร่วมงานมากมาย อาทิ ดร.อัมมาร สยามวาลา, ดร.อัจนา ไวความดี, ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์, ดร.ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ และ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร เป็นต้น

ภายในงานมีการเสวนาจากนักเศรษฐศาสตร์ภายใต้หัวข้อ “วิชาเศรษฐศาสตร์กับการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ” ซึ่งประเด็นที่น่าสนใจในหัวข้อนี้ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI ได้นำเสนอดังต่อไปนี้ โดยเริ่มด้วยคำถามว่า “ทำไมวิชาเศรษฐศาสตร์จึงมีบทบาทลดลงในการกำหนดนโยบายสาธารณะ?” และตอบคำถามว่า “การที่วิชาเศรษฐศาสตร์มีบทบาทลดลงเกิดจากบริบทการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่เปลี่ยนไป รวมทั้งเกิดจากตัวนักเศรษฐศาสตร์ไทยเอง”

ดร.นิพนธ์กล่าวว่า ในยุคเริ่มแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ วิชาเศรษฐศาสตร์มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะมากเป็นพิเศษ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะระบบการเมืองเผด็จการยุค “เชื่อผู้นำ ชาติเจริญ” ซึ่งบทบาทสำคัญของวิชาเศรษฐศาสตร์คือการนำเสนอนโยบายลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน “น้ำไหล ไฟสว่าง ทางดี มีงานทำ” นโยบายเสถียรภาพการเงิน-การคลัง นโยบายการพัฒนาการเกษตรที่จัดทำโครงสร้างพื้นฐานการเกษตร เช่น ถนน เขื่อน ไฟฟ้า การศึกษาขั้นประถม การวิจัยและส่งเสริมเกษตร สินเชื่อเกษตร เอกสารสิทธิ์ เป็นต้น นโยบายสนับสนุนการลงทุนของต่างชาติและส่งเสริมการส่งออกทุน เทคโนโลยี การจัดการการขยายการศึกษา การเปิดเสรีการค้า (AFTA) การปฏิรูปภาษีศุลกากร และนโยบายพลังงาน

นโยบายส่วนใหญ่ในยุคแรกเริ่มเป็นการสร้างพื้นฐานและสร้างสถาบันให้ระบบตลาดทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้บทบาทของวิชาเศรษฐศาสตร์โดดเด่นมาก ยิ่งเมื่อมีการมอบรางวัล Nobel สาขาเศรษฐศาสตร์ตั้งแต่ปี ค.ศ.1969 ฐานะของวิชาก็สูงขึ้น และเป็นเรื่องโชคดีที่เผด็จการทหารหลายคนใช้บริการของนักเศรษฐศาสตร์ที่มีความสามารถสูง เช่น ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส่วนองค์กรระหว่างประเทศและรัฐบาลสหรัฐอเมริกาก็ให้เงินช่วยเหลือและให้เงินกู้ ซึ่งต่างก็เชื่อในทฤษฎีการพัฒนาเศรษฐกิจแบบทุนนิยมกระแสหลัก

ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร
ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร

ดร.นิพนธ์ให้เหตุผล 4 ประการที่บทบาทวิชาเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันลดน้อยถอยลง

1. พรรคการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจ

รัฐบาลในยุคปัจจุบันเน้นผลงานระยะสั้นเพื่อคะแนนเสียง นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจระยะยาวจึงไม่ได้รับความสนใจ ซึ่งเถ้าแก่เจ้าของพรรคการเมืองส่วนใหญ่ล้วนเป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจด้วยตัวเอง ประกอบกับปัจจุบันทีมเศรษฐกิจของพรรคการเมืองมีบทบาทค่อนข้างน้อย ต่างจากในยุคเผด็จการหรือประชาธิปไตยครึ่งใบ ที่ทีมเศรษฐกิจมักประกอบด้วยนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงของประเทศ

“นักเศรษฐศาสตร์ในหน่วยราชการไม่กล้าแสดงความคิดเห็นหรือนโยบายที่แตกต่างจากรัฐบาล ส่วนการเมืองไทยแบบสุดขั้วก่อให้เกิดปัญหาการนำเสนอและการวิจารณ์นโยบายเศรษฐกิจ โดยแบ่งออกเป็น 3 ฝ่าย คือ 1) ฝ่ายสนับสนุนรัฐบาลหรือที่ปรึกษา ที่ต้องปกป้องนโยบายของพรรคโดยละเลยข้อเท็จจริง 2) ฝ่ายนักเศรษฐศาสตร์เสียงส่วนน้อย เช่น TDRI ที่ทำหน้าที่ “ยิงนก” และ 3) ฝ่ายนักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ซึ่งเกรงว่าการให้ความเห็นจะถูกจับใส่เสื้อสี ทำให้การไม่แสดงความเห็นเป็นทางที่ปลอดภัยที่สุด บทบาทของนักเศรษฐศาสตร์จึงลดลงเมื่อเทียบกับนักวิชาการสาขาอื่น และ NGOs”

2. ความล้มเหลวของวิชาเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะการพัฒนาเศรษฐกิจ

วิชาเศรษฐศาสตร์และนักเศรษฐศาสตร์ยังไม่สามารถให้คำตอบได้ว่า รูปแบบใหม่ของการพัฒนาเศรษฐกิจที่จะดึงระบบเศรษฐกิจให้พ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางเป็นอย่างไร เรารู้แค่ว่ายุทธศาสตร์การพัฒนาแบบเดิมใช้ไม่ได้แล้วเท่านั้น และไม่มีองค์ความรู้เพียงพอเรื่องฟองสบู่และวิกฤติเศรษฐกิจการเงิน

ในภาวะที่ประเทศพัฒนาแล้วใช้นโยบายการเงินนอกแบบแผน เช่น การทำ QE ประเทศเล็กๆ อย่างประเทศไทยไม่สามารถดำเนินนโยบายการเงินแบบปกติได้ และการปล่อยให้เงินไหลเข้าออกโดยเสรี จะก่อเกิดปัญหาต่อการดำเนินนโยบายอัตราดอกเบี้ยและค่าเงินบาท ซึ่งจำเป็นต้องมี macro-prudential measures มาเสริม แต่จะทำอย่างไรก็ยังไม่ชัดเจน ส่วนงานวิชาการเศรษฐศาสตร์สาขาพฤติกรรมมนุษย์ยังไม่ใช่ “กระแสหลัก” เพราะพฤติกรรมของมนุษย์ในหลายกรณีไม่มีเหตุไม่มีผล

3. ความซับซ้อนของปัญหาการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมกับงานวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์ โดยมีปัจจัย 3 ประการดังต่อไปนี้

หนึ่ง โครงการพัฒนาขนาดใหญ่ในปัจจุบันมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจสังคม สิ่งแวดล้อม ในขณะที่วิชาเศรษฐศาสตร์ไม่สามารถให้ข้อเสนอนโยบายที่เหมาะสมและเป็นประโยชน์สูงสุดต่อสังคมได้ หากนักเศรษฐศาสตร์ไม่ได้ทำงานร่วมกับวิศวกร นักการเงิน และนักกฎหมาย ส่วนหน่วยงานราชการและรัฐบาลสามารถว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาและนักวิชาการบางคนให้เสนอผลวิเคราะห์ตามที่ตนต้องการได้

สอง เศรษฐศาสตร์มักมีทฤษฎี 2 ขั้ว คือ Keynesian และ Monetarist การจะมีนโยบายที่แก้ปัญหาได้จึงต้องมีการวิจัยประเมินผลนโยบาย (impact evaluation) ที่อาศัยข้อเท็จจริงจำนวนมาก งานวิจัยประเมินผลต้องใช้เทคนิคซับซ้อน ต้องเก็บข้อมูลนาน และเสียค่าใช้จ่ายมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีการใช้ randomized controlled experiment เพื่อให้ได้ผลดีที่สุด แต่นักเศรษฐศาสตร์ไทยยังไม่ค่อยมีการทำวิจัยประเมินข้อเสนอนโยบายแบบ impact evaluation เพราะเป็นงานวิจัยที่ออกแบบยาก เสียเวลานาน และแพง ฝ่ายกำหนดนโยบายมักนิยมว่าจ้างให้วิจัยประเมินนโยบายแทน ส่วนการกำหนดนโยบายพัฒนาจึงไม่พึ่งวิชาเศรษฐศาสตร์ หรืออย่างมากก็ว่าจ้างนักวิชาการบางคนหรือบางบริษัทที่ปรึกษาที่ยอมให้คำตอบที่ผู้กำหนดนโยบายต้องการ ฉะนั้น การใช้เศรษฐศาสตร์จัดทำนโยบายจึงถูกบิดเบือน

สาม นอกจากนั้น งานวิจัยนโยบายสาธารณะในระบบประชาธิปไตยจะต้องมีกระบวนการติดต่อสื่อสาร (communication) หรืออย่างน้อยเผยแพร่ผลวิจัย (disseminate) ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งค่อนข้างที่จะเสียเวลาของนักวิจัยและต้องใช้งบประมาณ นักวิชาการส่วนใหญ่มักไม่มีทักษะด้านนี้ ความพยายามของสถาบันนโยบายสาธารณะที่ผ่านมา คือ สถาบันต้องลงมือทำเอง เมื่อการใช้ความรู้เศรษฐศาสตร์จัดทำนโยบายมีข้อยุ่งยากมากมาย อาจารย์ส่วนใหญ่ก็จะเลือกไม่ทำงานวิจัยนโยบายสาธารณะ

4. ความล้มเหลวของการเรียนการสอนวิชาเศรษฐศาสตร์

อาจารย์เศรษฐศาสตร์ประสบความล้มเหลวในการสอนให้นักศึกษาเข้าใจบทบาทและข้อจำกัดของกลไกตลาด ส่วนระบบแรงจูงใจ (ตำแหน่งวิชาการ) และภาระงานทำให้นักวิชาการเน้นการเขียนตำราและงานวิจัยที่ตีพิมพ์ในวารสารวิชาการต่างประเทศมากกว่างานวิจัยด้านนโยบายเศรษฐกิจ

ความล้มเหลวจากการเรียนการสอนเศรษฐศาสตร์มี 2 ด้าน

หนึ่ง นักศึกษาไม่เข้าใจบทบาทและกลไกตลาดอย่างแท้จริง เพราะเราเน้นแต่เรื่อง “ประสิทธิภาพ” ของระบบตลาด เราจึงใช้ “ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ” เป็นหลักเกณฑ์เดียวในการตัดสินใจว่ารัฐควรแทรกแซงตลาดหรือไม่ เราสอนแต่ว่าควรแทรกแซงตลาดเมื่อมี market failure หรืออย่างเก่งก็สอนว่าการแทรกแซงกลไกตลาดอาจทำให้สถานการณ์แย่ลง

มีอาจารย์น้อยคนที่สอนว่าการแข่งขันทุกรูปแบบ รวมทั้งการใช้กลไกตลาดล้วนเกิดผลในการเลือกปฏิบัติหรือเกิดการแบ่งแยก ตัวอย่างเช่น ท่านจะเลือกแจกตั๋วฟุตบอลโลกที่บราซิลอย่างไร ซึ่งแต่ละวิธีก็ล้วนเลือกปฏิบัติต่างกัน ถ้าตอบปัญหา คนรอบรู้จะได้, ถ้าจับสลาก คนโชคดีจะได้, ถ้าประกวดความงาม คนสวยจะได้, ถ้าแข่งเตะบอล นักฟุตบอลจะได้, ถ้าคิดประมูลราคาตั๋ว คนมีเงินจะได้ และถ้าให้รัฐสภาลงมติ คนมีพวกมากจะได้

โดยสรุป การใช้ระบบตลาดเป็นเครื่องมือจัดสรรทรัพยากร เท่ากับเป็นการยอมรับ “คุณค่า” (value) อย่างหนึ่งโดยปฏิเสธ “คุณค่าแบบอื่นๆ ในสังคม” แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง ทำไมเวลาแม่ค้าขึ้นราคาข้าวแกง ขสมก. ขึ้นค่ารถเมล์ คนจำนวนมากจึงออกมาต่อต้านคัดค้าน แต่เวลารถเบนซ์ขึ้นราคาไม่มีใครคัดค้าน แสดงว่าเมื่อไรที่การขึ้นราคาเกี่ยวข้องกับชีวิตความเป็นความตายของคนจำนวนมาก (รวมทั้งคนที่เรียนเศรษฐศาสตร์) คนส่วนใหญ่จะปฏิเสธกลไกตลาด ซึ่งสะท้อนว่าวิชาเศรษฐศาสตร์มีข้อจำกัดมาก

ถ้าจะนำเศรษฐศาสตร์มาใช้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจ นักเศรษฐศาสตร์จะต้องสามารถวิเคราะห์เปรียบเทียบผลกระทบ (cost-benefit) ของวิธีการจัดสรรทรัพยากรทั้งที่ใช้กลไกราคา กลไกการเมือง และกลไกอื่นๆ ว่าเมื่อไรควรใช้กลไกตลาด เมื่อไรจะแทรกแซง และถ้าแทรกแซงแล้วเกิดปัญหาจะทำอย่างไร

สอง ข้าราชการและภาคเอกชนที่จบเศรษฐศาสตร์ยังไม่เข้าใจเรื่องอันตรายของการแทรกแซงของรัฐ ตัวอย่างเช่น เมื่อ พ.ต.ท.ทักษิณ (ชินวัตร) อ้างว่า “พ่อค้าส่งออกข้าวมีชีวิตสุขสบายสามารถซื้อข้าวราคาถูกจากรัฐบาล ไปส่งออกในราคาถูก…ถ้าจะให้ชาวนาอยู่รอด เราต้องช่วยให้เขามีกินมีใช้” และบรรดาข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ก็สนับสนุนว่า “ตลาดข้าวในโลกมีปัญหาตลาดไม่สมบูรณ์ รัฐจึงต้องแทรกแซง” แต่รัฐบาลก็ยังคงอาศัย “พ่อค้าเอกชน” บางคนในการขายข้าว

แม้นักเศรษฐศาสตร์จะพูดเรื่องความเสียหายจาก “ทุนนิยมพรรคพวก” (crony capitalism) แต่จะมีนักเศรษฐศาสตร์ข้าราชการและประชาชนสักกี่คนที่เข้าใจว่าการแทรกแซงของรัฐกำลังทำลาย “กลไกตลาด” ที่เป็นพลังผลักดันให้อุตสาหกรรมข้าวไทยผลิตและขาย “ข้าวคุณภาพ” เมื่อวิชาเศรษฐศาสตร์ไม่สามารถให้ความกระจ่างในเรื่องข้อดี-ข้อเสียของกลไกตลาดกับกลไกรัฐ ก็อย่าหวังว่าเราจะใช้เศรษฐศาสตร์กำหนดนโยบายเศรษฐกิจได้

อนาคตวิชาเศรษฐศาสตร์ของไทย

นักเศรษฐศาสตร์ไทยต้องสามารถแสดงให้สังคมเห็นว่า วิชาเศรษฐศาสตร์เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ และคนไทยจะได้ประโยชน์จากนโยบายเศรษฐกิจ ตัวอย่างเช่น นักเศรษฐศาสตร์ต้องแสวงหาทางออกที่ช่วยให้ประเทศไทยสลัดกับดักประเทศรายได้ปานกลาง คนไทยจะได้ประโยชน์จากนโยบายการพัฒนาอย่างทั่วถึง คนส่วนใหญ่มีการกินดีอยู่ดี ฉะนั้น นักเศรษฐศาสตร์ต้องทำงานร่วมกับนักวิชาการสาขาอื่น ปฏิรูประบบการเรียนการสอนให้นักศึกษาเข้าใจระบบเศรษฐกิจไทย และสามารถวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจ และมหาวิทยาลัยจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนระบบแรงจูงใจ ภาระงานของอาจารย์ ตลอดจนสิ่งแวดล้อมทางวิชาการในมหาวิทยาลัย