ThaiPublica Forum เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..? : “เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ”นโยบายการคลัง “เครื่องมือ-ข้อจำกัด-ทางออก” ความท้าทายสู่การพัฒนายั่งยืน

30 พฤศจิกายน 2013

เสวนา ThaiPublica Forum ครั้งที่ 7 หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?วิทยากร ได้แก่ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI), ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน),ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.),ดร.สุทธาภา อมรวิวัฒน์ Chief Economist และ ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน)และดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมี ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้ดำเนินรายการ ณ KTC Pop เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556

เสวนาThaiPublica Forum ครั้งที่ 7  หัวข้อ "เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?" เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 ณ KTC POP

เสวนาThaiPublica Forum ครั้งที่ 7 หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?” เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 ณ KTC POP

เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 สำนักข่าวไทยพับลิก้าจัดเสวนา ThaiPublica Forum ครั้งที่ 7 หัวข้อ “เศรษฐกิจไทยกับอนาคตการเติบโตที่ยั่งยืน..?” เนื่องด้วยประเทศไทยมีอาการถดถอยอย่างมีนัยสำคัญในด้านต่างๆ ดังรายงานของ World Economic Forum ปี 2556 รวมทั้งแนวโน้มเศรษฐกิจไทยที่มีอัตราการเติบโตต่ำกว่าศักยภาพ สำนักข่าวไทยพับลิก้าจึงเห็นว่าประเด็นการเติบโตอย่างยั่งยืนน่าจะเป็นเรื่องที่ควรหยิบยกมาเป็นหัวข้อเสวนาครั้งนี้ เพื่อให้สาธารณชนได้รับทราบข้อมูลและข้อเท็จจริงของประเทศอย่างรอบด้าน และมองแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาวมากขึ้น

โดยวิทยากรที่เข้าร่วมในการเสวนาดังกล่าว ได้แก่ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI), ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน),ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.),ดร.สุทธาภา อมรวิวัฒน์ Chief Economist และ ผู้ช่วยผู้จัดการใหญ่ ธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน), ดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยมี ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้ดำเนินรายการ

โดยดร.เอกนิติได้กล่าวต่อจากดร.สมชัย จิตสุชน ดังนี้

ดร.เอกนิติ : ขอพูดในฐานะนักวิชาการ เรื่อง “นโยบายการคลังภาคปฏิบัติกับบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจระยะยาว” จากที่ได้ฟังปัญหาที่ดร.สมชัยบอกว่า เศรษฐกิจโตไม่ยั่งยืน มีความเหลื่อมล้ำเพราะนโยบายการคลัง ถ้าพูดเป็นภาษาชาวบ้านคือ นโยบายการคลังเป็น “ไอ้ปื๊ด” (แพะ) ที่ทำให้เศรษฐกิจเกิดความเหลื่อมล้ำ โตไม่ได้อย่างยั่งยืน

“ผมจะวิเคราะห์ให้ฟังว่า ในภาคปฏิบัติ นโยบายการคลังมีข้อจำกัดอย่างไร ทำไมนโยบายการคลังกลายเป็นไอ้ปื๊ด และจะเสนอทางออกด้วยว่า จริงๆ แล้วนโยบายการคลังไม่ใช่ไอ้ปื๊ด แต่คือวันเฉลิมในละครเรื่องทองเนื้อเก้า คือ แม้จะอยู่ในสภาพแวดล้อมที่ไม่ดี แต่ก็สามารถเป็นคนดีได้ ดังนั้น แม้นโยบายการคลังจะมีข้อจำกัดต่างๆ มากมาย แต่ก็สามารถเป็นเครื่องมือที่ดี คอยช่วยเศรษฐกิจให้เติบโตยั่งยืนได้ ซึ่งผมจะเสนอทางออกด้วยว่าในภาคปฏิบัติจะต้องทำอย่างไร”

โดยหัวข้อที่จะพูดมี 5 เรื่อง

1. เป้าหมายของนโยบายการคลังที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตยั่งยืนระยะยาว
2. เครื่องมือนโยบายการคลังในภาคปฏิบัติมีอะไรบ้าง
3. นโยบายการคลังควรตอบปัญหาภาพใหญ่ที่เป็นโจทย์ของประเทศอย่างไร
4. ข้อจำกัดของนโยบายการคลังในภาคปฏิบัติที่ทำให้ไม่สามารถตอบโจทย์ของประเทศได้
5. ทางออก จะใช้นโยบายการคลังอย่างไรในทางปฏิบัติ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

คลังแจง 4 เป้าหมายดูแลเศรษฐกิจระยะยาว

เรื่องที่หนึ่ง เป้าหมายที่จะทำให้เศรษฐกิจเติบโตในระยะยาว กระทรวงการคลังมี 4 เป้าหมาย

ประการแรก ทำอย่างไรให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างต่อเนื่อง ไม่ผันผวนและแข่งขันได้ในระยะยาว โดยมีตัวชี้วัดที่มักใช้กัน เช่น การขยายตัวของตัวเลขจีดีพี (ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ) รายได้ต่อหัว อันดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ หรือตัวชี้วัดต่างๆ

ประการที่สอง รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ คือ โตอย่างไรให้มีเสถียรภาพ ซึ่งเรื่องเสถียรภาพมีหลายเรื่อง ทั้งเสถียรภาพภายใน เช่น เสถียรภาพราคา (ไม่ให้เกิดเงินเฟ้อ-เงินฝืด) เสถียรภาพการจ้างงาน (ไม่ให้ว่างงานสูง) เสถียรภาพสถาบันการเงิน (ไม่ให้แบงก์ล้ม) เสถียรภาพการคลัง (ไม่ให้เกิดวิกฤติหนี้สาธารณะ) และเสถียรภาพภายนอก เช่น ดูแลไม่ให้ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุลเกินไป ดูแลให้ทุนสำรองทางการเพียงพอ และรักษาเสถียรภาพค่าเงิน (ไม่ให้เกิดวิกฤติค่าเงิน)

ประการที่สาม ทำอย่างไรไม่ให้โตกระจุก จนกระจาย คือ ทำผลของการเติบโตทางเศรษฐกิจให้กระจายไปสู่คนมีรายได้น้อย เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทั้งด้านรายได้และด้านทรัพย์สิน

ประการที่สี่ การจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะเรื่องสิ่งแวดล้อม คือ ทำอย่างไรให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีสีเขียวมากขึ้น

นโยบายการคลัง “ไม่ใช่” ยาวิเศษ

“ผมจะบอกความจริงว่า ในภาคปฏิบัติ การคลังเป็นเรื่องยาก ไม่ใช่ยาวิเศษที่จะแก้ได้ทุกอย่าง และมีข้อจำกัดเรื่องเงินที่จำกัด และการนำมาใช้ในบางช่วงยังถูกบีบด้วยสภาพเศรษฐกิจ”

ตัวอย่างเช่น ตอนวิกฤติปี 2540 เป้าหมายเศรษฐกิจทั้ง 4 ประการข้างต้นก็มีปัญหาทั้งหมด คือ เศรษฐกิจหดตัว มีปัญหาเสถียรภาพเงินเฟ้อสูง คนตกงาน แบงก์ล้ม ขณะที่ขาดเสถียรภาพต่างประเทศ เงินสำรองหมด ต้องลอยตัวค่าเงินบาท นอกจากนั้น ยังมีปัญหาเรื่องโตกระจุก จนกระจาย เช่น พูดกันว่าคนรวยล้มบนฟูก ส่วนเรื่องสิ่งแวดล้อมก็มีปัญหามากในช่วงฟองสบู่ในประเทศไทย

ที่ยกตัวอย่างเพราะต้องการให้เห็นว่า ในช่วงวิกฤติ เป้าหมาย “การรักษาเสถียรภาพสำคัญที่สุด” เปรียบเหมือนวิกฤติทำให้ “เกิดไฟไหม้บ้าน” เราก็ต้องดับไฟก่อน แล้วค่อยไปแก้ปัญหาอื่นๆ ทีหลัง เพราะเรามีงบประมาณจำกัด มีเครื่องมือจำกัด และต้องมีการจัดลำดับความสำคัญ “โลกนี้ไม่มีของฟรี” เราจึงต้องใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จำกัดให้เกิดผลสูงสุด

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

อย่างไรก็ตาม ในบางช่วงบางเวลา การใช้นโยบายการคลังอาจทำได้คล่องตัว สามารถเลือกกำหนดลำดับความสำคัญได้เอง เช่น หลังวิกฤติ 2540 เมื่อไฟการขาดเสถียรภาพถูกดับแล้ว เศรษฐกิจไทยโตได้ประมาณ 2% รัฐบาลที่มาตอนนั้นก็สามารถเลือกให้ความสำคัญกับเป้าหมายเศรษฐกิจที่ต้องการ

ตัวอย่างเช่น ในรัฐบาล “ทักษิณ 1” ก็ได้ประกาศว่าจะทำให้เศรษฐกิจโตไม่ต่ำกว่า 6% ทั้งๆ ที่สภาพัฒน์ฯ (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) คาดการณ์ว่าเศรษฐกิจจะขยายตัวได้แค่ประมาณ 3% ผลสุดท้ายปรากฏว่า เศรษฐกิจโตได้มากกว่า 6% เสียอีก ซึ่งก็เป็นผลจากการที่รัฐบาล “เลือกให้เศรษฐกิจโต” เป็นความสำคัญเรื่องแรก เพราะฉะนั้น เครื่องมือนโยบายเศรษฐกิจต่างๆ เช่น งบประมาณรัฐบาล จึงถูกจัดสรรไปเพื่อทำให้เศรษฐกิจโต

ช่วง “ทักษิณ 2” ก็เปลี่ยนมาให้ความสำคัญกับการกระจายรายได้ เช่น การพูดถึงการขจัดความยากจนให้หมดจากประเทศไทย มีการให้ลงทะเบียนคนจน เพราะประเทศไทยไม่มีข้อมูลคนจน ต่อมาเป็นรัฐบาลหลังปฏิวัติ ก็มีนโยบายว่าเศรษฐกิจจะโตแค่ 4% ก็ไม่เห็นเป็นอะไร แต่จะเน้นความสำคัญเรื่องการดูแลรักษาสิ่งแวดล้อมซึ่งถูกละเลยมานาน ดังจะเห็นได้จาก มีการดำเนินการจัดการเรื่องมาบตาพุดอย่างจริงจัง เป็นต้น

“ที่ยกตัวอย่างนั้นเพื่อให้เห็นภาพว่า การใช้นโยบายการคลังจะขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลด้วย ว่าจะจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมายนโยบายเศรษฐกิจอย่างไร”

ดังนั้น นโยบายการคลังจึงยิ่งมีปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐบาล พอการเมืองเปลี่ยนโจทย์ก็เปลี่ยน พรรคใหม่มาเป็นรัฐบาล การจัดลำดับความสำคัญก็เปลี่ยน ทำให้จัดสรรงบประมาณให้กับแผนระยะยาวไม่ได้ และนี่คือข้อจำกัดที่ทำให้นโยบายการคลังกลายเป็น “ไอ้ปื๊ด” ที่ทำให้เศรษฐกิจไทยโตอย่างไม่ยั่งยืนในระยะยาว

เครื่องมือการคลังมีทั้งเงิน “ใน-นอก” งบประมาณ

เรื่องที่สอง นโยบายการคลังในภาคปฏิบัติไม่ได้มีแค่ภาษีหรือรายจ่ายงบประมาณเท่านั้น ถ้าวิเคราะห์ตรงนี้จะแยกภาคปฏิบัติให้เห็นว่าเครื่องมือการคลังมีความซับซ้อนใน 2 มิติ มิติแรก คือ ใครเป็นผู้ใช้เครื่องมือการคลัง มิติที่สอง คือ เครื่องมือการคลังที่ใช้มีอะไรบ้าง

ผู้ใช้นโยบายการคลังหลักๆ มีหลายกลุ่ม กลุ่มแรก คือ “รัฐบาล” ซึ่งมักถูกมองเป็น “ไอ้ปื๊ด” ที่ทำให้เกิดปัญหาเศรษฐกิจ แล้วรัฐบาลคือใคร รัฐบาลคือ กระทรวง กรม ส่วนราชการต่างๆ โดยมีเครื่องมือคือภาษี เนื่องจากรัฐบาลสามารถเพิ่มหรือลดภาษีได้ และมีงบประมาณรายจ่ายที่จัดสรรให้กระทรวงและกรมต่างๆ แต่ในภาคปฏิบัติไม่ได้มีแต่เงินในงบประมาณเท่านั้น เพราะรัฐบาลสามารถหาเงินจากช่องทางอื่นมาใช้ได้ด้วย เช่น การกู้เงินจากต่างประเทศมากระตุ้นเศรษฐกิจ หรือ ออกกฎหมายพิเศษกู้เงินมาใช้ในช่วงวิกฤติ

ตัวอย่างเช่น ตอนวิกฤติปี 2540 งบประมาณในประเทศไม่พอใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลจึงไปกู้เงินต่างประเทศภายใต้โครงการมิยาซาวามาจ้างงาน รวมทั้งไปกู้ธนาคารโลกมาใช้ในโครงการลงทุนเพื่อสังคม (Social Investment Project-SIP) และโครงการเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ (Structural Adjustment Loans-SAL) ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นการกู้เงินมาใช้กระตุ้นเศรษฐกิจได้อีกทางหนึ่ง

ในกรณีวิกฤติการเงินโลกปี 2550 รัฐบาลก็ออกพระราชกำหนดกู้เงินมาลงทุนในโครงการไทยเข้มแข็ง ซึ่งไม่ได้อยู่ในงบประมาณตามปกติ หรือในช่วงวิกฤติน้ำท่วมในปี 2554 รัฐบาลก็ออกพระราชกำหนดกู้ยืมพิเศษมาจัดการโครงการน้ำ และในอนาคต อาจจะมีการออกกฎหมายพิเศษมาใช้ในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท

เพราะฉะนั้น การวิเคราะห์ทางการคลังซับซ้อนมาก ต้องดูให้ดีว่ามีเครื่องมืออื่นๆ ที่ไม่ได้อยู่ในงบประมาณปกติที่รัฐบาลมาใช้หรือไม่

อีกเครื่องมือที่รัฐบาลสามารถนำมาใช้ แต่ไม่สามารถใช้ได้อย่างเต็มที่นัก คือ “กองทุนนอกงบประมาณ” เพราะแต่ละกองทุนฯ มีกฎหมายเฉพาะตั้งขึ้น มีระบุวัตถุประสงค์และกำหนดกรอบใช้เงินไว้ ซึ่งกองทุนนอกงบประมาณมีประมาณ 100 กองทุน โดยกองทุนที่เราคุ้นและมีความสำคัญ เช่น กองทุนประกันสังคม กองทุนน้ำมัน กองทุนสนับสนุนและการเสริมสร้างสุขภาพ (สสส.) กองทุนยาง ฯ เป็นต้น

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

กองทุนเหล่านี้มีวัตถุประสงค์เฉพาะ และมีเงินเยอะ ซึ่งรัฐบาลอาจสามารถเข้าไปมีส่วนกำหนดนโยบายและนำมาใช้เป็นเครื่องมือได้ เช่น ช่วงวิกฤติปี 40 คนตกงานมาก ก็สั่งลดอัตราเงินนำส่งประกันสังคม ซึ่งเปรียบเสมือนการลดภาษี เพื่อทำให้คนมีเงินรายได้เหลือเพิ่มขึ้น เพราะฉะนั้น ที่ ดร.สมชัยกล่าวว่ากองทุนประกันสังคมในปัจจุบันทำให้สังคมเหลื่อมล้ำก็หมายความว่า “ไอ้ปื๊ดอยู่ตรงนี้”

“กองทุนนอกงบประมาณ จึงเป็น “ไอปื๊ด” อีกคนหนึ่งที่ทำให้เศรษฐกิจไทยมีปัญหาในระยะยาวได้ แต่ถึงอย่างไร รัฐบาลก็ปัดไม่พ้นผิด เพราะสามารถเข้าไปมีส่วนกำหนดนโยบายและใช้เครื่องมือผ่านกองทุนนอกงบประมาณได้”

จับตา “ไอ้ปื๊ด” คนใหม่ โผล่ป่วนเศรษฐกิจระยะยาว

ผู้ใช้นโยบายการคลังที่สำคัญอีกกลุ่มหนึ่งคือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” หรือ “อปท.” ซึ่งมีงบประมาณต่อปีในปัจจุบันมากถึงกว่า 6 แสนล้าน ถือว่าเป็นส่วนที่ใหญ่มากเมื่อเทียบกับโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท เพราะภายในระยะเวลา 7 ปี เมื่อเฉลี่ยออกมาจะแค่ปีละ 2-3 แสนล้านบาทเท่านั้น

สาเหตุที่ อปท. มีลักษณะเป็นแบบนี้ เพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 กำหนดให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และมีการออก พ.ร.บ.กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปี 2542 ที่กำหนดไว้ว่าในปี 2544 จะต้องกระจายอำนาจการคลังให้ท้องถิ่นมากขึ้น โดยจะใช้นโยบายโอนรายได้เป็นตัวนำ

ทั้งนี้ พ.ร.บ.กระจายอำนาจฯ ปี 2542 กำหนดว่า ในปี 2544 ท้องถิ่นต้องมีรายได้ไม่น้อยกว่า 20% ของรายได้รัฐบาลส่วนกลาง ตอนนั้นรัฐบาลมีรายได้ 1 ล้านล้านบาท ก็ต้องโอนรายได้ให้ท้องถิ่นไป 2 แสนล้าน และ พ.ร.บ.กระจายอำนาจฯ ปี 2542 ยังกำหนดอีกว่า ในปี 2549 ท้องถิ่นต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 35% ของรายได้รัฐบาลกลาง ตอนนั้นเราทำไม่ได้ ทำได้แค่ 24% ช่วงนั้น เมื่อมีรัฐบาลหลังปฏิวัติเข้ามา ได้แก้กฎหมายนี้ แต่ไม่กล้าลดสัดส่วนรายได้ตรงนี้ บอกเพียงว่า 35% ยังให้ไม่ได้ จะไปให้ในอนาคต แต่จะให้ไม่ต่ำกว่าปีนั้น คือ 25%

“ทุกวันนี้ รัฐบาลส่วนกลางโอนรายได้ให้ท้องถิ่นประมาณเกือบ 28% ของรายได้รัฐบาลส่วนกลาง เช่น รายได้จัดเก็บปีนี้จะอยู่ที่ประมาณ 2.27 ล้านล้านบาท 28% ก็ประมาณกว่า 6 แสนล้านบาท เงินของส่วนกลางแต่ละปีจึงลงไปที่ท้องถิ่นเยอะมาก”

กฎหมายกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นเป็นสิ่งที่ดี โดยมีปรัชญาเชื่อว่าท้องถิ่นใกล้ชิดประชาชนผู้รับบริการ ซึ่งจะทำให้รู้ความต้องการของประชาชนได้ดีกว่ารัฐบาลส่วนกลาง และจะสามารถตรวจสอบโดยคนในพื้นที่ได้อย่างใกล้ชิด ช่วยให้การบริการสาธารณะมีประสิทธิภาพดีขึ้น และความจริงก็เป็นเช่นนั้น ซึ่งตัวอย่างในอเมริกาที่เคยมี “อาร์โนลด์ ชวาร์เซเนกเกอร์” ที่ได้รับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าการมลรัฐแคลิฟอร์เนีย บริหารทั้งโรงพยาบาลท้องถิ่นและมหาวิทยาลัยท้องถิ่นแห่งมลรัฐแคลิฟอร์เนียได้ดี และก็เป็นโรงพยาบาลและมหาวิทยาลัยระดับโลกด้วย เป็นต้น

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

แต่ในภาคปฏิบัติของการนำกฎหมายกระจายอำนาจมาใช้ในประเทศไทย ที่ระบุเวลาและสัดส่วนการโอนรายได้ไปให้ท้องถิ่นเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน แต่ไม่ได้ระบุเวลาที่ภารกิจจากส่วนกลางจะต้องถูกโอนไปให้ท้องถิ่นเมื่อไหร่ ผลที่ตามมาคือ “มีการกระจายรายได้ไปสู่ท้องถิ่นจริง แต่ภารกิจไม่ยอมไป” เช่น “หมอ” และ “ครู” บอกไม่ต้องการเป็นลูกน้องนายกองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น เพราะฉะนั้น ตอนนี้จึงมีเงินกระจายลงไปท้องถิ่นเพียงอย่างเดียว แต่ภารกิจยังอยู่ส่วนกลางอยู่เยอะ

เพราะฉะนั้น การใช้เครื่องมือทางการคลังให้มีประสิทธิภาพต้องไปทำที่ “ท้องถิ่น” ด้วย

“ทุกวันนี้ ท้องถิ่นมาเรียกร้องสัญญาว่าเมื่อไหร่จะโอนรายได้ไปให้มีสัดส่วนถึง 35% เสียที เพราะได้ประมาณ 28% มาหลายปีแล้ว ดังนั้น ในอนาคต ในระยะต่อๆ ไป เม็ดเงินที่จะต้องกระจายไปให้ท้องถิ่นแต่ละปีจึงน่าจะเพิ่มขึ้นมากกว่า 6 แสนล้านบาท”

โจทย์ใหญ่ที่สำคัญคือ จะทำอย่างไรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้เงินเหล่านี้ให้มีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ

นอกจากท้องถิ่นแล้ว แล้วยังมีผู้ใช้เครื่องมือที่สำคัญอีกส่วน คือ “รัฐวิสาหกิจ” ทุกวันนี้งบลงทุนรัฐวิสาหกิจมีขนาดใหญ่กว่างบลงทุนของรัฐบาลส่วนกลาง ซึ่งรัฐบาลก็สามารถมาใช้เครื่องมือนี้ทางอ้อมได้ โดยผ่านการกำกับนโยบายเรื่องการลงทุน เพราะว่าการทำแผนลงทุนของรัฐวิสาหกิจต้องผ่านสภาพัฒน์ฯ ก่อน และต้องอนุมัติโดยคณะรัฐมนตรี

“งบลงทุนรัฐวิสาหกิจใหญ่มาก เพราะฉะนั้น จะไปเพิ่มศักยภาพการแข่งขันระยะยาวก็ต้องดูตรงนี้ด้วย นี่คือมิติของภาคปฏิบัติ”

นอกจากนั้น การคลังยังมีเรื่องสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ที่เป็นเครื่องมือหนึ่งของนโยบายการคลัง ทำให้ประชาชนและภาคเอกชนเข้าถึงแหล่งเงินทุน เป็นต้น

จะเห็นว่า คนใช้เครื่องมือการคลังมีได้หลายฝ่าย ทั้งรัฐบาล, กองทุนนอกงบประมาณ, อปท., รัฐวิสาหกิจ หรือแม้แต่สถาบันการเงินของรัฐ แล้วเวลาจะจับแพะต้องจับให้ถูกตัวว่าปัญหาอยู่ตรงไหน เช่น เรื่องความเหลื่อมล้ำ ที่มีปัญหาส่วนหนึ่งเป็นเรื่องของกองทุนประกันสังคม ก็ต้องจับแพะให้ถูก

อีกมิติที่ซับซ้อนของนโยบายการคลังคือ เครื่องมือทางการคลังที่นำมาใช้ในภาคปฏิบัติมีได้หลายประเภท ถ้ามองทางทฤษฎีก็จะมีเครื่องมือด้านรายได้กับเครื่องมือด้านรายจ่าย แต่มีเครื่องมือการคลังอีกหลายประเภทที่ไม่ค่อยพูดถึง คือ เรื่อง “ทรัพย์สิน” ซึ่งสามารถนำมาใช้ในการสร้างความยั่งยืนทางเศรษฐกิจได้หลายประการ เช่น การใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐจากที่ราชพัสดุให้เต็มที่

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ปัจจุบันมีที่ราชพัสดุตั้งมากมายที่จัดสรรให้หน่วยราชการต่างๆ แต่ยังไม่ได้ใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างเต็มที่ ดังนั้น บางที หากนำที่ดินเหล่านั้นมาใช้ประโยชน์ทางสังคมให้คนจนได้มากขึ้น ก็จะเป็นการลดความเหลื่อมล้ำทางสังคมได้อีกทางหนึ่ง

เครื่องมือทางการคลังอีกประเภทที่คนไม่ค่อยได้พูดถึง คือ เรื่อง “การบริหารหนี้สินของรัฐ” จะบริหารหนี้สินอย่างไร จะกู้เงินอย่างไร ก็เป็นส่วนหนึ่งของเครื่องมือการคลัง เพราะเรื่องกู้เงินกระทบเศรษฐกิจได้ หลายคนอาจไม่ได้คิดว่าเรื่องการบริหารค่าเงินเป็นเรื่องของแบงก์ชาติ แต่จริงๆ แล้วกระทรวงการคลังก็ช่วยได้ ไม่ใช่เรื่องแบงก์ชาติอย่างเดียว เช่น ตอนที่ค่าเงินบาทแข็งมากๆ เราก็เร่งชำระคืนหนี้ต่างประเทศ ขายเงินบาทมาซื้อเงินตราต่างประเทศมาคืนหนี้ ก็ช่วยให้ค่าเงินบาทอ่อนได้

จริงๆ แล้ว เหตุผลที่เราไปกู้เงินโครงการมิยาซาวาตอนวิกฤติ 2540 นอกจากมาช่วยงบประมาณที่เรามีจำกัดแล้ว ยังช่วยค่าเงิน ช่วยเรื่องทุนสำรองด้วย เพราะการที่เราเอาเงินเยนมาขาย แล้วซื้อเงินบาทในตลาด ทำให้บาทแข็งขึ้นจากที่ตอนนั้นเงินบาทอ่อนค่าลงแบบไม่จำกัด นี่คือการนำเครื่องมือการบริหารหนี้มาใช้ในภาคปฏิบัติ

ดังนั้น เวลามองมิติการคลัง ต้องจับไอ้ปื๊ดให้ถูกตัว และดูเครื่องมือด้วยว่าเราใช้เครื่องมือทำอะไร

นโยบายการคลังกับความฝัน

เรื่องที่สาม นโยบายการคลังควรตอบปัญหาภาพใหญ่ของประเทศอย่างไร เมื่อรู้เครื่องมือแล้ว รู้เป้าหมายแล้ว เราจะทำอย่างไรให้เศรษฐกิจเติบโตในระยะยาว

โจทย์ใหญ่ของเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันคือ เศรษฐกิจมีความผันผวนมาก ทำให้การเติบโตไม่ต่อเนื่อง ทั้งปัจจัยเศรษฐกิจโลก ปัจจัยในประเทศ และปัญหาการเมือง ขณะที่เรื่องระยะยาว ปัญหาขีดความสามารถในการแข่งขันก็ลดลงเรื่อยๆ ทั้งหมดเป็นโจทย์ที่ต้องแก้ ซึ่งทางแก้โดยใช้นโยบายการคลัง คือ

เมื่อเจอโจทย์ความผันผวนระยะสั้น สิ่งที่เกิดขึ้นคือเอกชนไม่ใช้จ่าย ส่งออกไม่โต เพราะฉะนั้น หากภาครัฐไม่ใช้จ่าย เศรษฐกิจก็ยิ่งแย่ลงเรื่อยๆ

“โจทย์นี้ สำหรับผม ความฝันที่อยากเห็นคือ การใช้นโยบายการคลังระยะสั้นต้องใช้ให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจ เช่น ตอนที่เศรษฐกิจแย่ก็จำเป็นต้องใช้นโยบายการคลังขาดดุลมากระตุ้นเศรษฐกิจ และเมื่อไหร่ที่เศรษฐกิจดีขึ้น นโยบายการคลังก็ต้องถอยบทบาทออกมา ต้องลดการกระตุ้นเศรษฐกิจ และทำนโยบายการคลังเกินดุลเพื่อเก็บกระสุนไว้ใช้ยามจำเป็น”

นโยบายการคลังในระยะสั้นที่ดีในความฝันของผมต้องมี 4 องค์ประกอบ

1. กำหนดเป้าหมายชัดเจน ว่าใครได้รับผลกระทบ ใครเดือนร้อน ต้องช่วยเหลือ
2. ต้องทำชั่วคราว คือทำสั้นๆ แล้วยกเลิกเมื่อเศรษฐกิจดีขึ้น แต่ปัญหาของประเทศไทยคือ ทำสั้นแล้วจะกลายเป็นยาวต่ออายุไปเรื่อย
3. ทันเวลา คือ เกิดปัญหาต้องทำได้ทันที
4. ต้องมีความโปรงใส ไม่มีคอร์รัปชัน เงินที่ใช้จะได้กระตุ้นเศรษฐกิจอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย

“นั่นคือการคลังระยะสั้นภาคปฏิบัติ เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจผันผวน”

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ส่วนเรื่องระยะยาว นโยบายการคลังก็ต้องทำ ซึ่งความฝันของผมต้องการให้นโยบายการคลังทำคือ

1. เรื่องภาษี ต้องพยายามส่งเสริมเรื่องการวิจัยพัฒนา
2. แก้ปัญหาภาษีที่ทำให้เกิดการบิดเบือน เช่น ภาษีส่งเสริมการลงทุน (บีโอไอ) ที่ยกเว้นภาษีนิติบุคคลให้ 8 ปี เราส่งเสริมถูกกลุ่มเป้าหมายและสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของประเทศหรือไม่ และที่เราให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่ต่างชาติเยอะๆ แต่คนไทยได้น้อย เหมาะสมหรือไม่ นี่คือตัวอย่างที่ต้องไปแก้การบิดเบือน เป็นเรื่องที่ทำยากแต่ต้องทำ
3.เพิ่มรายจ่ายโครงสร้างพื้นฐาน การลงทุนภาครัฐของไทยก่อนปี 2540 มีสัดส่วน 11-12% ของจีดีพี แต่หลังวิกฤติจนถึงปัจจุบันโตไม่ถึง 5% ของจีดีพี ส่งผลให้ต้นทุนการคมนาคมขนส่งของประเทศแพงมาก จนเอกชนไทยแข่งขันกับต่างชาติลำบาก

“เราไม่ได้ลงทุนมานานเพราะมีข้อจำกัด จะไปโทษไอ้ปื๊ดว่าไม่ลงทุนไม่ได้ เพราะเราโดนข้อจำกัดเต็มไปหมด ซึ่งจะพูดในหัวข้อต่อไปว่ามีอะไรบ้าง”

นอกจากนโยบายการคลังในระยะยาวต้องตอบโจทย์การเติบโตเศรษฐกิจระยะยาวแล้ว นโยบายการคลังต้องตอบโจทย์ใหญ่เพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้และทรัพย์สินของคนไทยด้วย

ตัวเลขที่จับต้องได้คือ หากนำรายได้คนไทยมาเรียงกันจะพบว่า สัดส่วนแรก 20% ของคนรวยที่สุด ได้ประโยชน์จากรายได้ประเทศในสัดส่วนกว่า 50% แต่คนจนสุดที่ 20% สุดท้าย ได้ประโยชน์จากรายได้ประเทศในสัดส่วนไม่ถึง 5% แค่นี้ก็เห็นสัดส่วนชัดเจนว่ามีปัญหาการกระจายรายได้ต่ำและต้องแก้ไขด่วน

นอกจากการกระจายด้านรายได้จะมีปัญหาแล้ว การกระจายด้านทรัพย์สินก็มีปัญหาเช่นกัน เมื่อดูเรื่องที่ดินทั้งหมดจะพบว่า 90% ของคนไทยมีที่ดินไม่ถึง 1 ไร่ ที่เหลืออีก 10% เป็นคนที่มีที่ดินจำนวนมาก เพราะฉะนั้น ที่ดินอยู่ในมือของคนไม่กี่คน การแก้ปัญหานี้สามารถนำภาษีที่ดินมาใช้ได้

เรื่องภาษีที่ดินในปัจจุบันก็ผิดหลักภาษี ปัจจุบันเราเก็บภาษีโรงเรือนที่ดินหลักๆ บนฐานของรายได้ วันนี้ถ้าไปซื้อที่ดินเก็บเอาไว้ไม่ใช้ประโยชน์ จะเสียภาษีเล็กๆ น้อยๆ ปีละ 100-200 บาท แต่ถ้าไปปล่อยเช่าจะโดนภาษี 12.5% ง่ายๆ คือ ปล่อยเช่า 1 ปี โดนภาษีไปเกือบหนึ่งเดือนครึ่ง ทำให้คนก็หนีไปซื้อที่ดินเก็บ เกิดการเก็งกำไร เพราะถ้าปล่อยเช่าโดนภาษีมาก เพราะฉะนั้น ระบบภาษีที่บิดเบือนก็ต้องปรับ

“แล้วไอ้ปื๊ด หรือกระทรวงการคลังไม่เสนอแก้ปัญหาเรื่องนี้หรือเปล่า ผมทำงานกระทรวงการคลังมา 20 ปีแล้ว ได้ยินเรื่องภาษีที่ดินมาตลอดตั้งแต่เริ่มเข้าทำงาน แต่ไม่เคยผ่านการพิจารณาไปถึงสภาฯ ได้เลย ไม่ก็ถูกยุบสภาก่อน หรือไม่ก็การเมืองไม่เอา ก่อนผมเกษียณก็หวังว่าจะได้เห็นภาษีที่ดินใหม่ที่ไม่บิดเบือนออกมาใช้จริงๆ ”

เพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในไทย เครื่องมือการคลังด้านรายจ่ายต้องเน้นการสร้างระบบการรองรับความผันผวนทางสังคมโดยอัตโนมัติมากขึ้น (social safety net) เช่น การปรับปรุงระบบประกันสังคมไทยให้เป็นสิ่งที่ภาษาการคลังเรียกว่า automatic stabilizer คือ เมื่อไหร่คนไทยได้รับผลกระทบทางสังคม ระบบประกันสังคมจะเข้ามาดูแลโดยอัตโนมัติ ไม่ต้องให้รัฐบาลมาคอยทำนั่นทำนี่ให้

เรื่องการกระจายรายได้สำคัญมาก คิดว่าคนที่ทำได้และมีเงินมากที่สุด ณ วันนี้คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีงบประมาณ 6 แสนล้านบาทต่อปี ตัวอย่างการตั้งศูนย์เด็กเล็กที่ญี่ปุ่น คนที่ทำดีที่สุดคือท้องถิ่น หรือองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เพราะเขารู้ว่าชุมชนเขามีเด็กเท่าไหร่ มีคนแก่อยู่กี่คน และทำอย่างไรให้คนเหล่านั้นเข้าถึงบริการที่ดีและมีคุณภาพ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

เรื่องการเข้าถึงแหล่งเงินก็มีความสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำ กระทรวงการคลังมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่สามารถเข้าไปช่วยโดยตรง “เจ๊งบ้างอะไรบางก็ต้องดูกัน” แต่ที่สำคัญคือ ในทางอ้อมคือการทำให้ระบบสถาบันการเงินทำหน้าที่ช่วยผู้มีรายได้น้อยหรือธุรกิจขนาดกลางขนาดย่อมได้มากขึ้น เช่น เรื่องหลักประกันธุรกิจ ตอนนี้ใครกู้แบงก์ต้องใช้หลักประกัน เช่น ที่ดิน อสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น ถ้าใครไม่มีหลักประกันแบงก์ก็จะไม่ปล่อยเงินกู้ให้

ดังนั้น กฎหมายหลักประกันธุรกิจที่กระทรวงการคลังผลักดันอยู่จะเพิ่มประเภทของหลักประกันทางธุรกิจที่ช่วยให้ธุรกิจเล็กๆ เข้าถึงแหล่งเงินได้มากขึ้น นอกจากนี้ กระทรวงการคลังก็กำลังคิดเรื่อง Nano-financing เพื่อดึงเงินกู้นอกระบบให้มาอยู่ในระบบมากขึ้นโดยผ่านบริษัทสินเชื่อรายย่อย ซึ่งก็หวังว่าจะช่วยลดปัญหาที่คนจนเข้าไม่ถึงแหล่งเงินทุนได้เพิ่มขึ้น

นอกจากโจทย์เรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจและเรื่องความเหลื่อมล้ำแล้ว ปัญหาระยะยาวอีกด้านที่ต้องรีบจัดการคือ การจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะเรื่องสิ่งแวดล้อม ซึ่งขณะนี้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กำลังเสนอการจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมบางประเภท เช่น ภาษีมลพิษทางน้ำ เป็นต้น

“ที่ยกตัวอย่างมาข้างต้นสรุปได้ว่า นโยบายการคลังสามารถตอบโจทย์ระยะยาวของเศรษฐกิจไทยได้เยอะในความฝัน แต่ในความเป็นจริงอาจไม่สามารถทำได้ทั้งหมดเพราะข้อจำกัดต่างๆ ”

แจง 6 ข้อจำกัดนโยบายการคลัง

เรื่องที่ 4 ข้อจำกัดของนโยบายการคลัง ซึ่งผมสามารถสรุปได้ 6 ข้อ

ข้อจำกัดแรก การเมืองไทยไม่เอื้อให้ทำนโยบายการคลังระยะยาว เพราะการเมืองเปลี่ยนเร็ว รัฐบาลเปลี่ยนเร็ว และเมื่อเปลี่ยนแปลงเร็วก็ไม่มีใครมองยาว และต่อให้มีคนเห็นความสำคัญกับเรื่องระยะยาว แต่ก็ไม่สามารถอยู่ได้นานพอที่จะผลักดันให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม

“ข้อเสนอทั้งหลายที่ ดร.สมชัยเสนอนั้นผมเห็นด้วย แต่ประสบการณ์จริงของผมเรื่องภาษีที่ดินที่เสนอมาไม่น้อยกว่า 20 ปีไม่ผ่านเลย แต่ก็จะเสนออยู่เรื่อย หวังว่าวันหนึ่งจะมีนักการเมืองที่เห็นด้วย”

ข้อจำกัดที่สอง ภาษีในอนาคตจะลดลงเพราะ 1. การแข่งขันระหว่างประเทศสูงขึ้น เนื่องจากโลกเชื่อมโยงกันมากขึ้น จึงมีการแข่งขันกันลดภาษี เช่น ภาษีนิติบุคคล ภาษีรายได้บุคคลธรรมดา 2. เรื่องการเปิดเสรีทวิภาคี (เอฟทีเอ) ทุกประเทศเปิดเสรี ถ้าเราไม่ทำก็ถูกแย่งตลาดไปหมด เพราะฉะนั้น การเปิดเสรีเอฟทีเอก็ทำให้ภาษีลดลงอีก 3. โครงสร้างประชากร ปัจจุบันเด็กเกิดใหม่ขยายตัวปีละ 1.6% ขณะที่อัตราการเกิดสุทธิคือคนเกิดลบคนตายขยายตัวเพียง 0.7% สะท้อนว่าแนวโน้มมีคนทำงานไม่พอ ฐานภาษีก็แคบลงไปอีก ประกอบกับผู้สูงอายุมากขึ้น เพราะฉะนั้น โครงสร้างประชากรก็ทำให้ฐานภาษีหายอีก

4. โลกาภิวัตน์ ทำให้สินค้าและบริการเคลื่อนย้ายเสรีมากขึ้น เพราะฉะนั้น อาจมีการเคลื่อนย้ายแรงงานและโรงงานไปประเทศอื่นๆ ง่ายขึ้น ทำให้ฐานภาษี (ผู้เสียภาษีทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล) หายไปอีก 5. รัฐบาลจะต้องโอนรายได้ไปให้ท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น ทุกวันนี้ท้องถิ่นมาทวงให้โอนเงินไปท้องถิ่น 35% ของรายได้รัฐบาลส่วนกลางทุกปี เพราะฉะนั้น แนวโน้มภาษีของรัฐบาลส่วนกลางก็จะลดลงเรื่อยๆ ”

ข้อจำกัดที่สาม รายจ่ายลงทุนไม่มี เพราะรายจ่ายประจำกินไป 70% แล้ว และดอกเบี้ยอีก 10% งบลงทุนจึงเหลือเงินประมาณแค่ 20% เท่านั้น แถมประเทศไทยยังไม่มีรายจ่ายงบลงทุนระยะปานกลาง (medium-term expenditure framework) ทำให้แต่ละปีงบลงทุนน้อยมาก และยังต้องมาแย่งเงินงบประมาณกันในแต่ละปีด้วย

ข้อจำกัดที่สี่ นโยบายการคลังปัจจุบันไม่ค่อยจัดให้ตรงกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ไม่เหมือนเมื่อก่อน ที่รัฐบาลเอาแผนของ สศช. ที่คิดดีแล้วเป็นนโยบาย แต่ปัจจุบันไม่รู้ว่าแผนของ สศช. ต้องการเน้นอะไร เพราะฉะนั้น งบประมาณไม่ได้จัดตามนั้น แต่จัดตามนโยบายรัฐบาลแทน นี่คือปัญหาที่ทรัพยากรการคลังมักไม่ได้รับการจัดสรรไปเพื่อเป้าหมายในระยะยาว

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ

ข้อจำกัดที่ห้า ประสิทธิภาพของนโยบายการคลังที่ลดลงจากการคอร์รัปชันที่มีปัญหามากขึ้น

ข้อจำกัดสุดท้าย ความผันผวนที่มากขึ้นของเศรษฐกิจการเงินโลกในระยะต่อไป ทำให้ข้อจำกัดทางการคลังจะมากขึ้น และดอกเบี้ยมีแนวโน้มปรับขึ้น ต้นทุนการคลังก็จะสูงขึ้น

“นี่คือข้อจำกัดที่ทำให้นโยบายการคลังตกเป็นไอ้ปื๊ด ไม่สามารถใช้เพื่อทำให้เศรษฐกิจไทยเติบโตอย่างยั่งยืนตามที่มุ่งหวังได้ แต่บนข้อจำกัดนี้ก็มีความหวังบนข้อจำกัดที่มีอยู่บ้าง”

ทางออกนโยบายการคลัง

เรื่องที่ 5 ทางออกและทางแก้ไขในภาคปฏิบัติ มีดังนี้

ข้อแรก “รัฐทำคนเดียวไม่ได้” ต้องสร้างความร่วมมือที่ดีกับท้องถิ่นและธุรกิจภาคเอกชน เช่น ในการสร้างความร่วมมือระหว่างรัฐกับประชาชนหรือชุมชน ต้องใช้กลไกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เข้ามาเชื่อมให้ได้ เนื่องจากตอนนี้ อปท. มีเงินเยอะมาก แต่เงินใช้ในทิศทางที่ไม่สอดคล้องกันกับรัฐบาล ดังนั้น อาจต้องคิดกลไกให้รัฐร่วมมือกับท้องถิ่นในการพัฒนาประเทศระยะยาวมากขึ้น เช่น การให้เงินอุดหนุนแก่ท้องถิ่นที่เรียกว่า matching grant เพื่อจูงใจให้การใช้จ่ายเงินของท้องถิ่นสอดคล้องกับการพัฒนาประเทศมากขึ้น เป็นต้น

นอกจากนี้ รัฐควรจะต้องบังคับให้มีการโอนภารกิจบางประเภทให้ท้องถิ่นมากขึ้น เพื่อให้การโอนภารกิจไปแล้วตอบสนองความต้องการของประชาชนท้องถิ่นให้ดีขึ้น แต่ตอนนี้ภารกิจยังไม่ลงไป และไม่มีคนบังคับให้เกิดขึ้น แต่ถ้าทำได้ น่าจะช่วยแบ่งเบาภาระรัฐบาลได้มากขึ้น

อีกกลไกคือ ความร่วมมือระหว่างรัฐกับเอกชน คือธุรกิจ ตอนนี้รัฐมีเงินไม่พอ ทรัพยากรมีจำกัด แต่สามารถที่จะเอื้อให้เอกชนมาร่วมลงทุนได้ โดยเฉพาะในเรื่อง Public–Private Partnership ( PPP) เรามีกฎหมายที่มีผลบังคับใช้แล้ว ตรงนี้หากนำมาใช้มากขึ้นจะทำให้รัฐบาลประหยัด ไม่ต้องลงทุนเองทั้งหมด

“มิติของการใช้ความร่วมมือกับเอกชนเป็นเรื่องจำเป็น ท่ามกลางข้อจำกัดของนโยบายการคลังในปัจจุบัน ”

ข้อสอง การคลังยุคใหม่ที่ซับซ้อนมากขึ้นจะต้องมี “ความโปร่งใส” มากขึ้นด้วย โดยเรื่องข้อมูลการคลัง ในทุกภาคส่วนควรมีกลไกในการเปิดเผยอย่างชัดเจน และต้องทำให้เอกชนเข้ามาช่วยตรวจสอบ เพราะภาครัฐโดยตัวเองไม่เพียงพอในการตรวจสอบ จำเป็นต้องให้เอกชนมามีส่วนร่วมด้วย รวมถึงทำอย่างไรให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบในโครงการต่างๆ ด้วย เพราะตอนนี้มีแค่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เพียงแห่งเดียวที่ทำหน้าที่ตรวจสอบหน่วยงานภาครัฐทั้งหมด คงไม่เพียงพอ

ข้อสาม การอุดรอยโหว่ของการคลังในปัจจุบัน โดยเฉพาะในเรื่องรายจ่ายของภาครัฐที่ยังมีไขมันอยู่เยอะ เราสามารถ “ตัดไขมัน” ออกได้ ตัวอย่างเช่น รายจ่ายค่าเดินทางดูงานต่างประเทศของทั้งระบบ ขอย้ำคำว่า “ดูงาน” ไม่ใช่เดินทางไปประชุม งบพวกนี้เราสามารถตัดไขมันได้ เพราะเป็นรายจ่ายที่ไม่จำเป็น ส่วนในเรื่องของภาษี แม้ว่าการปฏิรูปภาษีหรือการเสนอภาษีใหม่จะทำได้ยากในทางปฏิบัติ เพราะต้องแก้กฎหมายที่ต้องผ่านความเห็นชอบของสภาฯ และใช้เวลานาน แต่ก็ยังมีอะไรอีกเยอะที่สามารถทำได้โดยไม่ต้องออกกฎหมายใหม่ เช่น การขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น

“ภายใต้สภาพแวดล้อมที่นโยบายการคลังเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนมีข้อจำกัด แต่เราก็ยังพอทำอะไรได้ และเราจะต้องเป็น “ไอ้วัน” ในทองเนื้อเก้า (ไม่ใช่ “ไอ้ปื๊ด”) ที่แม้จะอยู่ในสภาพแวดล้อมที่ไม่ดี แต่ก็ทำดีได้”

อ่านดร.สุทธาภา อมรวิวัฒน์ :3 ปมปัญหา”แรงงาน-การลงทุน-หนี้ครัวเรือน” บั่นทอนการเติบโตระยะยาว

เครือข่ายสังคม